论“奥菲悖论”对我国公积金改革的启示

于梦衍

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2107-5042-8853

摘  要：借鉴新加坡经验，住房公积金在我国的发展已有30年的历史，面临着一定的结构性矛盾与改革瓶颈。“奥菲悖论”假设了福利制度与资本主义兼容并包理论上的不可能，该文试图回答如何在社会主义制度里规避同样的命题陷阱，以及社会主义国家能否成为可持续发展的、成功的福利国家。社会主义国家可能成为“半福利国家”，即对公有经济体制实行福利国家的职能，对私有经济则靠市场的自由竞争与福利产品的商品化来治理。市场经济的社会主义与福利国家之间可能存在一种和音而非变奏，使得国家机器运作的合法性得到巩固，同时又释放市场上的自由竞争良性作用，最终在住房公积金福利制度化方面实现国家与市场的深度融合、积极共治。

关键词：福利国家   公积金   “奥菲悖论”   PPP项目   行政性再商品化

中图分类号：C93                            文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）08（a）-0187-04

On the Enlightenment of "Offe Paradox" to China' s Provident Fund Reform

YU Mengyan

（School of Marxism， Jilin Normal University， Siping， Jilin Province， 136000 China）

Abstract：Drawing on Singapore's experience， the development of housing provident fund in China has a history of 30 years， which is facing certain structural contradictions and reform bottlenecks. The "Offe Paradox" assumed that it is theoretically impossible for the welfare system to be inclusive of capitalism， this paper attempts to answer how to avoid the same proposition trap in the socialist system and whether the socialist country can become a sustainable and successful welfare state. A socialist country may become a "semi welfare state"， that is， it implements the function of a welfare state for the public economic system and governs the private economy by free competition in the market and the commercialization of welfare products. There may be a harmony rather than variation between socialism in the market economy and the welfare state， which consolidates the legitimacy of the operation of the state machine， releases the benign role of free competition in the market， and finally realizes the deep integration and active co governance of the state and the market in the institutionalization of housing provident fund welfare.

Key Words：Welfare state; Housing Provident Fund; Offe Paradox; PPP project; Administrative re-commercialization

1  我国公积金改革的时代背景

1978年与1980年，邓小平就住房商品化问题提出重要意见，为住房制度以及相应的福利制度改革注入了政治上的强心针。1980年6月，中共中央、国务院正式允许实行住房商品化政策，也正式拉开了我国住房福利制度建设的帷幕。

按照住建部、财政部、中国人民银行联合发布的《全国住房公积金2018年年度报告》，截至2018年末，住房公积金缴存总额14.59万亿元，提取总额8.80万亿元。2018年，住房公积金实缴单位291.59万个，实缴职工1.44亿人，分别比上年增长11.15%和5.09%。现如今在我国，公积金可以大体分为公务员与事业单位员工的公积金，以及企业职员的公积金。近年来，学界以及政界出現了关于公积金改革的各种讨论，主要分为以下几个方向：第一，将住房公积金管理中心改组为住房银行，通过将公积金管理单位的金融化、市场化以提高住房公积金的运作效率，让一池住房公积金的水活起来;第二，将住房公积金当作一项住房保障制度来加以完善，朝着住房的基本供应制度+基本保障制度+基本救济制度方向改造。理论灵感来自党的十八大报告正式将住房保障纳入了社会保障范畴，由此住房保障成为了国家基本制度的重要组成部分;第三，深入推进对新加坡福利制度的借鉴，建立大社保体系，将住房公积金与医疗、养老和失业保险等统一合并运营管理，更加注重住房公积金的福利性而非金融性;第四，在现有体制框架下进行局部改良，打通地方住房公积金各自属地发展的局面，建立全国性的住房公积金风险管理平台;第五，近些年，有人认为住房公积金的历史使命已经完成，为了进一步完善分配制度，特别是在新冠疫情的负面影响下为企业减负、贯彻效率优先的宗旨，应该废除住房公积金制度。2020年2月11日，中国国际经济交流中心副理事长、清华产业转型顾问委员会主席、重庆市原市长黄奇帆撰文建议取消企业住房公积金制度，可为企业直接降低12%的成本。根据数据显示，可以看到贡献了80%就业的民营经济当中，在公积金缴纳上并不是主力军。与此同时，全球财富管理论坛理事长、原财政部部长楼继伟于2020年5月18日亦公开表示支持取消住房公积金制度，称政府给予一定支持的项目可以替代公积金制度，如PPP方式等。格力集团董事长董明珠亦公开支持取消住房公积金制度，主张好的企业福利制度应解决员工住房问题。一场关于公积金存废与否、如何改革的论战随即展开，多为支持公积金制度继续存在的学者、专家提出改革的口号，如支持成立住房保障银行，对住房保障基金进行市场化运作等。客观地讲，支持废除或至少改革公积金的学者专家和民众，主要认为公积金的贷款率、利用率远低于商业贷款，其金融性远待开发。

作为对以上废除支持者的回应，论战另一方的代表，北京大学的刘俏和张峥两位教授于2020年2月13日发表了文章《我们为什么反对“取消企业住房公积金制度”的政策建议？》，特别是从住房公积金的本质属性即福利性以及其对居民收入和消费的影响等方面展开论述。二人指出，作为一种免税工资和低息住房贷款，公积金并不符合“激励兼容”，仍旧对于降低居民购房成本、变相增加可支配收入有着显著作用，仍旧在实质上和心理上是商业住房金融的有力补充。虽然在大城市，居民的住房贷款主要倚靠商业贷款，但是如果把视角放到全国333个地级市，公积金贷款购房的比例不可忽视，其低利率对于居民购房消费有着巨大价值，更使中低收入人群获益良多。

在一片讨论声中，2020年5月18日，国家公布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出支出要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，侧面彰显公积金制度的改革势在必行。

2  “奥菲悖论”与福利国家的治理

2.1 “奥菲悖论”的理路

福特主义是葛兰西于《现代君主论》中第一次提出的概念，强调以市场为导向的粗放资本积累过程，在调节社会公平与效率之间更倾向于注重高效。此种模式随着资本的不断积累，逐渐向泰勒制过渡，泰勒在其《科学管理原理》中指出，企业的大规模生产和科学管理带动着市场效率的继续提高，资本积累逐渐转型为密集型资本积累。然而随着企业间激烈竞争地开展，市场的秩序特别是公平和合法性问题需要另一只手来调节。20世纪70年代以来，西方国家经历的石油危机、经济挑战催生了凯恩斯主义。凯恩斯主义强调国家干预与福利国家制度，在社会生产和福利制度化进程中维持平衡，促进大规模消费的稳定增长。

与凯恩斯主义一脉相承，克劳斯·奥菲认为国家可以支持、保护资本市场的运作，然而，奥菲也同时指出“行政性再商品化”将引发的一个悖论或矛盾，即为了维持资本主义商品化形式，非商品化体系在资本控制的社会体系中发挥着越来越重要的作用，同时也加剧了其与资本主义商品化形式的矛盾;在福利制度方面，具体体现为国家政策为了维护资本市场的成长与成熟而实行高税收等政策来关照福利制度化的深入发展，然而特别是市场上负担变沉重的企业，会因此降低投资的意愿，最终造成资本市场的衰落。资本主义离不开福利国家，但是福利国家又不能与资本主义长期共存，这就是继而形成的“奥菲悖论”。

在社会主义国家体制内，共产党在施行福利政策、构建福利制度的同时自身的政治结构与社会文化越来越具有“异质性”，即将其基础扩大到工人阶级以外，对中产阶级、知识分子等阶级产生巨大吸引力，最终消解各阶级可能与之产生龃龉的集体认同感，夯实自身的政治合法性。以我国的公积金制度为例，公务员、国企员工、私企职员是三类公积金受益的主体，以上论证的合法性议题则不适用于第三类人员，即私企职员;因为公积金管理中心储蓄式管理的模式与单位、个人各缴一半的形式都束缚了私企的活力，导致相关社会组织、私企等对此种福利制度的夹击以及对改革的种种期盼。这背后反映的是福利国家与资本运作的结构性矛盾。像我国一样的社会主义国家因此可能成为“半福利国家”，即对公有经济体制内的公务员、国企员工实行福利国家的职能，对私企职员则靠市场的自由竞争与福利产品的商品化来治理。

2.2 自由竞争与后福特主义

“奥菲悖论”对西方民主国家、社会主义国家均产生了一种启示，即有必要重新定位国家在福利政策商品化和消解商品化中的作用，特别是在“劳动力商品化—劳动力非商品化—劳动力再商品化”的矛盾循环中，亟待突破国家和市场资本的旧有拘囿。社会主义国家能否成为可持续发展的、成功的福利国家？如何能夠使社会主义与福利国家之间形成放松与互助的关系？对于我国而言，如果想要避免重蹈西方民主国家的覆辙，一定要细化国家与市场在福利政策、制度商品化过程中的关系与位置。福利制度，例如：公积金，在本质上可以被定义为国家的公共产品，它虽然被评价为干扰资本主义社会运作的逻辑，破坏劳动者参与劳动市场的心理动因，但是在社会主义社会里，它能够大大增加政府和国家的合法性与声誉，尽管近年来它亦饱受效率低下的诟病。如果说市场是资本主义存在的载体，国家就是社会主义发展的核心推动机器。以我国的公积金制度为例，福利机制所产生的资本越来越集中，其中特别是市场经济机制下的企业公积金，如果全盘金融化，切除国家的统一管理，将面临着与资本主义福利国家一样的“自我瘫痪”风险。我国仍旧处于社会主义市场经济发展的初级阶段，如同早期的资本主义阶段一样，经济处于相对自由竞争的阶段，政府扮演着守护者的角色，然而我们需要防范可能出现的垄断资本主义危险，鼓励自由经济交换关系的发展益处显而易见，但贫富分化、失业、经济危机等最终将依靠国家来调节尚可得以解决;从这一角度而言，中国特色的社会主义以及其国家的作用在某种程度上可以化解“奥菲悖论”所带来的难题与挑战。

3  “奥菲悖论”对我国公积金改革的启示

我国的住房公积金改革直接关系到1.44亿实际缴存者的利益，牵涉到数以千万计家庭的利益;其中7 635万来自非私营部门，贡献80%就业的民营企业只有4 450万职工实缴公积金，因而其成为事实上少数人的福利。在进一步扩大改革开放规模，依仗市场资本化运作公积金存款的前提之下，如何有效地完善政府与市场的关系，从而规避“奥菲悖论”带来的风险呢？

第一，强化政府的主导地位、进一步完善立法，自上而下地推进住房福利制度的建设。一些较发达资本主义国家，如德国、新加坡的住房福利制度建设经验说明，政府的干预是必要与首要的，特别是关于保障性住房与低收入群体的住房问题，需要政府牵头构建福利制度才能使之与市场衔接，从而有力发展整体住房福利制度[1]。

我国的住房公积金政策具有非常鲜明的属地特性和试点特征，因此应考虑成熟试点先行、深入扩大缴存覆盖面的改革方向。对于缴存、贷款的比例可施行国家统一立法，一城一案因地制宜施行，精细化管理的相关政策，使公积金与保障性住房制度真正有机衔接。在一 二线的大城市，虽然房价较贵导致商业楼盘抑或较倾向于接受商业贷款，但是公积金的存缴实际仍旧变相增加了公民的可支配收入，从长远上能够刺激消费，有利于经济行稳致远地发展，不应成为取缔公积金制度的理由[2]。

同时，应禁止地方政府挪用公积金平衡预算开支，弥补社保缺口或为其他项目融资;应始终重视强调公积金的福利性、公益性，而非借口刺激消费而在事实上造成公民住房难的问题。可以创新性发挥党组织在公积金改革中的核心领导地位，目前住房公积金中心没有执法权，企业在是否缴纳以及缴纳比例的确定方面有很大的自由裁决权，完全靠企业自身在劳动力市场上的博弈来最后定夺，可以通过进一步增加公积金中心的执法权力、党委的政治话语权，更有效度与力度地推进改革与规范公积金的使用办法[3]。

第二，创新开发公积金支持租赁、购买住房的金融功能，完善融资机制，特别是针对在大城市的新市民提供高质量的住房和相关服务。通过盘活公积金利用效率，为租赁、购买住房提供融资，引导金融衍生工具积极加入保障性住房、租赁住房、公积金贷款住房的投融资闭环，促进其良性循环[4]。例如：大胆鼓励市场资本介入公积金管理与投资活动，可以通过公私合作伙伴关系即PPP项目规范市场与政府的合作，使其多样化发展而不失主导力量的政治支持。把政府、企业、社会组织、家庭、社区等主体有效链接起来形成精巧的公私伙伴关系网络，国家营造税收优惠与鼓励的氛围，企业踊跃参与并有效利用金融工具遏制投机逐利，加大公积金利用的灵活性。

第三，坚定不移地推行政企分开的方针，保证机关、事业单位的固有存缴比例，灵活改革企业的公积金存缴结构，大胆开放地引入金融工具经营公积金，提高其管理维系的市场效率，并更好地与房地产市场和保障性住房制度衔接配合。目前：公积金单位配套部分是职工工资的5%～12%，对于效益中下、竞争力普通的企业而言，是一个不可忽视的负担。可以给予缴纳一定的弹性，企业是否缴纳、缴纳多少，将自主权转移给市场，发挥刺激公积金正向激励的作用，甚至可以按照员工个体差异调整公积金存缴方案，并同时注意规避个税套利行为[5]。

第四，始于新加坡的公积金制度是国家资本主义的一种制度创造与发明，为了使居者能有其屋，国家期冀通过住房公积金的福利制度完善对公民的意识形态统治，进而推动公民社会内在价值观的融合与维系，更好地推进居民在社区内履行责任、支持国家治理合法性与正当性[6]。安土重迁是中华文化价值观的基本因素之一，具有前瞻性的公积金制度应当可以在价值观念上影响公民，通过具有安全感的住房福利制度设计，使得公民越来越放心与愿意租房、存缴投资公积金。同时，可以通过改良公积金制度使其与人口流动、人才政策的机制配套衔接，与国家重点区域发展战略如京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区等融合，以点带面，建立城市间的政策协同和信息共享。在中小城市，可以实施更加稳健的策略，侧重注重公积金低息贷款购房的制度建设，切实保障公私部门职工的住房福利与获得感、满足感。

4  结语

为了能够将我国的住房公积金制度建设成为共商、共建、共享的社会福利制度，并规避理论上“奥菲悖论”的陷阱，需要胆大心细：有胆识地变革企业社会福利制度，让公积金惠及更多的私营企业乃至中小微企业、个体经营者，真正成为全民受益的福利制度，并充分发挥金融工具的杠杆作用，盘活市场上的公积金资源;维持战略定力，保障国家对公有制经济的调控力，在全国范围内细化公积金制度体系的管理，公私分离、公私合作，强化国家风险管理意识。对“奥菲悖论”的掌握，有助于我们更深刻地洞见我国公积金福利制度的利与弊，从而为可持续性发展我国的相关制度做出调整、改革与创新。

参考文献

[1] 吴聪.住房公积金改革的路径选择：存废去留[J].福建质量管理，2019（20）：295-297.

[2] 吴义东，陈杰.保障性抑或互助性：中国住房公积金制度的属性定位与改革取向[J].中国行政管理，2020（9）：58-66.

[3] 唐钧.住房公积金应深化改革而非轻言取消[J].中国人力资源社会保障，2020（10）：58.

[4] 王慧海，乔录生，张恒.住房公积金制度改革之路探究[J].中国市场，2020（6）：41-42.

[5] 倪鹏飞.住房公积金制度的争论焦点与改革方向[J].人民论坛，2020（23）：76-80.

[6] 陳峰.中国住房公积金管理机构定位困境与顶层设计思考——兼对《住房公积金管理条例》修订的评论[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2020（6）：51-60.