赤水市林权类不动产统一登记问题与对策建议

董 静

(贵州省赤水市不动产登记事务中心，贵州 赤水 564700)

1 林权登记发证的现状

赤水市位于贵州省西北部，地处云贵高原与四川盆地的过渡地带，是中国竹子之乡、贵州省十大林业县(市)。全市行政区域面积1801 km2，总人口32万人。2001年以来，以国家退耕还林工程为契机，赤水大力实施退耕还竹工程，现有森林面积224万亩(竹林面积132.8万亩)，森林覆盖率高达82.51%，林地资源十分丰富。

2008年集体林权制度改革以后，赤水市逐步建立了集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”的林地使用管理机制。2015年3月1日，全国首本林权类不动产权证在江西崇义诞生[1]，2016年不动产统一登记暂行条例的实施，更是加快了全国不动产统一登记的进程。2019年地方机构改革，赤水林权登记的职能职责从林业主管部门划转到不动产登记管理机构。经过一年多的摸索和实践，赤水市已试点办理林权类不动产登记70宗，林地登记面积4.84万亩，其中以国有林置换和企业流转登记为主。尽管赤水市林权类不动产登记已迈出尝试性的第一步，但在实践中仍有一些问题亟需解决。

2 林权类不动产登记面临的问题

2.1 原林权登记信息难转化

在集体林权制度改革期间，由于时间紧、任务重，各级抽调部分村干部成立林权外业调查队伍。在绘制林地图班时，部分绘图人员并不是林业专业的技术人员，受自身技术知识限制，林权登记的宗地图班勾绘不准确，图班移位、四至扩大、乡镇间图班重叠情况很多[2]，无法达到当前不动产登记图班精准、无交叉重叠的要求，因此已登记的图班信息无法转用到不动产登记系统中。同时，20世纪90年代国有林改革和实施退耕还林而开展的确权登记，受当时设备和技术条件限制，林地位置信息只是勾绘了示意图，并未真正勾绘到地形图上，图班没有确切的坐标信息[3]。因此原有林权登记的图班成果无法直接运用到不动产登记工作中，给不动产登记带来极大难题。

2.2 林业查勘缺乏技术支持

林权权源依据历来以四至界限为准，对面积、坐标等精度要求不高。但不动产登记对权籍调查要求比较严格，每宗林地都必须进行落宗处理，有明确的坐标和地理信息，在勘查现场时还需测绘人员与权利人、接界人、村组代表一同到实地共同查勘核实，权籍调查程序复杂。按照不动产登记要求，现场查勘还应委托具有测绘资质和林业调查规划设计资质的机构开展，但由于当地林地面积辽阔，第三方测绘经费需求巨大，可能会增加集体和林农的经济负担。若由不动产登记部门自行开展查勘，由于原不动产登记主要针对房屋和建设用地开展调查[4]，很多工作人员缺乏专业的林业查勘技术，既不具备林业调查测绘资质，且坐标精度、图班信息准确性等又难以得到保证，很可能会引发后期大量错误的不动产登记行为引起的行政诉讼案件。

2.3 纠纷调处机制不完善

不动产统一确权登记施行后，林权纠纷调处职责成为林业主管部门与不动产登记机构争议的焦点。一方面，根据《林木林地权属争议处理办法》第四条“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作”的规定，原林业行政主管部门是林权争议调处工作的具体承办单位，而目前国家层面有关不动产登记争议调处的制度还未出台。另一方面，根据《不动产登记暂行条例》对查验工作的有关规定，不动产登记仅需核实权属证明材料的真实合法性，登记信息是否清晰准确，以及是否存在争议，但并未要求不动产登记机构对存在争议的申请登记权属进行“调处”，而只是对“可能”存在的权属争议进行“调查”，以查清是否存在争议、是否可以进入登记的下一环节。笔者认为，权属确认与登记是两种不同性质的行为，不动产登记机构只是承担了《森林法》规定的林权登记、发放证书的职能[5]。因此，在相关法律法规未修订之前，林权纠纷调处仍需林业主管部门的全力配合和支持，才有利于不动产统一确权登记工作的顺利推进。

2.4 流转管理机制不畅通

集体林权制度改革后，林权流转、林权抵押等盘活林地资源的配套改革措施有序开展，赤水市创新性地为流转经营权的个人和企业颁发了《林权流转经营权证》。在实施不动产统一确权登记后，林业主管部门仍承担了集体林权改革和指导农村林地承包经营工作的职责，因此当地林地流转工作仍由林业主管部门负责。林权流转涉及到部分或全部权属的流转(变更)，当发生林权转包、出租、抵押等部分权利流转时，并不需要进行不动产流转(变更)登记；当发生林权转让、互换等全部权利流转时，则需进行不动产的流转(变更)登记。由于林权流转和流转登记分别由林业主管部门和不动产登记机构分开管理，容易造成林权信息不畅通、不共享、不对称的情形发生。

3 建议

3.1 时间换空间

针对图班缺失、原有林权信息无法转化的问题，建议当地人民政府可保障一定的工作经费，采取“不变动不换证、换发即补权籍调查成果”的方式，对新办证(如纠纷调处后的初始登记)、换证有强烈需求(如需林权抵押)的集体和个人，试点推进，逐步完善已颁发林权信息缺失宗地信息和图班的问题，并加快未颁证林地的核实调查。通过“时间换空间”的模式，边登记边整合[6]，逐步提高发证率。这既可以缓解大量登记造成的资金压力，也可以保质保量推进工作，避免造成后期不动产登记的行政诉讼纠纷。

3.2 建立沟通协调联席机制

各地林权类不动产统一确权登记未能快速推进的主要原因，是无法取得有效的权籍调查结果。这不仅仅是登记层面的问题，也是林权遗留问题的集中体现。不动产登记处于整个行为链条的最末端，往往承担了前面很多行政行为瑕疵或不规范引发的后果，比如权源依据的四至表述没有规范化语言、无图班信息可寻等。因此，不动产登记机构不应该作为整个确权登记环节的唯一责任主体。同时，要准确界定每一宗林地的权属、四至界限、技术分类等，不仅需要对林权发展历史有很深的理解掌握，还需要具备林业实地勘绘专业技术。因此，建议当地人民政府组建林权登记联合机制，以不动产登记机构为主，林业主管部门配合，在登记审核、纠纷调处、测绘查勘、流转管理等环节建立联合审查和会商制度。例如农户以家庭承包方式申请的林权登记，大多为林地承包经营权登记类型，是个人取得集体山林的重要方式，不涉及集体林地所有权的变化。对这一类型的不动产登记，可以通过权籍调查联合机制，以林地所在地的乡镇人民政府为调查主体，不动产登记部门和林业部门联合核实，共同出具有效的权籍调查成果，减少第三方测绘支出，以便林权类不动产统一确权登记的有机衔接和有效过渡。

3.3 加强人才培养和继续教育

实行不动产统一登记前，登记人员的知识结构和工作经验主要都局限于房屋和土地登记，但林权登记与房屋、土地登记与登记类型、登记流程、技术规程等方面都存在较大差异。不动产登记工作人员应加强不动产登记和林业政策的学习和研究，开展在岗人员业务培训。近日，我国首个“自然资源登记与管理”专业设置申请通过首批。在条件允许的情况下，还可组织不动产登记的业务骨干外派学习，加强对专业人才的继续培养[7,8]，不断提升登记工作人员的专业技术水平。

3.4 坚持一张底图绘制

因受当时历史和政策原因，很多山林的历史权源依据的四至界限描述简单，无明显参照物，或指代模糊不明，表达歧义，无法形成完整封闭的四至范围，难以确定林地四至界限，给林权登记埋下很多纠纷隐患。同时在分散登记时，原国土、农业、林业部门对土地、承包地、林地分别登记，矛盾并不突出；当统一登记后，一地多证、地类认定不一致的矛盾就凸显了[9]。不动产统一登记本身对坐标、图班提出了更明确的要求和标准。因此林权类不动产登记应始终坚持“一张底图绘到底”原则，在登记过程中，要充分利用国土空间规划、“三调”成果图、土地利用现状分类图等各类图层，结合原有的房屋、土地等不动产登记图班，确保相邻边界清晰不重叠、不遗漏，图班完整不跨界、不缺失，避免造成以后新的不动产登记纠纷。

4 结语

不动产统一登记是国家深化改革的一个重要举措，林权类不动产登记是整合不动产登记最为关键的环节。各地应充分认识林权登记的特殊性和复杂性，正视当前林权类不动产登记存在的困难和问题。一方面，基层应加强不动产登记实践，发挥创新思维，因地制宜地推动林权类不动产登记工作，形成创新样板；另一方面，顶层应加强不动产登记研究，在坚持“放管服”改革基础上，及时出台登记规程、纠纷调处、查勘测绘等有关政策和制度，理顺部门职责，强化“互联网+不动产登记”平台建设[10]，打通关系到千家万户的不动产登记“最后一公里路”，为巩固脱贫攻坚成果、助推乡村振兴提供坚实的产权保障。