走出“边缘化”悖论：乡村振兴的治理理念探索

张书琬，罗 婧

（中国社会科学院 社会发展战略研究院，北京 100732）

就业扶贫是激发贫困人口内生动力、实现巩固脱贫攻坚成果的重要举措，其旨在让“边缘化”的贫困劳动力实现“去边缘化”，参与到国家的现代化进程中，分享现代化的红利，消除贫困，最终实现全面发展和共同富裕。2021 年，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，同年，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确指出，对脱贫县从脱贫之日起设立5年过渡期，以巩固拓展脱贫攻坚成果，全方位预防和化解返贫。可见，通过就业扶贫政策帮扶已经“去边缘化”的农村劳动力仍旧面临着由制度、文化、生态、能力和权利等多重因素带来的“再边缘化”风险。本文认为，就业扶贫政策具有去边缘化的效用，但其并没有完全消除工业化、现代化进程中的“中心—边缘”结构，农村劳动力依旧面临再边缘化的风险。所以，基于中国特色的“多中心”理念，对我国就业扶贫工作进行制度创新，巩固就业扶贫政策成果，进一步激发贫困劳动力的内生动力，有利于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接并平稳过渡。

一、就业扶贫政策的演进

农村劳动力转移对提升贫困人口的自我发展能力、保障农村贫困人口长期生存发展十分重要。在改革开放初期，农村经济体制转变在极大调动农民农业生产积极性的同时，也释放了大量农村剩余劳动力，催生大量农村人口转向非农化就业。这一实践推动了中国经济非农化转型，也促使国家将农村剩余劳动力转移就业作为改善农村贫困状况的重要手段。

在“国家八七扶贫攻坚计划”中，我国明确了劳动力转移扶贫相关举措，提出“户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力”的扶贫奋斗目标。为实现该目标，劳动部门需要“为贫困地区的劳动力开拓外出就业门路，做好就业服务和技术培训工作，努力扩大合理有序的劳务输出规模”。“国家八七扶贫攻坚计划”的实施基本解决了农村贫困人口的温饱问题。进入21世纪以后，为巩固温饱成果，进一步改善贫困地区状况，中国的扶贫战略在坚持农村扶贫开发的基础上，开始向区域多维度全面扶贫拓展。国家颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，继续把劳务输出作为重要扶贫手段，指出“积极稳妥地扩大贫困地区劳务输出”。当时随着中国宏观经济结构的变化，劳动力需求出现了结构性短缺。一方面，东部地区劳动力市场需求巨大，技能型人才资源严重短缺；另一方面，中西部地区有大量文化程度低、没有经过任何技能培训的农村剩余劳动力面临就业问题。因此，国务院扶贫办决定将贫困地区劳动力转移培训作为扶贫工作的主要途径和工作重点，这一纲要强调，需要“加强贫困地区劳动力的职业技能培训”，以使贫困劳动力更适应劳动力市场的需求。2005 年国务院扶贫办发布《关于加快推进贫困地区劳动力培训促进就业工作的通知》，开始贫困地区劳动力培训工作。2007 年又发布《关于在贫困地区实施“雨露计划”的意见》和《贫困青壮年劳动力转移培训工作实施指导意见》，正式在全国贫困地区通过就业实现劳动力脱贫。

就业扶贫首次在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中作为专项扶贫政策提出，即通过促进就业来推进农村扶贫开发的思路。2014年《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》提出，到2020 年要努力实现1 亿左右的农业转移人口落户城镇，并引导约1 亿人在中西部地区就近城镇化。

2015 年，习近平总书记提出“五个一批”的精准扶贫精准脱贫基本方略，其中提到“通过扶持生产和就业发展一批”。2016 年，人社部、财政部、国务院扶贫办出台《关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》，设定了带动促进1 000万贫困人口脱贫的目标任务。2018年《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》再次强调全面推进就业扶贫行动计划，“推动就业意愿、就业技能与就业岗位精准对接，提高劳务组织化程度和就业脱贫覆盖面”。

二、就业扶贫政策的解读：边缘化与去边缘化

“中心—边缘”结构对工业社会是一个反思性、批判性的视角[1]，其被广泛运用于诸如国际关系、经济学、社会学和组织研究等[2]。“中心—边缘”结构在区域经济学中影响力最大的应用者是弗里德曼[3]，他认为，任何一个国家和区域都由中心区域和边缘区域组成，中心区域和边缘区域具有不同的地位和作用；中心区域具备较高的创新变革能力，一般是城市或城市集聚区，工业发达，资本集中，人口密集，社会经济发展速度快；边缘区域则是依附中心区域存在，发展较为落后，一般为农村地区。以此为基础，有研究基于中心和边缘地区之间的地理距离探讨经济发展在空间维度的分布[4]。

帕克提出了社会边缘化的两种解释框架[5]。一种是从现代化理论出发，认为造成“边缘化”的原因是现代化进程的不同步和不平衡，有些社会群体在现代化进程中无法参与现代化过程，也无法从这一过程中获益。该学派认为处于边缘化的人群包括大多数农村人口和城市人口中的“次无产者”。因此，应该通过克服影响社会一体化的障碍提高边缘化群体的生活水平和教育水平，因而提高其经济地位，进而提高政治地位。另一种结构主义视角则是通过马克思主义的理论框架来解释拉美国家工业化进程中的贫穷问题。例如，列斐伏尔指出边缘化在本质上是建构性的，通过职业、语言、民族、宗教等各种客观因素划分社会群体，并建构出社会成员的“中心—边缘”格局[6]。客观社会结构的不协调和不合理造成了社会利益及社会权利分配的不公平，导致边缘群体无法依靠自身力量和能力来脱离贫困，而社会制度的安排是造成边缘化的最大原因[7]。实际上，贫困人口面临着现代化和工业化进程中的多维边缘化：由于地理上处于边远地区，在地理空间分布上处于边缘化；进而远离工业化和现代化的发展中心，在经济上面临边缘化；由于远离工业化文化和社会网络的中心，在人力资本和社会资本的积累中也面临边缘化。这些边缘化使得农村贫困人口面临被社会排斥的困境。

在我国引入市场机制后，农村人口实质上面临着多重边缘化的境地。第一重边缘化是中国城乡二元结构中农村的边缘化。伴随城市成为发展的中心，城市以外的边缘区域和乡村则成为城市发展的原材料、劳动力和其他资源的提供方。另外，乡村公共产品的供应相对薄弱，从而使农村社会经济空间在发展上远远落后于城市，并且农地资源大幅度消失、大量青壮年劳动力离土离乡外出务工，这使得农村人口在年龄、性别等结构上的分布不利于发展。其中，边远贫困地区更是边缘化中的边缘，难以享受到现代化和工业化的红利。第二重边缘化是走向非农化就业的农村劳动力在务工中面临的生产、生活的边缘化。在中国的城市化和工业化过程中，城市有着“要地不要人”的倾向。虽然大量农村劳动力工作、生活在城镇，但是由于户籍制度和地方财税制度，他们很难融入城镇[8]。第三重边缘化是农村空间内部的边缘化。在农村区域内部也存在“中心—边缘”地区和“中心—边缘”群体。农村人口的流动并不是均质而同一的，最初的农民工非农化主要依托于乡镇企业的发展，因此经济发达地区的农村劳动力首先可以在本地就业，而相对贫困地区的农村则因为社会经济发展滞后而无法实现本地就业，只能通过外出流动寻找非农就业机会。但是，只有可以支付移动成本的农村劳动力才可以转移出去找到就业机会。然而，人力资源禀赋较差的劳动力则在一波又一波的外出务工浪潮中被边缘化。例如，在贵州省首先外出的是男性群体，因为女性平均受教育水平低于男性且普遍结婚较早，而婚后女性因生育和照顾家庭等原因较多选择继续从事农业生产[9]。

从“中心—边缘”的视角看，一系列就业扶贫政策就是对被边缘化的群体和区域进行去边缘化。首先，帮助农村贫困劳动力转移至非农业部门，将他们直接从边缘区域带入中心区域，参与工业化进程和分享工业化红利，并通过鼓励他们自主创业，发展当地非农产业和农业产业中的职业化岗位，实现对边缘地区的去边缘化，让农村贫困劳动力实现在地非农化就业。其次，通过劳动技能培训提高农村贫困劳动力的人力资源禀赋，实现贫困劳动力群体内的去边缘化。再次，对贫困劳动力家庭中的子女进行职业教育，通过东西部协作和帮助贫困家庭毕业生实现就业，阻断贫困代际传递，实现贫困家庭因贫失学而导致的未来边缘化。最后，通过开发公益性岗位，为无力外出务工、无法自行创业、无力脱贫又有劳动能力和就业意愿的贫困劳动力解决就业问题，在农村内部社区实现去边缘化。这四个方面构成了就业扶贫政策的主要途径并取得了显著成效，但政策在实践中也遭遇了一定的问题，使得脱贫人口并未化解再边缘化的风险。

三、再边缘化的返贫风险

就业扶贫实践虽然取得了显著的成果，但是就业扶贫政策在实践中并未完全摆脱因对政策对象标签化而带来的单一标准和发展逻辑的单一化，当地难以在根本上消除形成“中心—边缘”结构的多重因素，这使得脱贫人口面临极大的再边缘化风险。

（一）标签化的单一标准

就业扶贫政策设计在制定标准上呈现单一化，即对劳动力人口的标签化。“标签化”实际上是结构边缘化的主要原因，即将亟待解决贫困问题的劳动力根据单一标准划分为不同群体（建档立卡户和非建档立卡户），设定单一发展目标（经常是城市中心导向或工业中心导向），设立单一路径，提供单一选择。单一标准的执行未考虑贫困劳动力的主体性，而是更强调政策的可执行性和可测量性，使得全面脱贫后的农村劳动力难以摆脱再边缘化的风险。

首先，在就业扶贫资金扶持上，就业扶贫政策的制定建立在单一的标准上。例如，精准扶贫政策依托户籍制度，绝大部分支持仅面向建档立卡户；就业岗位补贴、社会保险补贴、创业优惠政策等仅以户籍制度为准；支持贫困劳动力自主创业的小额贷款政策要求申请人必须提供保证金和可抵押资产，这使得接近却未达到贫困户标准的贫困劳动力、年龄不符合但尚有劳动能力和劳动意愿的群体、非本地户籍和外出务工的贫困劳动力、没有稳定工作和社会关系的贫困劳动力，既无法摆脱原有的边缘化处境，又无法享受政策扶持。其次，在执行就业扶贫政策过程中，为了完成就业扶贫的相关指标，相关政策主体就会按照单一标准“一刀切”，强制有劳动能力的低保金领取者必须接受劳动就业部门介绍的工作，否则停发低保金，强制建档立卡贫困劳动力参加技能培训。暂时没有就业意愿或没有接受培训意愿的劳动力就面临再边缘化的风险。最后，在发展产业解决就业时，并未切实考虑当地社会经济和文化发展现状，较少考虑以农村为本位的产业发展模式。这使得即使是从地理空间上将经济发展的中心接近了贫困地区的边缘群体，但因为贫困劳动力在人力资本、社会文化背景、家庭状况等方面存在差异，在当地再次产生了新的“中心—边缘”结构，使得原本就处于群体边缘的弱势劳动力就面临着再边缘化的风险。

（二）单一的发展逻辑

从就业扶贫政策实践来看，在推动逻辑上是自上而下的、单一化的，这使得政策的制定和实践可能导致社会排斥的强化。精准的就业扶贫政策的设计理念是，通过提高扶贫精准度实现对贫困人口的精准施策和资源投放，从而实现全面脱贫目标。但是单一逻辑使得就业扶贫的政策工具箱无法完全应对复杂多维的致贫因素。自上而下的推动逻辑使得贫困劳动力的主体能动性难以被激发，这让他们在贫困劳动力转移就业过程中仍然无法摆脱贫困的风险。

首先，我国目前尚未转移成功的劳动力一般属于教育水平较低、劳动技能缺失、在劳动力市场上竞争力较弱的群体。自主的非农化就业已经有超过40 年的历程，可以自主转移的劳动力已经通过外出或政府协助外出实现了就业，而尚未就业的贫困劳动力普遍年龄较大、文化程度较低、劳动技能较弱、自身就业意愿和就业能力不强，加之一些少数民族劳动力在语言、文化和生活习惯上有特殊要求，以及家中有老人、病人和小孩需要照顾等原因，实现就业难度非常大。一方面，当地产业的发展所产生的就业岗位经常被外来的更高质量的劳动力获得，当地贫困劳动力被进一步边缘化[10]；另一方面，获得公益岗位的劳动力在政策出现调整和撤离时，极易出现断血性返贫。

其次，目前需要帮扶就业的贫困劳动力数量较大，但是相对就业机会不足。传统外出务工流入地——东南沿海地区正面临产业结构调整，对于低端劳动需求降低；而中西部地区虽然产业发展较快，但大多属于劳动密集型产业，本地劳动力充足。我国经过改革开放以来的快速工业化进程，产业链不断发展壮大，对劳动力的需求也不断提高，农村劳动力很难在较短时间内获得符合劳动力市场需求的技能。贫困县基础设施和社会事业发展滞后，交通不便，异地转移就业困难；本地就业工资低，就业岗位多处于低端劳动力市场，工作环境差、工伤频发和劳动权益很难保障。这使贫困人口无法实现长期稳定就业，应对经济波动风险能力脆弱，十分容易陷入失业返贫的困境。

最后，对于成功转移到异地获得工作岗位的农村劳动力而言，他们也面临着在就业所在地被边缘化的风险，由于社会角色、身份、地域变迁引起的自我调适的失败而极易出现转移性返贫。

此外，在就业扶贫工作中，发展主体也呈现单一化，由于贫困人口市场应对能力的不足被等同于其主体能动性的不足，政府和市场尤其是政府成为推动就业扶贫政策制定执行、资源整合和分配及参与农村公共管理的单一主体。贫困劳动力的诉求和想法容易被忽视，处于被动输血、被动就业和被动脱贫的状态。例如，政府开展培训，联系就业单位，积极为贫困劳动力提高就业能力，寻找就业机会，但在实践中这种完全自上而下的推动容易导致劳动技能培训课程设置出现陈旧不合理、与用工需求脱节、无法适应劳动力市场需求、提供劳动力就业能力有限的情况，更多的时候，培训成为企业的宣传平台和招工平台，就业质量不能得到保证，也很难实现长久平稳就业。

所以，标签化的单一标准和自上而下的单一发展路径实质上是两个内在的相关因素。这二者是结构性的，导致当前就业扶贫政策在试图去边缘化的同时，也难以避免使贫困人口陷入再边缘化的风险。只有破除这种“边缘化”的悖论，才能实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

四、走出“边缘化”悖论

如何走出以往就业扶贫政策在地方实践中的“边缘化”悖论，从而充分发挥就业扶贫政策的效用，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效链接，是一个值得深入思考的问题。在打赢脱贫攻坚战的过程中，我们积累了大量的扶贫经验和宝贵的治理“遗产”，这为后续的乡村振兴提供了有效的农村基层治理路径参考。同时，剖析和完善扶贫工作实践中遭遇的共性问题，批判和反思问题产生的根源，进一步优化农村基层治理的结构，提升农村基层治理能力水平，才能让乡村振兴取得显著成效。本文引入“中心—边缘”这一批判性的视角，对就业扶贫政策执行过程中的单一化倾向和再边缘化风险进行了深刻的反思。就业扶贫政策实践更多的是注重为脱贫创造外因条件，但是要想巩固脱贫攻坚成果，实现贫困劳动力的长期稳定就业脱贫，则需要依托他们自身的原生动力。习近平总书记指出，培育内生动力“要充分尊重广大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性，把广大农民对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力，把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点”[11]。乡村振兴是一项系统工程，需要进行社会制度创新。

借助“中心—边缘”的视角，我们可以看到，外出务工和就业扶贫的政策设计宗旨是，为了将在中国现代化、工业化和城市化进程中被边缘化的农村贫困劳动力群体带离边缘区域，或通过提高农村贫困劳动力的人力资本、教育水平和劳动技能，使他们摆脱边缘地位，并参与到现代化的“中心”生产和生活中。相应的配套措施也是为了加强中心和边缘区域、中心群体和边缘群体利益和权利的公平分配，让社会各个群体尤其是贫困群体公平参与现代化成果的分享，但是就业政策在执行过程中的城市中心主义发展观和发展主体的单一化隐含着再边缘化风险。实际上，尽管“中心—边缘”区域的物理空间和经济空间区隔是可以通过一系列政策打破的，中心和边缘地区内的资源可以互相流动，但是现代化发展过程中的“城市偏好”和“工业化偏好”却始终处于发展价值观的中心，其他价值观逐渐被边缘化，例如，乡村社区内互助的交际方式、乡村小手工业受到冲击并逐渐消解。这就使原本可以充分发挥农村居民自主性的价值空间被边缘化，发挥的空间受到限制。通过就业扶贫进行的去边缘化，实际上是消解边缘化的乡村价值空间，将其融入“城市化、工业化”的中心价值空间。在这一过程中，边缘化的农村和边缘化的贫困劳动力在经济上更接近中心，但是其内含的社会文化和价值却再次被边缘化，失去自主性和创造性，成为城市发展的“副本”和“受体”，加深对城市和工业的依附，这不可避免地使贫困人口陷入再边缘化风险。

迈克尔·博兰尼最早使用“多中心”这个概念[12]，他用“多中心”的自发秩序和权威集中的指挥秩序来描述市场经济模式和计划经济模式。埃莉诺·奥斯特罗姆则将“多中心”理念从经济领域引入公共管理领域，形成“多中心”治理理念[13]。“多中心”治理首先是指治理主体的多元化，即公共产品供给的多元化和公共决策主体的多元化；其次是治理主体的“中心化”，即参与治理的多元化主体都可以成为治理决策中心，与此同时，还存在一个引导多个治理中心的主体；再次，政府在社会治理中的角色应从单一的治理主体成为多元治理主体的引导者和保障者；最后，多元的治理主体需要治理机制的协调。实际上，仅靠被扶贫主体参与反贫和发展决策就一定可以发挥正向作用[14]，除了被扶贫主体的参与以外，协调机制和引导者是至关重要的。

近年来，我国基层社会治理也经历着由以政府为主体的“单中心”模式向多元主体参与的“多中心”治理模式转变，政府自身的改革也不断向纵深方向发展。实际上，在我国的国家治理实践中，“多中心”的治理理念一直蕴含其中。在农村基层治理中，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督一直指导着村民自治实践。党的十九大报告强调，加强和创新社会治理需要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这是具有中国特色的“多中心”治理理念，不但强调参与治理主体的多中心化，同时也强调构建多元治理主体的引导中心和保障中心。因此，不断围绕“多中心”的理念进行治理制度创新，正是乡村振兴走出“边缘化”悖论的抓手。

首先，基层党组织需要发挥农村在反贫和发展中的组织和引导作用。“多中心”不等于“无中心”，农村的稳定发展和乡村振兴离不开党的正确领导。健全农村基层党组织，在思想上引领群众，宣传党和国家的政策法规。农村群众只有在了解公共政策和公共产品供给机制的基础上才能更加充分地参与决策，而基层党组织也可以为农村的多元决策主体提供战略引导。

其次，政府需要构建多元主体治理协调机制，发挥协调和引荐资源的作用，协调多元决策主体间的协商和合作。在经济方面，发展地区工业产业时应引进符合当地经济发展规律的产业和工厂，并积极主动恢复本土化的经济系统，通过自我发展形成新的发展中心，而不是依附于别的中心的市场和经济体，避免外部市场对本地经济循环的不良影响。大力发展互助农业合作社，形成良性的内部循环。在文化方面，保护乡村公共互助空间，为贫困人口搭建可供交流的文化公共空间，让所谓的欠发达边缘人群获得当地社区更多的支持，减少原先制度建构出的“中心—边缘”的距离感和区隔感。

最后，农村的多中心治理最重要的是激发贫困劳动力的内在活力，让贫困劳动力参与到经济、社会和文化发展的决策中，通过对政策对象的“去标签化”和对动员逻辑的“去中心化”，真正走出“边缘化”的悖论。在经济方面，鼓励贫困劳动力在发展农业产业化过程中行使主导权，参与农村产业发展的设计和经营。在公共决策方面，在国家就业扶贫资金和政策的支持下，将农村剩余的不方便外出的劳动力组织起来参与处理公共事务，发展公益事业，这将比“一刀切”的公益岗位设置更能精准地解决贫困劳动力就业和当地社区年轻人流失问题，转变社区无以为继的境况。同时，充分听取贫困劳动力的就业需求并评估其劳动技能水平，提供精准有效的技能培训协助，以确保贫困劳动力就业能力的切实提升。文化方面，重视文化教育，培育社区公共文化，提升文化自信，协调多元社会力量参与农村治理，提高他们的主体性意识和文化自信，从而摆脱被边缘化的被动局面。

中国特色的“多中心”治理理念是在加强党对农村工作领导的前提下，发挥多元主体在治理中的积极作用，承认贫困劳动力的主体性，让他们的意见和想法可以通过体制创新参与到就业扶贫政策的设定、执行和后续发展中。“多中心”不仅是通过建立连接“中心—边缘”区域的就业通道或将边缘人群拉入中心，而是更强调发展区域、社会治理和群体发展的多中心化，包容曾经被边缘化的地区和群体[15]。“多中心”理念在就业政策中的实现，是通过承认和尊重贫困劳动力的个人选择和发展目标，提供多元主体参与的就业通道，发展形式多样的就业扶贫载体，提炼多种经营模式，分类提供多样的培训选择和政策支持，以及充分实现长效解决农村贫困问题和真正赋能得以完成的。