乡村振兴背景下继续推进农村金融扶贫的思考

尹 丽，熊春艳，钟雨迪

1.中共云南省委党校，云南 昆明 650111；2.兴业银行昆明分行，云南 昆明 650021

精准扶贫稳定脱贫离不开普惠金融，就我国脱贫地区来看，缺乏资金导致贫困人口无力发展产业是制约稳定脱贫和乡村振兴的主要因素之一。截至2020年二季度末，全国金融精准扶贫贷款余额4.21万亿元；扶贫小额信贷累计发放近5 000亿元，惠及贫困户1 100多万户次[1][2]。面对如此巨大的贫困人口基数、经济、文化和民生等多维度的脱贫需求，仅靠中央和各级政府财政资金扶持显然不够，资金缺口非常明显。因此，发展和完善普惠金融服务体系，增加脱贫地区金融供给是深化农村金融改革的主要着力点，也是以金融扶贫推进稳定脱贫和乡村振兴的重要工作内容[3][4]。

一、当前农村金融扶贫工作存在的问题

目前，在推进农村金融改革试点中，各地从县这一级，基本都成立了由县委、县政府主要领导挂帅，各相关部门一把手作为成员组成的农村金融改革试点工作领导小组，并组建独立设置的县金融办来承担改革任务，明确金融办主任兼任政府办副主任以强化工作协调，同时建立起规范的部门联席会议制度，保证了改革合力的充分聚集和释放。然而，在推广工作中却问题重重。

（一）推进改革的整体合力不强

首先，推动改革的组织机构不健全。虽然县级也成立了金融工作办公室，但机构核定不清，有的为正科级行政部门，有的则为事业单位，而且多挂靠在财政局或发改局。其次，金融办人员编制普遍较少。大部分县即便有编制但人员也没有及时到位，甚至连领导都还没有配备。再次，部门联系会议制度不健全。有的一年半载都没有开一次会议，部门之间缺乏沟通，协调力度不够，相关改革工作缺乏互动，难以形成改革合力。

（二）推进改革的资源支撑不力

第一，制度保障不力。为破解农村普惠金融存在的信息不对称、道德风险、逆向选择等突出问题，广西、云南等地从省市县各级层面分别出台了有关县域金融机构涉农贷款的增量奖励、农户小额贷款的风险补偿等指导性文件。但总体来看，出台的规范性文件仍然较少，且出台文件多为照搬照抄，结合各地实际情况不够，特别是财力投入远远不足。

第二，人才支撑不力。目前，贫困地区缺乏金融人才的问题突出，从省市县各级主管部门到各级党委政府领导班子中专业金融人才极为缺乏，急需加强金融人才队伍建设，不仅要注重专业人才引进，还要注重干部金融知识的学习培训，缓解金融人才短缺问题。

（三）推进农村金融改革的“施工图”不够科学

“任务书”不够具体明确。有目标要求但不够切合实际，或改革责任主体不够明确，或改革推进的主体权力和责任不完全符合，特别是还缺乏包含详细部署、检查考核、落实监督的实质性措施，从而在改革工作推进不力时缺乏追责、考责、问责的办法。部分地区虽提出了改革“时间表”，但缺乏推进目标完成的机制体制和责任考核体系等。

二、推进农村金融扶贫的经验探析

在2015年11月中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记明确要求脱贫攻坚“要做好金融扶贫这篇大文章”，并对农村金融改革的“田东模式”给予了高度评价。其主要经验如下：

广西百色市田东县是国家级贫困县，原有贫困村共57个,建档立卡贫困户月15万人（2011年）,在全县总人口中占比近34%。自2008年起，田东县被列为全国农村金融改革试点县，通过建立农村金融“六大体系”，率先破解贫困户资金缺、贷款难的问题，加快了贫困农户脱贫致富步伐。2011-2015年，2015年贫困人口从14.6万人下降到约5.2万人，贫困发生率从39.4%下降到14.5%。农村贫困人口人均纯收入从3 418元增加到5 506元，年均增长17.2%。2016-2019年，全县累计减贫12 960户50 990人，49个贫困村脱贫摘帽，贫困发生率由15.01%降至0.24%，2018年全县实现整体脱贫摘帽，2019年荣获全国脱贫攻坚组织创新奖。

一是建立农村金融组织机构体系。先后成立北部湾村镇银行、2家农村资金互助社、3家小额贷款公司、1家助农融资担保公司、29个“扶贫资金互助社”或“贫困农户发展生产互助协会”。推动农村信用社重组改制，引进广西金融投资集团、北部湾财产保险公司、太平洋保险公司等。目前，全县分别拥有银行业金融机构和非银行业金融机构有10和19家，49个银行网点，实现全县所有乡镇全覆盖，并延伸到部分村屯。其金融机构种类的齐全程度在广西县域中位居第一位。

二是建立农村信用评级体系。从2009年开始启动农户动态信用评级增信行动，实现“免抵押、免担保”，即农户凭借信用等级在24小时内就可以获批1-10万元的贷款。截止2015年底全县农户信用评级覆盖率已经超过90%,累计向近1万名贫困户发放超过5亿元的小额信用贷款。2019年末，全县建立农户信用信息电子档案近8万户，超过180家农民专业合作社、1 200家中小微企业被纳入征信体系。全县评定A级以上信用户近6万户，信用村近140个，信用镇超过7个。信用评级体系有效解决了金融机构与农户之间的信息不对称问题，有效提升了农户和新型经营主体贷款的可获得性，累计有7.2万信用户（次）获得小额贷款40.15亿元。2011年10月田东县获批广西第一个“信用县”，也是全国第一个“信用县”。2014年中国人民银行授予田东县“全国农村信用体系建设示范区”称号。

三是建立村级支付结算体系。实现ATM机全覆盖到乡镇一级，在全区第一个实现金融网点“跨行资金汇划乡乡通”。建成全区第一条银行卡刷卡无障碍一条街。在转账支付方面，在全国第一个实现电话“村村通”，发行各种银行卡超过110万张，人均近3张。支付结算体系逐步实现“面向农村、服务农民”，小额存取款（少于2000元）实现在村内解决，大大提升了农民获得基层金融服务的便捷度和效率。

四是建立农业农村保险保障体系。先后推出甘蔗、香蕉、芒果等13种农业保险险种，保险服务实现县乡村三级网络全覆盖。同时，积极探索银保互动机制，推出农村小额人身保险、留守儿童意外伤害保险等民生系列保险。

五是建立抵押担保体系。探索建立“银担合作”机制，由县财政出资成立助农融资担保公司，并与广西金融投资集团合作成立田东县金融综合服务中心，为涉农小微企业、专业大户和家庭农场超出小额信贷范围的贷款提供相应的担保。

六是建立村级金融服务体系。推行“农村金融农村办理”模式，实现“三农金融服务室”覆盖所有行政村，把宣传金融知识、采集农户信用信息、贷款情况调查和催收还款、办理保险业务等业务工作前移到村一级平台，为农户提供便利的金融服务。

三、推进西部地区农村金融扶贫工作的思考

推进农村金融改革是加快农村金融改革创新步伐，提高贫困地区金融服务水平的重大举措，从田东县推进农村金融扶贫的实践来看，要强化顶层设计，强化对金融扶贫的认识，凝聚改革共识，推进组织体系、产权体系的改革创新。

（一）强化顶层设计

重点加强对农村金融改革的组织领导。首先是建立完善省、市、县三级农村金融改革工作领导小组。落实改革任务的县一级，建议由县委书记、县长担任组长，以切实加强对改革工作的统筹领导；建立健全市县金融办公室，赋予省、市、县三级金融办承担推进农村金融改革主体责任职能，明确各级金融办主任原则上兼任同级政府副秘书长、政府办副主任，以利于协调各项改革工作、落实人员编制等。

重点推进改革总体方案的完善，形成路径明晰、要求具体的“施工图”。将改革任务细化落实到单位、到人、到时间节点。根据2020年全面建成小康的要求，农村金融机构改革要先行，农户信用征信大数据平台建设要率先完成并投入使用，然后建立完善村级金融服务体系，建立健全农村保险体系和风险担保体系并逐步发挥作用，并同步推进农村产权制度和新型农业经营主体的培育等其他配套改革工作。

（二）推进农村金融体制机制创新

一是大力推进农村金融组织体系创新，构建多元化的普惠金融供给体系。其一，创新县域村镇银行设立模式。由农村信用联社、农业开发银行牵头并吸纳民间资本成立村镇银行控股公司，组建“草根型”村镇银行。其二，引导政策性银行、商业性银行与农村资金互助社开展合作，将农村资金互助社打造成为大中型金融机构服务“三农”提供低成本、高效率的平台。其三，积极发展非盈利性小额贷款公司，专门为农村贫困农户提供贷款等金融服务。

二是加快农村产权制度改革创新，加大农村产权抵押贷款力度。其一，进一步规范农村产权交易秩序，完善农村产权交易仲裁机制、产权评估机制以及抵押资产处置机制等。其二，加强县域农村产权交易中心建设，完善其交易技术规范、交易程序等有关业务准则，为涉农银行机构开展农村抵押贷款提供服务。

三是加大推进“组合型”政策创新，确保普惠金融持续发展。其一，创新税收支持政策。由人民银行、银监会会同税务部门研究出台政策，对农村金融机构发放的贫困农户信用贷款按一定比例予以税收优惠，对县域金融机构贷款不良率等指标适度放宽，予以差别存款准备金率。其二，创新涉农保险支持政策。由省级保监会研究出台普惠金融保险相关政策，创建省级面向农村的非盈利性政策性保险机构，负责产品设计、管理和经营等农村保险工作。探索政府引导管理、市场经营的政策性农业保险运行方式，加大对基层农业保险机构的支持和监督力度。其三，创新风险担保支持政策。研究出台普惠金融风险担保政策，引导各类资金参与普惠金融风险担保机构建设，为农村“两权”抵押融资、小额贷款业务等提供担保服务，有效降低此类贷款风险。其四，创新财政补偿支持政策。由各县财政出资设立农村“两权”抵押融资风险补偿专项基金，细化操作程序，对金融机构从事“两权”抵押贷款、小额信用贷款等普惠金融所产生的风险给予一定程度的补偿。其五，创新财政奖励支持政策。县级根据实际研究出台涉农金融机构信贷增量奖励办法，建立和完善财政资金存贷同比奖励机制，以激励农村金融机构增加对农村普惠金融的信贷投放。

四是推进考核评价的机制创新，促进农村金融改革落地生根。其一，由省级金融办制定对市县农村金融改革考核办法及其实施细则，并将其纳入各级政府绩效考核范畴，促进各项改革任务的落实。其二，加快建立普惠金融发展监测评估体系，形成完整的、可量化的评价体系，并委托第三方监测评价，及时发现和解决问题，确保农村金融改革深入推进，普惠金融持续发展。

四、乡村振兴背景下推进农村金融扶贫工作的建议

对于脱贫农民来说，在摆脱绝对贫困后，在推进乡村振兴过程中，依然要面对“贷款、放贷、支付结算”三道“难关”。广西田东的探索为我们提供了有益的借鉴，要在人力、智力和财力方面给予更加有力的支撑。

第一，强化人力支撑。其一，从金融管理部门、各金融机构和财经类大专院校抽调业务骨干到各县政府挂职，以解决市县领导班子中金融人才短缺问题。其二，各市县有计划地从高等院校等引进金融专业人才，充实到改革队伍中来。其三，对各级领导干部进行常态化的金融知识培训，加强对金融知识的学习，加快提升各级领导干部的金融素养。

第二，强化智库支撑。在有关智库的支持下，成立省、市金融专家咨询委员会，深入基层、结合各地实际及时开展“对接性”研究，为党委政府提出切实可行的贯彻落实方案和对策建议。

第三，强化财力支撑。保证相关制度机制建立健全之后支撑其运行的资金，比如由政府出资建立的担保机构运行资金和对各相关金融机构开展涉农业务绩效的奖励经费等。