试论政府收支分类改革对事业单位的影响

文/马丹（吉安市第三人民医院财务科）

一、概述

（一）政府收支分类的概念

政府收支分类，就是按照政府收支的内在性质和相互联系，对政府收入和支出进行科学、系统的类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收入的来源和支出的用途。政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据，也是进行预算编制和执行、会计核算和统计分析等各项预算管理工作的基础和前提。

（二）政府收支分类改革的背景

2007年以前，我国的政府收支分类是参照苏联财政管理模式确定的，与当时的计划经济体制相适应。随着中国经济的发展，我国经济体制开始由计划经济走向市场经济，全球化发展已逐步成为一种经济发展趋势，原有的政府收支分类已经不再适用于当前我国的经济发展现实。因此，原有政府收支分类在实际运用与操作过程中，凸显出各种弊端。第一，支出科目不能直观、清晰地反映政府各项职能活动，不能体现公共财政的各项要求；第二，缺少一套完整、统一的支出经济分类体系，不能满足部门预算管理与改革的需要；第三，内容的不完整性，即原科目体系涵盖的范围偏窄，不能准确反映政府收支活动全貌；第四，原科目有关统计口径和国民经济核算体系与国际通行做法不相适应，不利于宏观分析与决策，也不利于国际交流和比较。为适应市场经济条件下转变政府职能、建立健全公共财政体系的总体要求，需要形成一套既适合我国国情又符合国际通行做法的、较为规范合理的政府收支分类体系，于是我国于2007年1月1日开始全面实施政府收支分类改革。

二、政府收支分类改革的内容及特点

（一）政府收支分类改革的内容

以“体系完善、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”为具体改革目标，新的政府收支分类体系主要包括建立新的收入分类、支出功能分类和支出经济分类三方面内容：

第一，建立新的政府收入分类体系，对政府收入进行统一分类，更加全面、清晰地反映政府各项收入。改革后的收入分类不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。分类方法上看，改变了以前对各种收入的简单罗列，而是按照科学标准和国际通行做法，将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入等，利于收入管理和数据统计分析。分类结构上看，由原来的类、款、项三级变更为类、款、项、目四级，多了一个层次。四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。

第二，建立支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。政府职能建立支出功能分类体系是本次改革的核心。过去的支出总体上是按经费性质分类的，把预算支出分为基建费、行政费、事业费等，它是抽象的，每个部门都用这些科目，看不出部门的职能是什么，究竟干了什么事。新的支出功能分类则从根本上做了改变，不再按经费性质设置科目，而是按政府的职能和活动设置科目，政府各项支出究竟做了什么事，从科目上就能直接看出来。按照这种思路，支出功能分类设置类、款、项三级。“类”级科目综合反映政府职能活动，如一般公共服务、国防、外交、公共安全、教育、科学技术、社会保障、环境保护等；“款”级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”；“项”级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“水利”款下的“抗旱”“水土保持”等。新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向。

第三，建立新的支出经济分类体系，更加全面、明细地反映政府各项支出的具体用途。支出经济分类简单地说就是对支出的具体经济构成进行分类，通过经济分类来反映。如果说功能分类是反映政府支出“做了什么事”的问题，经济分类则是反映“怎么去做”的问题。主要是反映各项支出的具体经济构成，反映政府的每一笔钱具体是怎么花的，它是财政预算管理和财务经济分析的重要工具和手段。改革完全到位后，结合财政收支的部门属性，通过财政信息管理系统，可对任何一项财政收支进行“多维”定位，清楚地说明政府的钱是怎么来的，做了什么事，谁做的，怎么做的，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

第四，建立新的科目编码体系。新的政府收支分类改革进一步规范了预算科目编码体系,新的收入分类科目、支出功能分类科目与支出经济分类科目的类级编码长度为1位,款、项、目级编码长度均为2位。其编码的含义是:前3位数表示类,随后的每两位数分别表示款、项、目;而在表示类的3位数中,第一位数表示科目性质。如101040102、2040201、30205三个编码,第一个编码的前三位数是101,其中第一位数1表示收入类,01表示收入类中的第1个类级科目税收收入;第二个编码的前三位数是204,其中第一位数2表示支出功能类,04表示支出功能类中的第4个类级科目公共安全;第三个编码的前三位数是302,其中第一位数3表示支出经济类,02表示支出经济类中的第2个类级科目商品和服务支出。这样,新的科目编码体系清晰地反映着科目的具体内容。

（二）政府收支分类改革的特点

1.收入分类的特点

收入分类改革使得由原来的类、款、项三级调增到类、款、项、目四级，形成由6个类、49个款、354个项和750目组成的一套完整的收入分类体系，其特点主要有以下三个：第一，扩展了涵盖范围。原有科目涵盖的范围为一般预算收入、基金预算收入、债务预算收入等，现有收入还包含预算外收入、社保基金收入等。第二，规范了分类标准。改革后的分类标准逐渐与国际通行做法趋同，将国家收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收收入等科目。第三，增强了分析功能。由于新分类与国外口径一致，进行国际比较分析将更加便利。

2.功能分类的特点

新的支出功能分类不再按基本建设支出、行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和编制部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，共分为17类、170多款、1100多项，其特点主要有以下五个：第一，分类范围完整。改革后支出功能分类涵盖的范围包括预算内支出、社保基金支出以及预算外支出。第二，分类标准规范。如在“教育”类下涵盖了“教育管理事务”“普通教育”“职业教育”等款。第三，科目设置明细。如在“医疗卫生”类下设有“疾病预防控制”“医疗服务”等款，在“疾病预防控制”款下设有“疾病预防控制”“重大疾病预防控制”“突发公共卫生事件”等项。第四，便于比较交流。第五，充分考虑国情。

3.经济分类的特点

新的支出经济分类主要具有三个特点：第一，自成体系；第二，充分细化；第三，运用广泛。

三、政府收支分类改革对事业单位的影响

（一）对会计科目设置的调整

2007年的政府收支分类改革，对事业单位的收入、支出分类科目产生重大影响，主要涉及五大科目，分别是：

第一，401财政补助收入。设立“基本支出”和“项目支出”两个二级科目，三级科目按《政府收支分类科目》中“支出功能分类”的“项”级科目设置。第二，406财政专户返还收入。本科目核算事业单位收到的从财政专户外核拨的预算外资金。事业单位在该科目下设立“基本支出”和“项目支出”两个二级科目，三级科目按《政府收支分类科目》中“支出功能分类”的“项”级科目设置。第三，405事业收入。核算除财政专户返还收入以外开展各项业务活动所取得的收入。第四，504事业支出。设立“基本支出”和“项目支出”两个二级科目，三级科目按《政府收支分类科目》中“支出经济分类”的“款”级科目设置。可根据需要，按照“财政性资金支出”和“其他事业支出”分设账户，进行明细核算。第五，306事业结余。按照“财政性资金结余”和“其他事业结余”分设账户进行明细核算。

通过以上调整，有利于提高事业单位会计核算，合理统筹安排各项资金，提高资金使用的效益。

（二）有利于实现预算、核算和决算的一体化

预算、核算和决算一体化是公共财政体制下未来政府财务管理的必然趋势，但长期以来，由于各种制度、体制、管理、技术等原因，政府财政管理，部门内部的预算、核算和决算存在两张皮的现象，导致一系列财务管理问题。目前国家大力推行的部门预算、国库集中支付、政府采购等管理改革，已经为预算、核算和决算的一体化创造有利条件，2007年推行的政府收支分类改革，可以说是从制度上彻底消除了预算、核算和决算一体化的障碍，从技术上实现预算、核算和决算一体化成为可能。

（三）更加清晰地反映事业单位各项职能活动

改革后的支出经济分类可以更加全面、明晰地反映支出情况。在编制部门预算时，每一笔支出都同时列在功能支出和经济支出的框架中，这种三维结构体系可以清楚看出这个部门做了哪些事，钱花在了哪些方面。改革后的功能分类，详细列举了“一般公共服务”“外交”“国防”“公共安全”“教育”“科学技术”“文化体育与传媒”“社会保障和就业”“社会保障基金支出”“医疗卫生”“环境保护”等科目设置，明确界定了公共支出的职责和供给范围，剔除了那些市场能够提供的支出，增加了应由政府负责支出的项目。

（四）有利于提高事业单位的预算管理

政府收支分类改革有助于实现收入预算编制的系统化和科学化，有利于加强对事业单位非税收入的管理，主要体现在：一是扩大了预算范围，在原来一般预算收入、政府性基金预算收入、债务预算收入的基础上，将预算外收入和社会保险基金收入纳入收支分类范畴，并形成了统一编码；二是体系上做了调整，科目层次更为细化，使事业单位的各项收入来源都能得到清晰的反映，每一笔支出都同时列在功能支出和经济支出的框架中，充分发挥其“数据辞典”的作用，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

四、在政府收支分类改革条件下加强对事业单位财务管理的措施

（一）加强财务人员的培训

一项会计制度改革能否成功施行，关键在于单位在职会计人员如何理解和把握新的会计措施。政府财政收支分类改革，从财政收入、支出功能、支出经济分类三个方面进行，尤其是支出功能的分类，其调整的范围比较宽泛，事业单位中的会计人员应当认真学习新的改革思路；同时，事业单位应该加强对会计人员思想的培训，让他们充分认识到此改革是社会主义市场经济体制下财政预算与国际惯例接轨的重要内容；是财政预算管理规范化、科学化和法制化的基础；是民主理财、接受社会监督、提高政府行政效率的重要途径；也是从制度上防止腐败、正本清源、整顿经济秩序的重要举措。

（二）修订事业单位会计核算的基础

现行预算会计制度规定，除事业单位的经营收支活动采用权责发生制外，一般都采用收付实现制。收付实现制是指以实际收到或支付现金为核算标准，来确认收入和费用的一种计量方法。因此，在收付实现制下，应付未付、应收未收的款项均不做收支处理。这样就形成了收支不实，据此计算出来的收支结余不能反映其实际情况，不能客观地反映事业单位的运行成本和运行绩效，也不能科学地提供资金运动情况。鉴于收付实现制存在的种种弊端，结合事业单位财源多元化的现实，事业单位会计核算应逐步向权责发生制基础转变。

（三）尽快出台相关配套制度

一项制度能否很好地贯彻执行，必须要依靠其他相关制度的辅助，然而事业单位现在实行的仍是《事业单位会计制度》【财预字[1997]288号】，这套制度与现行的会计业务相比已经落后了很多，对现行业务的指导性也大大降低，相比《企业会计准则》的不断发布，新的事业单位会计制度应尽快出台。

总之，事业单位应进一步转变理念，加强财务管理，引进新的预算编制方法；加强收支预测，建立绩效评价体系，提高资金的使用效益；进一步细化预算编制，建立科学合理的预算指标体系；努力提高预算的科学性和可操作性。通过细化预算，将所有的预算指标都核定到具体项目，使大家清楚要办哪些事，用多少钱，怎么用钱，做到责权利相统一，进一步细化预算执行，按经济性质分类科目执行，建立预算执行调整机制。加强对事业单位会计人员的培训工作，提高其管理水平，促使会计人员由注重财务核算管理向提高预算管理水平转变。