烟草专卖行政执法监督工作研究

吴 际

（安徽省烟草公司淮北市公司 安徽省淮北市 235000）

行政执法监督和烟草专卖行政执法监督的内涵

广义的行政执法监督包括司法机关、监察机关、媒体舆论等多方面的监督，狭义的行政执法监督是指国家行政机关内设的负有监督职责的部门对行政执法机关及其执法人员实施行政执法行为是否符合行政法律规范进行监察与督促并对违法行为予以纠正的活动。烟草专卖行政执法监督，是狭义上的行政执法监督，是烟草专卖行政主管部门对本局或下级局专卖工作部门及其执法人员贯彻执行《烟草专卖法》及其《实施条例》和相关法律法规等执法过程中的违法或不当的行政行为以及行政不作为的行为，依法予以制止、撤销、变更、纠正或者督促改正的监督。

当前烟草专卖行政执法监督存在的问题

内部执法监督法律法规不完善

烟草专卖行政执法监督相关规定已有不少数量，但也存在不少问题。主要表现在：一方面设计到的执法监督“种类繁多”，但没有根本性的指导思想，例如，各级烟草专卖行政主管部门制订的《行政执法证件管理办法》《行政执法案件审查办法》《行政执法案卷评查办法》《规范性文件管理程序规定》等制度，均包含有行政执法监督的内容，但具体到论述行政执法监督职能的却少之甚少，即使有也是照搬政府监督制度而制定的，并未形成烟草体系的内部行政执法监督理论；二是执法监督规定滞后于实践。随着我国不断的发展，依法治国，依法行政，建设法制社会主义国家，已成为我国民主政府的重要内容。烟草行政执法作为国家行政执法体系的一部分，目前正在经历着职能转变、方式转变、过程转变，但对部分执法新方式和新程序，往陷于监督的空白，从而也就引不起行政机关对执法工作的重视，不利于行政执法工作的提升。

内部执法监督体制机制不顺畅

烟草行政执法内部监督机构分工不明确，职责不明晰。烟草专卖行政主管部门的纪检监察、法规、专卖、人事、审计等具有监督职能的部门都可以对专卖部门的执法行为进行监督，但各部门之间职能分工重叠、缺乏必要的沟通和协调，削弱执法监督的严肃性的同时也使监督效果大打折扣。一方面是监督的重复、叠加。例如对执法人员违反工作纪律的问题，纪检监察和人事部门都对其有监督的义务，职责重叠，影响着监督效率；另一方面是监督的“盲区”“死角”。由于行政执法工作的复杂性和广泛性，再加上各监督部门都有自身工作要处理，对行政执法的很多方面还未能完全覆盖，即使监督工作已经覆盖了一些地方，但因为各监督部门之间的监督关系没有理顺，监督流程和监督机制没有形成，也使执法监督存在着漏洞，从而影响着执法监督的有序开展。

内部执法监督队伍管理不科学

监督人员素质不高。法制部门人员缺少，尤其是县级局法制部门因为成立时间短，人员配备不齐，人员法律知识不足等因素，往往存在“外行监管内行”的现象，其他监督部门因对监督工作的不重视，往往选派理论知识水平和工作能力不高的人参与监督工作，使监督工作形同虚设。

监督主体不够独立。作为烟草专卖行政执法监督的主体，法制部门往往与专卖部门受同一领导分管，且将专卖部门列入与法制部门并行的监督主体，造成专卖部门即是“运动员”又是“裁判员”，对其内部发生的违规违纪现象要不隐瞒不报，要不大而化之，使监督形同虚设，制约了监督效果。

未形成有效的激励机制。在各监督部门心中，对本单位同级或下级行政执法部门执法过程的监督即出力又不讨好，还容易得罪人，因此在执法监督过程中近多或少地存在着走形式、走过场、睁一只眼闭一只眼等情形，最重要的原因就在于考核机制的缺失，奖惩办法的不合理、不科学，使得执法监督人员的工作积极性无法提高，内部执法监督工作的质量无法得到保证。

主动监督和责任追究弱化

烟草专卖行政执法部门在行使行政执法行为时，往往都是从本部门的“利益”出发，在遇到问题的时候也只是从自身考虑，因此，专卖执法部门内部的主动监督也不可避免的如同虚设，在加上“大事化小小事化了”的工作思想，对违规违纪人员的处理也多停留在绩效考核、警告的程度，只有在被媒体曝光或上级问责的情况下才真正重视执法监督。

执法监督缺乏事前预防。当前烟草专卖执法监督工作的重点偏重于追惩性、补救性的事后监督，对事前和事中的预防和监督没有过多的关注，往往造成“亡羊补牢，为时已晚”的不利局面。

完善烟草专卖行政执法监督的对策

完善烟草专卖行政执法监督理论和体系建设

当前烟草专卖行政执法监督工作之所以“杂乱无章”，主要原因就在于当前的烟草专卖行政执法监督是由各级烟草专卖局自行制订实施的，并没有形成一个统一的有章可循的体系，从而导致监督实践中的重复监督和“扯皮”现象。因此，首先应当整合现有各级烟草专卖行政执法监督相关规定，对监督工作的原则、内容、部门职能分工、职权、职责、方式、范围、程序和责任追究以及不履行监督职责应承担的法律责任、行政责任等内容进行明确规定，为各级烟草专卖行政执法监督工作提供有效可行的理论依据。其次加快烟草专卖行政执法监督体系建设，建立一套与当前行政执法状况相适应的监督工作机制，使行政执法监督工作逐步走上制度化、规范化、标准化轨道，避免监督无据、监督随意、监督不力问题的滋生。

完善行政执法监督方式方法

建全内部监督机制，注重全程监督，着力降低行政执法过程风险。通过统一监督体系、捋顺监督职能等方式，确定一名副职领导对各执法监督部门的监督工作进行总体负责，对各监督部门工作中存在的业务衔接、冲突问题进行协调，为监督工作提供科学规范的体制保障。捋顺执法监督部门职能。通过对每个执法监督部门职能的整理和筛选，剔除各部门重叠、冲突的职能并重新整合、重新分配，优化监督资源配置，从机制上杜绝乱监督、懒监督的现象。

重视事前监督。即为了防患于未然，监督主体在行政执法行为开始之前依法实施的监督，是一种预防性或防范性的监督。做到事前监督的重点在于严格落实新增执法人员岗前培训和执证上岗制度，确保执法人员具备基本的执法能力和与相应的法律素养，从而降低在执法过程中出现违反法律程序和规范的风险。

突出事中监督。事中监督，是指监督主体对行政执法行为在实施之中进行的监督，以便发现问题及时纠正，是一种追踪性的监督。做好事中监督则主要要求我们在内部审核审批环节严把法律依据关，重视证据链的完整性，加强对案件中期检查以及权利义务告知、审批执行等环节的监督。其次，力求改变执法监督侧重于行政处罚的现象，监督范围逐步向行政许可、人员管理、执法方式等方面倾斜，强化对薄弱环节的监督，重点加强对行政许可中的违法办理发放许可证问题以及许可证后续管理问题的监督；

强化事后监督。即监督主体对行政执法行为实施完结后进行的监督，是一种补救性或惩戒性的监督。深入推进执法责任制，落实责任追究制度。通过查阅案卷、执法视频、案卷评查等措施，发现执法过程中存在的问题，并对存在的问题进行分析、通报，及时落实整改，同时对相关责任人员进行责任追究和考核。

事前监督、事中监督与事后监督是监督的三个不可分割的环节，不可偏废任何一方。将事前监督的防范性与事中监督的及时性和事后监督的补救性结合起来，构筑事前监督、事中监督与事后监督密切配合的监督防线，保证行政执法过程的合法性和适当性。

建立外部监督体系，注重全面监督，积极树立烟草专卖执法新形象

落实行政执法公开明示制度。近年来，各地陆续探索和推广行政权力网上公开透明运行，烟草专卖行政主管部门应当积极主动与当地政府对接，将各项行政执法活动以及违反公开明示规范的责任追究等通过多种方式向社会公开明示，主动接受群众和社会监督，着力推动行政执法过程公信化。

专人负责本级行政权力库的建设维护工作。要统一、完善标准规范，进一步清理、确认、规范行政权力，统一行政权力事项名称和编码、行政执法规范和行政处罚标准。同时，要随着权力依据或实施主体职能的变化，适时动态调整或更新行政权力库等系统信息。

充分利用行政权力网上公开透明运行系统，特别是政府法制监督平台，大力推行规范性文件备案审查、行政执法公示、行政执法告知承诺、重大行政处罚备案、重大行政许可备案、行政执法案卷评查、行政执法绩效评估、行政执法案例指导、行政执法风险防范、行政执法案件举报投诉、行政复议应诉监督、行政执法责任追究等制度，通过行政执法权在阳光下运行，实现行政执法过程的标准化。

加强群众监督，畅通外部监督渠道，建立一套行政执法动态信息收集制度。通过实地调查、电视广播、群众反映、举报投诉热线、信箱等方式，对涉及行政执法的相关信息进行分析、判断、筛选，从而将这些信息与具体行政行为和行政权力相联系，从而提出执法建议，督促执法部门开展有的放矢的重点执法活动。

建立健全行政执法风险防控体系

建立风险预警机制，对一般案件设立行政执法办案风险预防记录，对重点违法人员建立执法风险评估档案，有效规避事前法律风险；通过推行案件初审考核制度、疑难案件跟踪制度、大要案集体讨论制度等，对案件立案、审批、处理环节进行全过程监督；完善行政执法回访制度，监督执法人员在执法办案过程中的不规范行为，使行政执法监督真正做到“事前有预防、事中有控制、 事后有监督”。

是强化行政执法监督队伍建设

要在充分调动和发挥各方监督主体监督积极性的基础上，采取多种形式培训一批行政执法监督员，重点培养一支政治素质高、思想作风正、业务能力强的专职行政执法监督队伍，并严格实施行政执法监督资格和相应证件管理制度。各级行政执法监督机关要认真履行监督职责，对监督工作中遇到的新情况、新问题，及时分析研究，提出对策和解决办法；对行政违法或失当行为依法予以处理，确保行政执法监督正当、有效。

大力开展法制宣传教育工作

强化法制宣传教育工作，增强烟草专卖执法人员学法、守法、用法的紧迫感和自觉性，组织烟草专卖行政执法人员集中学习烟草相关法律法规、与行业相关的行政法规以及重点、热点法律法规。加强专题培训力度，紧密结合工作实际。围绕执法过程中已经出现或者可能出现的各类问题与对应的法律条款进行阐释，确保执法行为在法律授权和允许的范围内展开。在实践工作中，要将行政执法专题培训纳入到全年法制宣传教育计划中，有针对性地进行教育培训，进一步增强员工法律意识、风险意识、责任意识，全面提升执法人员法律素质。

总之，只有强化监督机构自身建设，完善执法监督理论体系，落实具体工作机制制度，才能更好地发挥行政执法监督在规范行政执法方面的作用，才能确保烟草专卖体制长治久安。