农村基层治理的困境和对策研究

王佳颖

（天津师范大学政治与行政学院，天津 300387）

农村是国家“三农”治理体系的重要组成部分，农村基层治理是国家治理体系向现代化迈进过程中的重要的关键一步，农村基层治理的现代化是国家治理现代化的重要体现。但是随着城镇化的快速发展，农村经济结构发生巨变，农村治理环境复杂多样，给农村基层治理带来不少困难。需要我们找到其原因，为我国治理体系和治理能力现代化扫除障碍，助推乡村振兴。

一、目前我国农村基层治理中存在的问题

（一）农村基层治理主体能力薄弱

1.农村基层党组织

部分基层党组织领导能力不足，部分党员干部不能发挥党员的先锋模范作用。一方面，有些农村党员尤其是村集体党员干部不能发挥党员应该有的先进性，在农村这个熟人社会，容易被自己的私利冲昏头脑，不能跳出自己利益的旋涡，没有作为农村先进分子的大格局，凝聚村民，带动村民，为集体或村民谋利益为村子求发展的责任意识不够强烈，领导村里的各方面事物的能力不足。另一方面，部分基层党组织在传达和落实中央政策时存在不到位的现象，有的在政策实行时只是流于表面，有的也会敷衍了事，面对工作不积极，不主动，责任意识差。

2.村民

部分村民的自律性不高，自治能力不足。相比于城市农村没有那么多的“规矩”，村民的生产生活不受约束，自给自足的农耕生活有较强的自由性，自我意识较强，不喜欢受到约束和管控，也就不愿意参与到村子的治理当中去，严重缺乏集体意识。再者农村是个典型的熟人社会，族际关系和血缘关系强烈，自治能力不足最明显的表现就是在选举时容易受到人情和血缘关系的影响，不能公正地投上自己手中神圣的一票，甚至有些候选人为了让自己成功当选会拉帮结派，动员自己家族中的人为自己的官位“铺路”。在平时的集体和公共生活中，保护集体利益和集体财务的意识不够高，个人素质和知识见闻都需加强，政治文化素质较低等等。

3.村干部

当前，有一些村干部不能完全掌握中央对于农村的方针政策，专业性不强，缺乏农村基层治理的有效方法和手段，总凭经验做事，遇到新问题不懂如何找到新策略，老办法又解决不了新问题，往往循环往复，问题最终得不到解决，搁置恶化。有些村干部对农村基层治理不重视，不对村子的总体规划进行全面掌握就盲目进行产业发展，存在急功近利的思想，治理能力不足。

（二）农村基层治理方式存在不足

在农村基层治理中部分基层干部为了完成基层事务或提升自己的“业绩”，常常会使用非正式的方式和策略。主要表现为策略主义和形式主义，在某些政策的下达和规则的实行需要村民配合时，村干部会以说好话，讲情分，给回报之类的软方式来恳求群众配合，这就是欧阳静所说的策略主义。[1]比如在处理村容村貌时，如果有村民不配合，村干部就会对村民进行言语上的劝说，戴高帽，承诺给予好处等等。其次，在治理方式中还存在着形式主义这样的弊病，就是利用虚假、名不副实的面子工程来充当工作成果等行为，欺上瞒下，不仅劳神伤财还惹得村民怨声载道，导致村干部和村民之间出现隔阂。

（三）农村基层治理体系不健全

目前，由于诸多因素，农村基层治理体系还存在着不健全和各个系统之间协调不规范的问题。具体来看，一是中央所要求的共建共治共享的治理体系还主要依靠当地党组织和基层政府的帮助，社会协同和公众参与度不高，参与主体单一。参与主体的自治素养和自治能力还需要进一步的提升和规范。二是农村基层治理和农村经济发展之间的协调不够完善。农村治理和农村基础设施的建设，农村经济发展，农村产业的转变等一系列的基础工作之间的协调发展机制不够健全。三是农村组织体系不能满足农村基层治理的需求。部分农村基层党组织处于涣散的现象，村民自治组织有些也徒有虚名，流于形式，不作为的事情时有发生。村里没有专门的监督组织，村民监督不到位。部分的文化发展组织处于空白状态，不能为村民提供精神文化需求，引导村民正确的文化价值观，纠正村内落后文化，腐朽文化。

二、农村基层治理存在问题的原因

（一）农村经济文化发展程度低

大多数农村主要以务农为主，农作物是农民的主要收入来源，经济结构单一，农作物处于市场价值的最低端，容易受到市场波动的影响，再加上些许天灾人祸，农业收益不稳定。尤其是近年来随着城镇化的发展，村里年轻人为寻求更高的发展空间，进入城市的洪流，导致农村人口流失严重，从事农业生产的大多为妇女，老人。因此，农村经济发展程度低，农村基层治理也就缺乏一定的物质基础，失去动力，成为农村基层治理的一大短板。经济发展不充分也会相应地导致文化发展水平不高。而且农村教育水平相较于城市还是薄弱的，再加上农村年轻人外流，所以老年人成为参与公共生活的主力军，这就导致农村基层治理的整体文化水平下降，政策接受程度低，农村基层干部完成基层事务的难度加大。农村文化发展不充分，农民精神文化境界不高也会滋生一些诸如重男轻女，封建迷信等腐朽文化侵蚀村民精神世界，腐蚀农村治理的思想基础。

（二）农村血亲化的治理环境

费孝通在《乡土中国》这本书中说：“乡土社会的一个特点就是这种社会的人是在熟人里面长大的”。[2]农村是典型的熟人社会，凡事都讲究“情”这个字，这是农村较为普遍的形式规则。人际关系都是以血缘、地缘或姻缘关系为纽带进行交往，同时讲究礼治秩序、无讼、无为政治和长老政治。[3]所以，农村社会秩序的维持更多依靠“人治”而不是“法治”，这个观念已在村民心中根深蒂固，世世代代遵循着这样的处事原则。村子里错综复杂的关系网络以及家族之间盘根错节联系，农村关系网络自然由血缘关系构成，在碰到重大事件时遭到“情”字影响很难表达自己的心声。

（三）农村基层治理机制不健全

农村基层治理机制不健全，村社一体、政经不分等问题是造成农村基层社会治理困境的重要根源。农村基层治理结构分为县、乡、村三级，但是这三者之间治理权责关系不清，资源分配和布局失衡。[4]一方面，乡镇政府过多干预基层民主，有的甚至直接插手基层治理。基层乡镇政府和农村基层治理主体之间、村委会和村党支部委员会权责关系未理顺，很多地方乡镇政府拥有任免村支部书记、村委会的权力，影响着农村村委会组织成员的选举。另一方面，村委会有着很强的行政管理职能，在日常管理村集体的过程中，受到上级基层政府的派遣，承担着过多的行政事务，减弱了为本村村民服务的功能，不利于全心全意为本村村民服务，降低处理本村事务的有效性。

三、提高农村基层治理水平的对策

（一）提高治理主体的治理能力

首先要提高基层党员干部治理能力。党员干部才是基层治理的排头兵，在基层治理的过程中至关重要。要提升党员干部的学习能力，提高对基层工作的认识，增强学习意识。必须要不定期对村镇党员干部进行教育培训工作，严格制定党员教育、管理和监督的机制，要让党员干部不忘初心，牢记使命。要完善党员干部的考核机制，激发基层党员干部内生动力。制定科学合理的考评体系，鼓励基层党员干部会干事，能干事，干好事。

其次，要加强基层工作人员的培训，提升主动服务的意识。基层工作人员是实现政策最后落地和促进村民积极参加农村治理的强心剂。基层工作人员是实现政策落地的最后一步，所以需要把好关，做好事。一是要求基层工作人员传达政策要快，尤其是这个信息发达的时代，市场瞬息万变，要尽快将信息传达给村民；二是要把政策给村民讲好，讲得透彻，讲得明白，讲到村民心里去，积极了解村民真正的需求，为村民办实事，增强公信力。

最后，要树立村民的主人翁意识，积极参与村治理。农民是农村基层治理的主体，提高村民对公共事务的参与度，提高村民参与村务治理积极性，加强村民参与村民自治意识，对加强基层治理有着积极意义。自治的核心是参与，要拓宽村民参与渠道，提供完善的制度保障，及时公开村务，做到透明化，让村民及时了解到村务的进展程度，保证村民的知情权，让村民主动参与到村务中，而不是被动参与。与此同时应主动建立教育培训机制，为村民普及科学法律知识，提高村民治理能力。

（二）加强基层“三治”融合的治理体系

党的十九大报告中提出了“建立自治、德治、法治相结合德乡村治理体系”，自治固本、法安天下、德润人心，面对农村基层治理的纷繁复杂的治理环境，用好这“三治”极为重要。要把“三治”有机融合并贯穿于基层治理的整个过程中，发挥基层法治的强制性、规范性功能，弥补基层德治、基层自治原则性、规则性不足的问题，例如，农村社会固有的“熟人社会”现象，可以运用法治的手段进行治理，积极培育村民的法律意识；发挥基层德治的极致温和的低成本功能，弥补基层法治、基层自治成本高、内生性德不足的弊病，中国自古以来讲究德治，“德润人心”说的就是这个道理，以此加强村民对本村治理的积极性，对基层干部的认同感；发挥基层自治协商民主、符合实际的功能，弥补基层法治刚性不足的弊病，协商民主是治理的一种基本手段，民主协商更能集中民智，聚集民心，合乎民意，形成有效治理。

（三）发挥基层党组织的领导核心作用

农村基层党组织是农村基层治理的“主心骨”，对党的路线、方针、政策和各项工作部署落地落实起着重要作用，要充分发挥起“主心骨”的身份作用。想要加强农村基层治理，必须充分发挥农村党组织在基层治理中的引导作用，围绕班子建设、干部队伍建设增强党的组织凝聚力。让基层党组织、党员干部站在群众中去，真正为百姓做好事、做实事，才能赢得群众尊重，不断增强基层党组织的凝聚力。

总之，农村基层治理工作任重道远，要想根本解决农村发展问题不是一蹴而就的。农村基层治理主体更要立足当下，根据当地具体情况因地制宜，积极发现问题、解决问题，寻找有效的治理措施，才能更好促进经济发展，助推乡村振兴，推进国家治理体系现代化发展。