镇雄县易地扶贫搬迁社区管理初探

赵祖湧

易地扶贫搬迁是扶贫攻坚时期的新生事物，对扶贫脱困起到了重要作用，成功地解决了“一方水土养活不了一方人”的扶贫难题。在扶贫攻坚中，形成了较为庞大的易地扶贫搬迁群体（以下简称“移民”），建立了易地扶贫搬迁安置点，成立了易地扶贫搬迁移民社区（以下简称“移民社区”）。如何做好这庞大移民群体即移民社区的管理工作，关系到能否实现习近平总书记在平利乡调研时强调的“移得出，稳得住，住得下去，才能安居乐业”的指示精神，能否实现习近平总书记“小康路上一个也不落下”的要求，使移民社区得到长足发展，同其他城镇社区一道在全面小康路上共同迈进，这是值得研究和探索的课题。

一、当前镇雄县移民社区概况

镇雄县按照习近平总书记精准扶贫精神，采取压实责任、精准调查、精准施策等措施，一步一个脚印，步步为营，2020年，从大山中搬出了6.5万建档立卡人员在城镇集中安置，成立社区，统一管理，至此，镇雄县扶贫攻坚战按照国家脱贫标准胜利收官，通过了国家、省、市层层验收，大获全胜。

（一）移民社区管理现状

镇雄县是全国的特困大县，人口170多万，地处川、滇、黔三省接合部，集革命老区、高寒山区、贫困山区于一体，贫困面大，贫困村254个，贫困人口558009人；贫困程度深，县级财政穷，基础设施弱，是云南省27个深度贫困县之一。一直以来，镇雄县委、县政府带领全县各族人民同贫困作不懈的斗争，特别是党的十八大后，坚决按照习近平总书记精准扶贫的指示精神，全面贯彻落实中央、省、市相关扶贫政策，夺取了扶贫攻坚战的胜利。这其中，异地扶贫搬迁功不可没。主要采取宣传发动、转移就业、搬迁后扶、稳定融入“四个全覆盖”措施和“进城入镇上楼”集中安置模式，搬不动山就搬人，帮助群众搬出大山，斩断穷根，累计搬迁了6.5万人，建立6个大安置点，成立了9个社区，即县城南部新区3个安置点每个成立2个社区，以勒镇安置点成立1个社区，母享镇安置点成立1个社区，碗厂镇安置点成立1个社区。

移民社区同其他城镇社区一样，成立“两委”班子，加上社区管理者，组成了移民社区居民委员会，对整个社区进行管理。不同的是社区“两委”不是由社区移民群众选举产生，根本原因：一是没有到村级换届时间，二是移民社区群众都是从全县不同的山区集中起来的建档立卡人员，相互间几乎未曾谋面，彼此陌生，更谈不上相互了解，无法选举产生出真正能代表移民社区大多数群众意愿的社区领导班子，因此，移民社区的“两委”班子只能由街道办事处或乡（镇）暂时任命。

移民社区下设楼长，每栋楼1个楼长，负责整栋楼移民管理的日常事务，其职责与其他社区下设的居民组长、村委会下设的村民小组长相同。但是，因为移民都是从偏远深山里搬进城居住的，特别是老人和孩子，大多对城市生活一无所知，有的从未见过电梯，更没有乘过；有的没有见过这么高大的楼房，更没有住过，开始总是找不到分给自己的家，有的连在小区里找路都难，怎样丢垃圾、怎样进超市买菜、上街怎样过马路等都需要楼长教，有时还要亲自带路，因此，移民社区建立之初，移民社区管理主要是解决以上琐碎问题。移民刚到社区时有由政府倡导由各单位职工、刚毕业的大学生和社会青年志愿者组成的临时服务队的帮助，移民安置好后，服务队解散，移民社区里不可预知的琐碎问题的解决主要由楼长承担，解决不了的向上级居委会反映，由居委会出面解决。

移民社区里建有运动场，安装有基本的运动器材，有停车场，有专门为移民孩子开办的学校，有日常生活所需的超市，生活十分方便，足不出社区就可以生活。虽然移民社区紧挨着其他城镇社区，但围墙把它同其他城镇社区区别开来，成为城镇独立的单元。

移民社区里除了住房还有门面，可以租给商家，移民年终参加分红，也是一份收入。为了使移民劳动力能够外出就业挣钱，政府采取了一系列激励措施。到省外务工稳定就业3个月以上者，可凭本人实名车票等资料申报最高不超过500元的一次性交通补贴；移民劳动力有意愿参加职业技能、创业能力提升、实用技术等各类培训的，可向移民社区表明需求，由就业创业机构根据报名情况及时组织提供免费培训，符合条件的，培训期间每人每天给予60元生活补助费（含交通费）。移民社区里还建有扶贫车间，提供给不能外出挣钱的移民劳动力就近务工。除此之外，还给年龄稍大或体弱的移民劳动力安排环卫、绿化等托底公益性岗位。移民除了在移民社区里的待遇，家乡还有承包的土地和承包的山林，随着农村土地流转政策的实施，移民还可以参加分红。相比其他城镇社区的居民，移民社区群众的待遇要优厚些。

（二）移民构成

从移民致贫原因的角度分析移民构成情况，虽然致贫原因很多，而且各有不同，但归结起来主要有几类。

1.基础设施滞后致贫。生态脆弱，交通闭塞，信息不畅，远离学校，“一方水土养活不了一方人”造成的贫困，在移民中占29%。这类移民一般养育的孩子较多，生活负担较重。

2.观念落后，思维单一致贫。有劳力，文化低，视野窄，无技术，“一根筋”，憨厚老实，俗称“老实农民”，被长期绑在土地上，胆小怕事，甚至不敢外出造成的贫困，在移民中占23%。这类移民往往不怕吃苦，但找不到赚钱门路。

3.因天灾人祸造成劳力缺乏致贫。家庭主要劳力因天灾人祸致残或死亡，无法支撑沉重家庭负担造成的贫困，在移民中占12%。这类移民中以男性致残或男性死亡妻子改嫁的居多，他们往往上有老下有小。还有父母双亡的孤儿，有的还处在九年义务教育阶段。

4.因病致贫。一人得大病全家受拖累，既拖住其他家人无法外出挣钱，又要支付较大的医疗费用，使家庭负担越来越重，致使家庭贫困，在移民中占8%。这类移民家中至少有一个大病成员，或正在治疗，或已死亡，或已治愈，家中都支付了不少钱，都在还债中艰难爬行。

5.因学致贫。家庭中有一两个孩子在读高中或大学，劳力又少，难以支付学费造成的贫困，在移民中占9%。这类移民往往孩子较多，但重视教育，大的读高中或大学，小的还在九年义务教育阶段，为了照顾孩子读书，没有外出务工，家庭经济来源单一。

6.动力缺乏致贫。文化低，素质低，观念落后，没有目标，缺乏冲劲，找到一碗吃一碗，更有甚者，好吃懒做，以烂为烂，“破罐子破摔”，被称为“懒鬼”，在移民中占9%。这类移民，特别后者男性单身的较多，或因懒惰找不到配偶，或因懒惰而配偶离异，或因配偶离异而变懒惰。

7.其他原因致贫。有因家庭主要劳动力正在服刑，或已刑满释放缺少经济基础；有做生意被骗，或经营不善亏本负债；有因嗜赌成性耽误正事，或因赌而负债等，在移民中占10%。

二、移民社区管理存在的问题及原因分析

移民社区，从居民构成的复杂性到居民享受的政策都与其他社区有很大差异，其管理也与其他社区应有所不同。移民社区是新生事物，还存在一些问题，只有找出问题，才能施以“靶向治疗”，精准施策，方能事半功倍。

（一）管理与移民社区的特殊性和复杂性不相适应

一方面体现在社区“两委”班子和管理人员的配备上，本该由社区全体移民选举产生，但实际上因为移民都是从全县各地迁来安置点的建档立卡户，相互不认识不了解，移民社区又是新生事物，只得由街道办事处配备。虽然提前准备了人选，但始终没有移民社区管理经历，缺乏管理经验，只能在工作中摸索，致使社区管理中的问题预见性不足，工作超前性欠缺。另一方面是管理人员的补助低，工作任务重，担负的职责和劳动的付出与报酬不对等，会造成管理人员不稳定。再就是体现在移民方面，一是移民都是从分散的农村汇集到城镇高楼居住，彼此陌生，不同于农村家乡，有亲戚朋友、邻居和熟人，彼此都认识和了解，交流相处随心所欲，没有压力，尤其是劳动力外出务工的家庭，在家的老人倍感不习惯，陌生的环境，陌生的人，要重新认识和了解，需要过程和帮助。二是移民都是土生土长的农村人，土地联产承包责任制后，土地分割分散化、细碎化①苏志宏，徐田.邓小平“两个飞跃”理论视阈下新时代农业生产经营方式的发展创新[J].理论视野，2019（03）：37-42.，经营都是以家庭为单位，一些农民集体主义思想逐渐淡化，自私意识逐渐抬头，考虑自己利益的多，考虑他人和社区利益的少。只要没人看见，图自己方便随便乱扔垃圾或捡到财物不找失主，不上交，私自占有等现象时有发生。另外，由于一些地方交通不便，信息不畅，饮水稀缺，养成的家里衣着不整洁或随地吐痰等不良习惯，有的还存在宁信巫师不信科学，红白喜事大操大办，请客送礼或老人不敢随迁进城居住，害怕死后被火化等不良风气，都需要社区管理创新方式进行教育使之改变。三是移民无论是收入，还是所受到的教育水平和素质水平都比较低，本身在原住地就处在弱势，难免产生自卑，缺乏自信。进城了，由于长期城乡二元结构造成城乡差别形成的层次分割，更成为移民融入城市社会生活的心理障碍，需要社区管理付出更大的努力去消除①刘建娥.中国乡—城移民的城市社会融入[M].北京：社会科学文献出版社，2011：184.。

（二）移民社区、移民原住村和挂包干部三者之间合力减弱

移民社区、移民原住村、挂包干部三者之间的联系不够紧密，职责不够明确，没有形成三者联动。在搬迁工作中，三者各演各的角色，各尽各的职责，群众移出了，主要职责转向了移民社区，似乎移民变成了“嫁出去的女，泼出去的水”。特别是宣布脱贫后，移民原住村和扶贫挂包干部思想上绷紧的弦有松懈现象，致使三者合力减弱。实际上，移民与原住村有着扯不断的联系，根在原住地，亲戚朋友在原住地，移民的城市社会生活融入还需三者同频共振，形成强大合力。

（三）集体经济缺乏

移民社区除了政府投资的移民安置房门面租金外，没有其他集体经济。社区设施全靠政府投资，社区“两委”和社区管理人员的补助很低，也没有资金给予补充，移民福利除了国家扶贫政策规定的由国家拨给外，就只有微薄的门面分红，社区要开展活动，也只得向社会求助。移民社区才成立，一方面主观上对集体经济的发展不够重视，认为当务之急是社区的稳定，社区劳动力的转移就业；另一方面客观上看准本社区的优势劣势，如何跟市场对接，做到稳扎稳打，还需一个过程。再就是社区“两委”班子和管理人员，都是社区成立时才上任的，对如何带领移民社区群众全面深入了解市场，发展社区经济存在认识上、知识上和实践上的不足。

（四）移民社区的独立性会成为移民社区融入城市社会生活的障碍

为了方便移民的生产生活，移民社区里各种设施一应俱全，包括超市、学校、运动场、扶贫车间等，可以不出小区就能生活，因此，大人和小孩同其他社区居民必须接触交流的机会很少。更加上由于长期城乡分割形成的层次感，使移民害怕同城市居民接触，城市居民存在的优越感加上移民扶贫政策优于城市居民政策造成的不平衡心理，更不可能主动接触移民。如果没有“外力”干预，长此以往，移民社区会成为独立的世界，更会增加移民城市社会生活融入的难度。移民社区刚成立，移民的第一需要（物质需求）特别重要，社区管理的主要精力放在移民的就业和移民城市生活知识的教授上，但对移民精神上融入城市社会生活的重要性认识不足，认为移民社区的稳定关键是移民的收入问题，只要移民有工作，有了钱，有房子住，孩子有学上，安居乐业，就会稳定下来，从而忽视了移民的精神需求。按照马斯洛需求层次理论，物质需求是低层次需求，精神上的需求才是人的较高层次的需求。移民的城市社会生活融入包括两个方面：一是物质生活，二是精神文化生活。物质经济是基础，但精神文化上的融入任务更艰巨，更具长期性和复杂性。

三、对策和建议

实践—认识—再实践—再认识以至无穷是认识发展规律。移民社区管理是新生事物，只有在管理中不断探索，不断总结，不断创新，找出问题，解决问题，才能确保移民社区管理快速健康发展，探索出切实可行的移民社区管理规律，这是符合认识发展规律的。

（一）移民社区“两委”和管理人员的配备

移民社区同其他社区相比，无论是移民的构成，还是其本身的素质水平和所受到的教育水平，以及经济收入，情况都比较复杂，问题比较繁多，对社区“两委”和管理人员的要求更高。

1.抓“一把手”。在移民社区“两委”的配备上，要抓住党委书记（党总支书记、党支部书记）不放松，带头人十分重要。历史的经验告诉人们，任何一个组织或团体，能否得到较好发展，跟领头人的心胸、视野和素质有直接关系。无论“将熊熊一窝，兵熊熊一个 ”的俗语，还是领头羊效应，都说明领头人的重要性。移民社区管理，问题特殊，任务艰巨，党组织一把手的选配就显得更为重要，必须慎重，精挑细选。

2.抓“优中选”。移民社区除党委书记（党总支书记、党支部书记）外的居委会主任和其他管理人员，与其他社区相比应更具无私奉献精神，更具爱心，更具亲和力，更善于做思想政治工作，还应具备创新思维，勇于创新，不因循守旧，墨守成规。要善于学习，培养起敢于应对复杂局面的勇气和能力。

（二）加大移民社区“两委”和管理人员培训的力度

加大移民社区“两委”和管理人员的培训力度十分重要，也十分迫切。应整合培训资源，充分发挥党校的阵地作用，整合其他专业学校的培训力量，形成合力，适时对移民社区“两委”和管理人员进行培训。移民社区“两委”和管理人员虽然已上岗，但同社区群众的要求有诸多不适应，如果不及时使移民稳定下来，一旦移民的期望值与实际反差太大，重返家乡，不仅前期搬迁工作前功尽弃，而且再做工作搬迁将会更难。同时，随着移民不断的城市融入和社区各方面的不断发展，对社区管理的要求将会越高，挑战也会更严峻，加强培训是增强管理适应性最有效的途径。

（三）采取有效措施，切实解决扶贫扶志的问题

虽然移民社区里的群众，国家采取各种有效措施使其达到了各项脱贫指标，已经脱贫，但扶志是一个长期的过程。移民社区应通过标语、广播、电视、电影、开展移民群众喜闻乐见的表现勤劳致富形象的艺术活动、召开表彰脱贫模范移民大会等各种方式激发群众，形成努力勤俭脱贫光荣、好吃懒做贫困可耻的氛围。应尊重移民群众在扶贫脱困中的主体地位，激发起内生动力，树立脱贫自信，形成脱贫自觉。对长期形成的懒惰、依赖思想，移民社区管理者和帮扶干部应不断进行说服教育和劝诫，不断给其灌输国家各项扶贫政策和脱贫成功经验，使其树立脱贫信心，改变精神面貌。针对那些有劳动力而因好吃懒做造成的贫困，坐享国家补助还心安理得，通过多次说服教育和劝诫仍然无动于衷的，可开办学习班，集中进行教育。对不仅不自食其力，还身染恶习，或酗酒、赌博、吸毒等的移民，应采取综合帮教措施，司法、公安等治安部门也应参与进来，形成强大的帮教合力。

（四）建立移民社区服务中心

应通过向社会呼吁、动员、招募等方式，组建移民社区服务中心，由非营利社会组织、相关研究机构、大学课题组、社会志愿者、有一定专业知识的大学实习生等参加，对移民社区群众提供政策解答、法律咨询、心理咨询、矛盾调处、组织活动和开展养老服务等，为移民群众解惑除难。通过组织上一定档次的活动，既能吸引移民群众又能吸引其他城镇社区居民，既能促进移民社区群众的相互认识、交流和了解，为下一步移民社区居民委员会的选举作准备，从而建立起移民对移民社区，乃至对整个新居城市的主人翁意识、责任感，又能促进移民社区群众同其他城镇社区居民的相互认识、交流和了解，从而消除因城乡长期二元分割形成的层次感，缩短移民融入城市社会生活的进程。利用节假日开展文体活动，由移民社区学校学生及家长和其他城镇社区学校学生及家长参加，让移民孩子和城市孩子“手拉手”，一同成长，帮助家长们建立“家长工作坊”，让城市生活知识和价值观得到传递，发挥城市教育的社会化功能，同时，增进移民和城市居民的理解和沟通，建立起移民对新居城市的认同感和归属感。有学者认为，“通过文体活动建立起来的交往结构为社区构建提供潜在的社会基础”①杨敏.作为国家治理单元的社区：对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究[J].社会学研究，2007（04）：137-164.，也能从心理上打破移民社区与城市社区界限，为认同和共建同一城市提供潜在的社会基础。

（五）加强移民就业培训的针对性

收入是移民城市融入的物质基础，就业是移民增加收入的主要途径，就业培训是移民获得充分就业机会的重要措施。移民的就业培训力戒那种以培训而培训泛泛而为的方式，应针对移民的就业方向和移民的自身实际进行培训，内容的选取、时间的安排、培训的方式等都应有针对性和实用性。培训前应对移民进行精准调查，掌握其有关就业的方方面面，才能因需施教、因材施教。移民的素质水平和受教育水平总体偏低，本身在农村处于弱势，因此应帮助其规划就业方向，联系就业企业，根据就业方向选择培训内容，实现学有所用。同时，应根据移民的素质水平和教育水平安排培训时间，创新培训方式，实现学有能用，使培训社会效益最大化。

（六）大力发展移民社区经济

社区经济是因社区全面发展需要而兴办，其宗旨是为了社区居民生活得更好，其方针是“围绕服务办经济，办好经济促服务”。社区经济是社区建设的重要基础，社区基础设施建设、社区公益事业的开展、社区工作人员的补助、办公经费的补给等都离不开经济，它可以弥补政府资金投入的不足，也可以增加本社区居民的福利收入。移民社区应发挥镇雄地处川、滇、黔三省接合部的区位优势，抓住成贵高铁、隆黄铁路在镇雄设站的机遇，随着镇毕高速、昭泸高速、以七高速、镇赫高速等公路的开通，30个乡镇（街道）几乎通高速，交通便利，信息畅通，能更好融入长江经济带的发展机遇，大力发展移民社区经济。县、乡镇（街道）应制定相应政策鼓励、引导、支持移民社区发展经济，乡镇（街道）还应放手移民社区自主经济管理权，提高移民社区发展经济的积极性，同时切实减轻社区工作负担，让社区工作人员有更多精力发展经济。移民社区应充分整合人力资源、物力资源、资金资源，让更多移民群众参与进来共同发展经济，真正从经济上体现移民群众的主体地位，为社区建设服务，促进社区可持续发展。