人事档案集中统一管理紧迫性初论

席楠楠

（内蒙古自治区建设工程质量检测鉴定和能效测评中心，内蒙古 呼和浩特 010040）

内蒙古自治区党委巡视组在各地巡视工作反馈意见中着重指出：“在执行组织纪律，民主集中制和干部选拔任用工作方面，存在干部涂改档案、任职资格条件认定不清等问题……”由中华人民共和国监察部、人力资源和社会保障部、国家档案局于2013 年2 月22 日公布的《档案管理违法违纪行为处分规定》，在第九条中明确规定：“有下列行为之一的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）涂改、伪造档案的；（二）擅自从档案中抽取、撤换、添加档案材料的。”很显然，各地方机关及领导人员存在的一些涂改档案的严重违纪违法问题，已经触犯了国家《档案管理违法违纪行为处分规定》。因此，切实采取一系列有效措施，进一步强化人事档案集中统一管理，从制度上杜绝人事档案管理中存在各种乱象，促进人事档案管理工作更加科学规范，已成为摆在有关部门面前的一项紧迫任务。

一、人事档案管理中存在的主要问题

人事档案管理工作作为人事管理工作的重要组成部分，人事档案管理的状况，则是人事管理状况的直接反映。就近年来自治区直属机关人事档案管理现状而言，普遍存在如下一些比较集中的问题：

（一）年龄记载不准确

不准确的年龄不仅是公历与农历之间的误差，而是一些人需要入伍当兵了、需要参加工作了，年龄较实际的大；但工作一段时间后，年龄又随之往小了填写。有的人年龄与工作年限严重不一致。按参加工作的时间推算，有的人15 岁就参加了工作，随后的16—19 岁又在读高中。那么一个年龄在15岁的人怎么就走进了行政事业单位呢？年龄问题在人事档案管理上是比较突出的问题。有些人的年龄显然已经不是人或动植物生命意义上的岁数，而是成了攫取不正当利益的数字游戏。

（二）参加工作时间记载不准确 有以上山下乡知识青年、录用农村牧区民办教师、在城镇大集体等身份参加工作的，但在其本人档案中却没有这些相关档案材料，因此无法证明其上山下乡、担任民办教师、在大集体工作时的时间。有的人先工作，后又去全脱产上学，可是档案中没有参加工作日期及工龄的认定。更严重的是有的人没有符合国家规定的参加工作的相关手续。

（三）学历材料不齐全 有些人员的学历材料相当缺乏。许多人的人事档案缺少全日制学历中的《高校学生登记表》。学历材料里也有缺少其他内容的：比如有的人在《履历表》中标明毕业于党校，可人事档案中没有党校学历的材料；有些人在《履历表》中填写了学历情况，但人事档案中不见相关材料，而仅有一张毕业证的复印件；还有的人在《履历表》中填写的毕业院校闻所未闻；一些人的学历并未经过有关部门认定，而是自己单位认定；有的人上学未参加全国组织的成人统一招生考试，而是在某所院校进修学习，也就填写了毕业于该所院校；更有甚者，某院校学制四年，该人只参加其中两年的进修，也填写毕业于这所院校。总之，极不严肃、极不规范的种种怪现象不胜枚举。

中共中央2013 年始在全党开展的群众路线教育实践活动，在一年后交出了一份反“四风”成绩单。在专项整治中，共排查出参加天价培训的领导干部2982 人；叫停培训班7 个，涉及735 人。官员参加天价培训，学费从何而来？无非一是公款买单，二是企业代为买单，三是官员借助公权力多介绍几个企业家入学而免单。而这其中存在的政商之间有无利益输送问题，企业与受益人之间存在的行贿受贿问题理当严肃追责。而从反“四风”的成绩看，纠正的基本是近年来发生的问题，那些在历史上产生和存在的问题又该如何处理呢？这无疑是一个绕不过去、应当引起高度重视的问题。

领导人员即使没有参加天价培训，而是在职读取普通大学本科、硕士、博士等学位，亦有学费出自哪里的问题。假如来自公款，有没有相关规定？领导人员上学谁出资？普通人员上学又谁出资？领导人员是否与普通人员一样，切实遵守了相关规定？若将人事档案存在的学历问题进行深入调查，顺藤摸瓜，无疑又成为反贪反腐的一条重要线索。在我国当下，无论是升职还是求职，几乎都有一定的学历要求。据报刊报道，不仅是公务机关人员，一些国企或事业单位的中高层管理人员，为取得“晋升资本”也拿来“野鸡大学”的文凭证明自己的学历。这使我们不得不联想到钱钟书《围城》中说到的“克莱登大学”，而在现实版中，“克莱登大学”的毕业生可谓无以计数。

（四）《年度考核表》不齐全 几乎是每个人都存在缺少《年度考核表》的问题；有的《年度考核表》没有被考核人签字。

（五）入党材料不齐全 有的入党材料中没有入党政审材料；有的党员虽然加入了党组织，但在人事档案中没有入党申请书，更没有入党转正申请书。查看近一二十年的“缺胳膊断腿”的入党材料，相比于上个世纪五六十年代完善、规范的入党材料，不难看出，党组织建设和党员管理已经到了非加强不可的时候了。

（六）工资审批表不齐全（此项弥补的办法是到该立档单位的会计档案中查找）。

（七）有些干部人事档案中缺少干部任免审批表、任命文件及考察材料等1991年，中共中央组织部和国家档案局联合发布了《干部档案工作条例》，该条例至今已有20 余年，许多条款明显已经不能适应社会发展的需要。以前大中专以上学历的毕业生都是干部，现在没有这个概念了。干部编制已被公务员编制和事业单位编制所取代，可是“干部档案”一词还沿袭至今。《干部档案工作条例》第三十一条规定：“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案。”一些文化大革命前后参加工作的人员，其后代或本人要撰写“自传”“回忆录”等，查阅一下干部档案，大多被档案保管部门拒绝，理由即是《干部档案工作条例》第三十一条有禁令。那么，如此严格管理下的干部档案，怎么就缺少了应该反映其人经历和德才表现的关键材料呢？看来问题还是出在人事档案的管理上。人事档案的产生源自政审制度，实施之初即被打上了深深的政治烙印。人事档案帮助组织将人调入各单位，并与入党、提干、奖励、分房等人生大事关联起来，这样人事档案被赋予了行政权力。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定：“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，行政机关应主动公开”。由此看来，《干部档案管理条例》的某些条款又与《政府信息公开条例》相矛盾。还有一件事情必须提出：干部人事档案能够准确反映被管理者的思想、品德、能力、经历吗？有关部门将不利于个人的结论塞进档案，相当于在不听取当事人申辩的情况下进行秘密“审判”。在现实工作和生活中，有的当事人受不利结论的宣传和传播，直接影响了其生活的质量。这种事情在那个极“左”思潮盛行的年代是比较普遍的。档案管理不应该给这些部门或人员赋予这种权力。在人事档案中，该有材料的没有，不该有的装入案卷中，这是极不严肃、极不负责的[1]。

二、强化人事档案集中统一管理基本途径

针对上述存在的种种问题，究竟应该如何科学规范地管理人事档案呢？笔者以为基本途径主要有以下几条：

（一）应当将人事档案集中统一管理

人事档案由用人单位管理的办法，是计划经济体制的产物。计划经济时代，人员相对比较稳定，用这种管理办法管理人事档案是可行的。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和各单位用人制度的改革，社会流动人口增大，人员调动频繁，再由用人单位管理人事档案的弊病，已逐渐显现出来。为了实行人事档案的集中统一管理，要改革现行的人事档案管理体制。笔者认为，应按照《中华人民共和国档案法》制定的档案工作“统一领导、分级管理”的原则，在各地成立“人事档案管理中心”或“人事档案馆”。该“人事档案管理中心”或“馆”应由组织和人事部门负责管理。将由各单位保管的人事档案统一交由“中心”或“馆”集中管理。当然，这样管理人事档案也是有利有弊的。有利的方面是能够最大限度地保证人事档案的真实性，使篡改、涂改人事档案的可能性降低到最低程度。但人事档案具有动态性。人事档案是反映一个人整体面貌的文件材料。人的社会活动不断进行，人事档案必然会不断得到充实和丰富，若在单位里保管，即维持现有的模式，便于不断将“年度考核材料”“工资变动材料”等充实到档案中，也便于单位对人事档案的利用。可这些有利的方面与人事档案的真实性相比，显然真实性更为重要。所以，建立“人事档案管理中心”或“馆”更具有积极作用[2]。

（二）应当全面修订和整合有关人事档案管理的规范和标准

我国有关人事档案管理已发布的行政规章有《干部档案工作条例》《关于干部人事档案材料收集归档规定》《干部档案整理工作细则》《流动人员人事档案管理暂行规定》等。这些规章制度在档案的收集、整理及利用等人事档案管理的各个环节上，都不同程度地存在着一些与现实社会需要有差距的地方。比如在人事档案的收集上，现在的人事档案不能反映一个人的学识水平，也不能反映一个人的信用状况。尤其是在档案的整理上，现行制度在填写人事档案“卷内文件目录”上留下许多空白处，以便增加《年度考核材料》《工资变动材料》之用，更不便的是案卷装订管理，有新增内容，还要拆卷，重新装订。仅此一项，给管理人员增加了许多工作量，也给档案的保护带来不利的影响。在人事档案的利用上，虽然人员所在单位不同，职位亦有区别，但利用上的规定是一样的，明显不利于人事档案作用的发挥。

（三）应当加快信息化建设的步伐，使人事档案的数据资源共建共享

自治区档案局信息技术处在近两年着力推进民政婚姻档案登记系统与各级国家综合档案馆婚姻档案系统的数据对接。婚姻档案作为人事档案的一部分，这项共享工作的推进，可以说是人事档案工作改革的有益尝试。另如，全国“金盾工程”，公安部门建立了覆盖全国的人口电子档案管理系统，其中的一部分数据也是人事档案的内容。为有效解决建立“人事档案管理中心”或“馆”之后人事档案的收集，利用不便的问题，将人事档案数字化即是有效的解决办法之一。此数字化也解决了人事档案“副本”的问题，甚至为异地异质备份创造了条件。档案信息化是新时期档案部门跟上时代发展步伐的举措。新时期是网络时代、大数据时代、依法管理的时代，如何有效地保护“个人隐私”、“名誉权”，同时又适应政务公开的要求；如何切实解决一些别有用心的人把好端端的一个人往坏里“写”，而弄虚作假的人却可以肆无忌惮地无中生有出“好事”，进而如何让人事档案的公正性得到维护，有效性得到保证，真实性不受质疑，这无疑是人事档案管理工作亟待解决的严肃问题。