基于PPP 模式的智慧养老产业发展路径研究——以重庆市为例

王哲 刘田义

（重庆建筑科技职业学院，重庆 401331）

一、引言

据联合国《人口老龄化及其社会经济后果》中的统计标准，一个国家或地区60 岁以上的人口占总人口比例达到 10%，或 65 岁以上人口占总人口比重的 7%，即视为该国家或地区进入老龄化社会。重庆市统计局发布的相关数据显示，截止2020 年60 岁及以上人口为701.04 万人，占21.9%；其中，65 岁及以上人口为547.36 万人，占17.1%[1]，由此可见，重庆已进入快速老龄化时代。

另外，由于经济、文化、社会等各发展水平较落后，重庆市在老龄化的进程中还呈现出老龄人口增速快、规模大且未富先老等特征，居民养老问题日益突出。在这种情况下，以物联网、大数据等现代信息技术为基础，基于老年人的生活需求，为老年人提供日常照料、健康监控、医疗服务、安全保障、休闲娱乐等服务内容，构建包含数据监测、智能预警和应急介入等功能的智慧养老服务体系已刻不容缓。

但目前来看，仅依靠政府财政投入的传统养老产业发展模式难以全面覆盖老龄群体对智慧养老服务的需求，因此，基于PPP 模式，即Public—Private—Partnership，指政府部门与私人部门之间基于提供产品和服务出发点，达成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合作关系，打造政府与社会资本的良性融资渠道，构建有效的智慧养老服务体系就成了解决当前养老困境非常有意义的尝试。

二、智慧养老产业发展存在的问题

随着老龄化进程的加速，重庆市不断地加大对养老服务的投入。据新华网报道，2020 年重庆累计投入约15.7 亿元用于养老事业发展，其中中央投入资金约1 亿元，市级投入资金2.2 亿元，各区县投入资金12.5 亿元。[2]尽管政府财政支持改善了重庆智慧养老产业的发展的现状，但仍然存在一些亟待解决的问题。

（一）智慧养老产业资源投入严重不足

尽管中央及重庆市政府都加强了对养老服务体系的支持力度，但由于老龄化进程的加速，仍呈现出供需严重失衡的特征。据重庆市民政局公布的数据显示，截至2020 年第四季度，全市有各类养老服务机构933 个，养老床位 10.2 万张，每千人口拥有养老床位仅有3.18 张，养老床位数约为老年人口总数的1.6%，[3]与美国、日本、西欧等发达国家和地区平均约6%的水平相去甚远，远远满足不了我国老年人养老服务需求。

（二）智慧养老产业地区发展水平差异较大

在智慧养老产业资源投入严重不足的背景下，重庆市智慧养老产业地区发展水平也存在着较大的差异。重庆市专业化的智慧养老机构多集中在主城及周边地区，位置较偏远的区县和广大的农村地区主要依托敬老院、乡镇卫生院、闲置学校解决养老场所问题，并且这些场所的热水供应系统、老人房间标准化、公共洗浴间安全化等升级改造工程尚在逐步推进之中，智慧养老事业发展所面临的挑战更为严峻。

（三）智慧养老产业发展的资金来源较单一

2019 年，重庆市政府发布《重庆市推进养老服务发展实施方案》，方案计划从2020 年起，市、区县要分别将不低于60%、80%的福彩公益金用于养老服务设施建设、运营补贴和政府购买社区居家基本公共养老服务。同时，重庆市各级政府也在不断地鼓励、引导民间机构参与智慧养老服务产业，取得了良好的效果，但从总体来看，以政府为主体的养老服务供给机制依然没有发生变化，市场调节机制难以在智慧养老产业的发展中发挥作用，民间机构对于参与智慧养老产业的积极性不高，产业发展缺乏可持续性。

三、基于PPP 模式推动智慧养老产业发展的对策建议

为了解决智慧养老产业发展面临的困境，迎接老龄化社会带来的挑战，2015 年民政部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，鼓励民间资本通过PPP 等模式，发展面向大众的社会化养老服务产业。2016 年中央全面深化改革领导小组审议通过《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，明确提出对民间资本在养老服务产业中起到的作用更为重视。2019 年重庆市政府发布《重庆市推进养老服务发展实施方案》，提出要推进智慧养老建设，实施“互联网+养老”行动，加快建设养老服务信息系统，搭建智慧养老云平台，发挥云平台监督、管理、服务等作用，满足养老服务发展新形势。

综上所述，一方面，政府希望通过PPP 模式利用民间资本完成智慧养老产业的转型升级，缓解政府的财政压力；另一方面，民间资本希望在PPP 模式下由政府兜底，降低发展智慧养老产业中的风险[4]；同时，在引入市场竞争后，必然会促进智慧养老产业内管理、技术、人才等要素的革新，保障智慧养老产业健康发展。可见，PPP 模式与智慧养老产业发展之间有着良好的契合点，基于PPP 模式优化智慧养老产业发展的路径是可行的。为了促进基于PPP 模式的智慧养老模式能有序发展，我们提出如下对策建议：

（一）确立民间养老机构的主导地位，正确发挥政府的引导作用

在立项布局基于PPP 模式的智慧养老产业发展项目的过程中，政府应正确发挥引导作用，为民间养老机构进入智慧养老产业打造良好的营商环境和政策保障。政府要逐步构建市场化的融资渠道，提高社会资本的参与度。智慧养老产业的发展要从依靠政府财政投入为主，逐步转变为政府引导下的市场融资为主。由于智慧养老产业具有投资周期长、投资回报低、市场风险大等特征，因此政府在推进产业发展时要引导、要兜底，可以研究给予参与企业一定的税收减免或其他优惠政策，提升民间资本参与项目的积极性[5]。

（二）结合地区特点打造安全有效的智慧养老产业融资模式

PPP 模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，也是一种以参与各方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，其具体融资方式包括股权融资、混合融资（夹层融资）、债权融资等。一般而言，PPP 项目的债务率相对较高，当前项目的平均债务率为70%～90%，因此融资模式的安全性和有效性是影响PPP 模式成功与否的重要因素之一。[6]对于智慧养老产业而言，夹层融资中的资产证券化和债权融资的商业银行贷款是相对较契合的融资方式。PPP 项目资产证券化是以项目未来收益权或特许经营权为保证的融资方式，智慧养老产业是公共服务型项目，使用价格稳定，能够在可预计的未来带来稳定的现金流，并且智慧养老服务可以通过收取服务费的方式回收前期投入，在项目建设初期便可对项目进行充分的尽职调查，具有良好的安全性特征。商业银行贷款是PPP 融资方式中最常用的形式之一。一方面，商业银行贷款操作形式多样，可以使PPP 项目从多渠道顺利融资，从而最大程度地保护投资者利益；另一方面，从贷款期限上，商业银行贷款符合PPP 项目以及养老服务产业的融资长期性的要求，较长还款周期在保障PPP 模式下智慧养老产业健康发展的同时，也为商业银行带来了可观的收益。另外，智慧养老产业由于有良好的人流量保证，利润趋于稳定，其风险易于防控。因此，商业银行贷款也符合安全性和有效性的要求。

（三）构建全面的智慧养老产业PPP 项目监管机制

为保障智慧养老产业的健康有序发展，政府应当充分发挥其监管职责，成立具有专业背景的项目监管机构，加强项目风险管理，建立健全合理的风险预警与控制机制。政府在项目周期内，要引导各方基于理性和谨慎的原则开展项目建设运营活动，同时还要协调PPP 项目参与各方在综合考虑分配结果减少风险发生概率、风险造成的损失及风险控制成本的基础上，合理设计项目风险分配机制。在项目建设及运营的过程中，政府作为公共部门应主要承担政策变动、法律修订或废止以及智慧养老项目门槛需求等系统性风险。养老机构等私人部门主要承担项目具体的投资、建设和运营的过程性风险。另外，政府还可以在征求PPP项目参与各方的意见的基础上，明确项目操作规范、完善项目监管指标，并引入专业的第三方PPP 项目监管机构，提升PPP 项目的监管质量和监管效率。

（四）注重智慧养老产业专业人才的培育工作

根据相关研究显示，截止2020 年底，全国失能、半失能老人的规模约为4000 万人，对专业养老护理人员的需求量约为600 万人，但根据民政部统计数据，当前全国从事养老护理的专业人员数量不到300 万人，可见仅在失能、半失能老人的护理这一最紧要、最急迫项目上人才缺口就达到了300 万人，加快智慧养老产业专业人才的培育工作已经非常急迫。

要加强智慧养老专业人才的培育，至少应从以下两方面入手：一是针对当前在岗在职的专业从业人员要加强职业技能培训，增强他们的服务意识、提升职业技能。目前养老产业的从业人员很多都来自于社会上的无业或闲散人员，存在年龄结构偏大、整体素质偏低，且人员稳定性较差等特征，无论是从业人员规模还是专业技能素养都难以满足智慧养老产业发展的需要，民政部门对于这部分人员应加强职业技能培训，开展从业资格考核及技能等级鉴定工作，督促他们提升自身素质水平以符合产业发展要求。二是要整合职业教育资源，调整职业教育布局结构，构建科学合理的专业人才培养机制，引导和鼓励有专业基础的职业院校开办智慧养老产业链上的相关专业，并通过加大专业宣传力度、设置各级奖助学金、建设人才定向培养渠道等多种方式提升学生报考的积极性，从根本上解决智慧养老专业人才匮乏的问题。