党建引领内蒙古乡村基层治理研究——以乌海市为例

王莉

（中共乌海市委党校，内蒙古 乌海 016000）

一、关于确定此调研课题的背景考虑

（一）推进农村基层党建引领农村基层治理是加强党在农村的执政基础的形势需要

国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心是中国共产党。农村基层治理作为国家治理体系的重要组成部分，理所当然要加强党的领导。村委会是党在农村工作的基础。随着农村新型社会组织、经济组织的大量涌现，造成党组织设置在一定程度上不能适应形势和任务的需要，使党的组织和工作覆盖出现了空白，对党组织领导各类社会组织参与社会治理产生很大挑战。我们只有不断强化党在基层的群众基础，才能筑牢党的执政根基。这就需要我们充分展示党的强大组织能力，加强党组织对社会各类资源的统筹利用和全面整合，构建适应新的社会形态的基层治理体系。当前结合乌海实际，就是要保持基层党组织的全覆盖和强大的组织能力，充分发挥基层党组织统一思想、凝聚力量、联系群众的优势，通过党的资源来撬动社会资源，用体制内组织带动体制外组织，避免党组织单打独斗和包办代替，体现治理的本意，体现党建引领治理的要求，体现党的组织能力。

（二）以农村基层党建引领农村基层治理是回应人民群众对农村美好生活新期待的现实需要

乌海市作为年轻的新兴工业城市，城镇化率居于全区之首，但是乌海在建设美好农村时感受到了农村治理的各种难题。从发展维度看，乌海因煤而建、依煤而兴，先有矿区后有城区，作为欠发达地区，尤其村民对美好生活的期待更加强烈；从实践路径看，乌海是典型的资源型移民城市，人口构成多元，在工矿城市向现代城市转型中，始终伴随着大量工矿棚户区村民搬迁进城和不同阶段的农村人口流动。从基层治理实践看，先有煤后有城的发展历程，让农村始终面对治理问题的倒逼。大量“单位人”成为“社会人”后，基层治理体系和治理能力与村民对美好生活需要之间的矛盾相互交织。从党建面临的形势看，如何发挥党建在基层治理中的引领作用，扩大党组织在农村新兴领域覆盖，把农村基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用充分发挥出来，整合各方面力量资源，有效组织、宣传、凝聚和服务群众，实现乌海转型发展与农村善治双赢是我们必须直面的课题。

二、当前乌海农村基层治理的现状调查

在乌海现行的两级政府、三级管理、四级网络的治理体系下，乡镇农村承担着农村基层治理的主要任务。从我们实际调研的情况看，乡镇作为政府派出机关、村委会作为村民自治组织，其作用发挥情况与我们面临的基层治理任务相比，与我们所期待的基层治理成效相比还有相当的差距。

（一）是村委会在组织宣传动员群众方面的作用弱化趋势明显，组织力亟待提升

在调研中发现，尽管近年来村两委在经过两轮换届后，村委工作人员在年龄结构、知识结构不断进行优化，但是由于职责不清、村委承担了大量的条线下派的属地工作任务，削弱了主责主业，村委会工作人员走访入户和体察民情的次数在逐步减少。一些群众反映，村委会作为基层政权组织不能很好地听取民声、了解民意、排除民忧、解决民困，在一些行政村，党群、干群依存度不高。

（二）是面对各类矛盾问题基层治理方式方法简单粗放，村委会基层治理效率低下

调研中普遍反映，近年来历次迎接检查、节庆活动以及“两城创建”，基层工作方式方法粗放简单，迎合服务过头，一方面太过于大包大揽，另一方面没有给村民充分参与的空间，等靠要的思维惯性严重，本应属于群众自我管理、自我服务的事项却由政府埋单。

（三）是村委会责权不相匹配的矛盾日益突出，“看得见的管不了、管得了的看不见”

由于强调属地责任，职能部门通过“漏斗效应”将大量的行政事务“漏”到村一级，导致村一级越来越忙。从调研看，各级普遍存在把村委会当成一级政府或者职能部门的腿，使村委会的职责不断叠加。

（四）是村干部工作积极性不高，基层治理的理念意识落后

从调研看，受编制影响，村委会工作人员短缺、年龄偏大，结构总体不合理，有的村镇部分关键岗位使用临时聘用人员的现象。受工资福利待遇等影响，村委会工作岗位缺乏吸引力，工作人员流动性大。村委会工作人员威信不高与自身工作积极性之间，以及村委会工作难有作为与不被群众认可之间恶性循环。

（五）是村民作为农村主人的主体地位没有得到充分体现，主人翁意识欠缺

从调研看，村民参与基层民主决策机会少、渠道不畅，一些基层党组织做村民工作不走心，联系村民程式化、走过场，方法老套简单，影响了村民的积极性、主动性和创造性。一些本属于群策群力或村民参与决策的事项，村民知晓度不够，导致村民参与不足，归属感认同感和家园意识不强。

（六）是村委会干部工作积极性不高，基层治理的理念意识落后

从调研看，受编制影响，村委会工作人员短缺、年龄偏大，结构总体不合理，有的村委会出现部分关键岗位使用临时聘用人员的现象。受工资福利待遇等影响，村委会岗位缺乏吸引力，工作人员流动性大。村委会工作人员威信不高与自身工作积极性之间，以及村委会工作难有作为与不被村民认可之间恶性循环，没能起到村委会与村民之间的桥梁纽带及延伸政府基层治理触角的作用。

三、进一步深入推动党建引领乡村基层治理的形势政策研究

（一）强化街道社区党组织的核心领导地位，推进街道社区管理体制改革

党的力量来自组织。推进农村基层治理必须坚持党的领导，充分发挥基层党组织领导核心作用。要围绕基层党建引领基层治理，全面推进乡镇农村管理体制改革。乡镇农村管理体制改革涉及动体制、动权力、动资金、动利益，需要党政一把手必须负总责，亲自抓。要明确乡镇农村职能职责。要聚焦乡镇党组织抓党建、抓治理、抓服务的主责主业，全面梳理汇总形成乡镇党组织的职责清单。赋予乡镇更多自主权。要围绕创新乡镇服务管理方式和提供精准化的服务能力，要赋予乡镇指挥调度权、考核监督权、选拔任用的征得同意权；辖区内事关农民利益重大决策和重大项目的建议权；多部门协同解决综合性事项统筹协调和考核督办权；下沉资金、人员的统筹管理和自主支配权。推动执法力量下沉。将涉及农村管理的公安、消防执法力量全面下放街道，实行所属部门和街道的双重管理、双重考核。对不配合、不支持的执法力量，乡镇应享有申请调换或者撤换建议权，切实增强乡镇协调和调动执法力量的能力。科学核定街道人员编制。综合考虑辖区常驻人口、管辖面积等因素基础上，按照配齐配强的要求，制定乡镇行政、事业等各类编制总量配备标准，对乡镇编制不足部分采取区内调剂、市级补充的方式，尽快充实到位。

（二）推动社会力量共建共治，形成农村基层治理合力

1.加强基层党建协调议事机制建设

建立区、镇、村三级党建协调委员会，吸纳区域内新型经济和社会组织党组织负责人参加，定期研究解决共同关心的重要事项。区、镇党员领导干部担任下一级党建协调委员会主任，强化统筹权威和效能。

2.积极孵化培育社会组织

建立资源、需求、项目“三个清单”，实行属地和驻区单位双向需求征集、双向提供服务、双向沟通协调、双向评价通报“四个双向”机制，越来越多的职能部门能够主动打开“院门”参与治理。

3.推动基层党组织和在职党员“双报到”

结合村民需求、立足党员专长进行分类设岗，搭建医疗教育、法律咨询、矛盾化解等服务村民的平台，组织在职党员完成报到并常态化参与村委会活动，形成村委会建设靠“大家”的良好氛围。

（三）深入开展基层减负行动，让基层真正聚焦抓党建抓治理抓服务

明确村委会的职责范围，逐一清理全面排查并建立长效机制，逐步解决“上面千条线，下面一根针”的这一难题。

1.全面清理乡镇村委挂牌。规范村委会出具各类证明

全面清理和规范乡镇出具的相关证明。要联合政府各行政审批机构对村委会需出具的各类证明材料进行重新梳理，形成乡镇出具各类证明清单，需要证明的有关部门还要加强指导，切实规范证明格式，增强证明的严肃性、规范性和真实性。加快村委会公共服务综合信息平台建设。

（四）重视人才队伍建设，强化科学的考核激励

构建有效农村治理体系，人是最关键的因素。建设好乡镇干部队伍，需要解决乡镇干部工作压力较大、对乡镇干部重使用轻培养等问题。

1.强化乡镇地位，让基层干部有奔头

要树立在工作一线培养、考察和识别干部的理念，统筹全市编制资源，加大向基层倾斜力度，为街道充实编制资源。

2.加强培养锻炼，让基层干部劲头足

建立完善基层干部能力素质模型，对基层急需的依法行政、组织协调、动员发动、化解纠纷等能力进行强化提高。制定市、区职能部门和乡镇之间的干部交流计划。

3.完善激励机制，让基层干部敢想敢干不畏难

逐步提高乡镇村干部工资、福利待遇，对工作任务重、做出较大贡献、表现突出的同志给予一定的绩效奖励。

4.树立正确政绩导向，让基层干部树立正确的政绩观

要切切实实地实现从以“领导注意”为目的到以“群众满意”为目标的转变。牢固树立以人民为中心的发展观，把“群众满意”作为工作的出发点和落脚点。

（五）推出“红色网格”网格化管理

“红色网格”是浙江金华市近年来推进党组织网格化管理、落实党员网格责任制以及提高“基层党建+社会治理”水平的一种实践探索。具体来讲就是在已有网格化管理的基础上，把基层党组织和党员纳入“网格化”管理的一种党建模式，确保“每个网格都有党组织、每名党员都在网格中”，常态化开展基层的民生服务、矛盾调解、隐患排查等工作，形成以“小网格推动大党建、带动大治理”的工作格局。