农村“改革组合拳”乡村发展新动力——关于新乡县农村五项改革专题调研报告

李静

（新乡县委党校，河南 新乡 453000）

一、新乡县农村五项改革的总体成效

新乡县作为全省乡村振兴示范县和县域经济高质量发展优化开发县，坚持从贯彻落实习总书记指示的县域治理“三起来”和乡镇工作“三结合”的高度入手，以8 个示范村和53 个重点村为载体，努力用好改革这个“法宝”，通过深化农村土地利用综合改革、农村承包地“三权分置”改革、农村宅基地“三权分置”改革、农村集体产权制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革的“五项重点改革”，全面推动乡村振兴。

（一）协调推进五项重点改革的总方针

1.把握改革的主线。土地是农村最大的财富。新中国的改革是从农村开始的，农村改革又是从调整农民与土地关系着手，把蕴藏在广大农村土地资源中的财富挖掘出来，盘活农村“沉睡的资源”，加快生产要素自由流动，促进城乡融合发展，让拥有最宝贵资源的农村和农民充分享受土地增值的时代红利，促进乡村振兴。

2.明确改革的目标。通过深化土地综合利用、承包地和宅基地“三权分置”、集体产权制度、集体建设用地入市五项改革，实现“五大目标”：一是建立产权清晰的集体产权制度；二是盘活荒地、荒山、荒塘、荒宅等闲置的农村资产和资源；三是增加农村集体收入和农民财产性收入；四是改变农村人居环境；五是增强农村基层党组织凝聚力和战斗力，最终实现农业强、农村美、农民富的农业农村现代化目标。

3.突出改革的重点。通过推进土地利用综合改革，解决乡村振兴建设和产业发展用地问题；通过推进农村承包地“三权分置”改革，推进承包地经营权流转，促进土地适度规模经营，为工商资本进军农业创造条件；通过农村宅基地“三权分置”改革和农村集体产权制度改革，增加村集体收入和农民财产性收入；通过争取农村集体建设用地入市改革试点，筹集更多的资金用于乡村振兴，让群众享受改革红利。

4.坚守改革的底线。农村改革无论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。

（二）协调推进五项重点改革的总体成效

1.集体观念增强。从1983 年农村实行“大包干”以来，农民对集体的观念不断弱化，对土地“三权”有许多认识上的误区，不明白土地“三权”的内涵，误认为分给个人了就是私有财产，甚至认为谁先占就是谁的，不明白土地所有权属于集体，个人只拥有土地承包权、经营权。通过此次改革，不论是产改、宅改、村庄闲散地整治，还是承包地“三权分置”改革，都使农民群众真正明白了土地“三权”的内涵，强化了农村土地集体所有的观念。

2.发展空间增大。通过土地利用综合改革、盘活闲置宅基地，为发展乡村产业提供了用地保障。新乡县土地利用综合改革全面推进，有效挖潜存量用地。全县建立了“一个池子蓄水，一个龙头出水”土地收储供应模式，形成了较为完善的土地储备供应制度，稳步推进落实土地收储供应。完成了低效用地外业调查工作，全面摸清全县城镇存量建设用地详细数据和分布，加大对低效产业用地、低效商业用地、旧城用地、旧村用地和其他低效用地等五类城镇空闲土地消化处置力度。全县完成空闲土地整改2484.6 亩。实施残次林补充耕地项目，新增耕地40576 亩。

3.集体和农民收入增加。农村五项重点改革的探索实践，有力促进了农村集体经济。如借助集体产权制度改革，广大农村通过清产核资、摸底调查、资产评估，进一步摸清了农村家底，为“资源变资产、资金变股金、农民变股东”奠定了基础，推动实现了“股变钱、地生钱、力生钱、钱生钱、房生钱”。通过承包地“三权分置”改革，新乡县大召营镇、翟坡镇、小冀镇等3 个乡镇流转面积超80%，178 个村中52 个村实现整村流转。其中小冀镇通过全域实施村集体经济组织统一流转土地，集体和农户实现了双增收。对农户来说，各村土地流转价格由原来的亩产850 元提高到950 元，亩均增收100 元以上，全镇农户每年可增收100 余万元。对村集体来说，每亩收取农田基础设施租赁费亩均30 元，每年可增收50 余万元；通过土地清查，整理边角地、荒地，全镇新增集体耕地1200 余亩，每年可增收100 余万元，两项合计每年可增收150 万元以上。新乡县各村借助改革东风，用足政策进行积极探索，集体收入显著增加。全县无集体经济收入的空壳村全部清零，超5 万元的村169 个，占比95%，超50 万元的村71 个，占比40%。

4.村两委班子增力。通过改革，给广大农民群众带来了实实在在的利益，带来了优良的生活环境，村两委班子在群众中的威信明显提升，班子的凝聚力、向心力、战斗力不断增强。

二、新乡县农村五项改革的特色做法

新乡县统筹深化推进农村五项重点改革，多措并举盘活农村集体资源，把“死”土地变成“活资源”，把“不动产”变成“活资产”，把“闲资源”变成“就业岗”“收入源”。

（一）深挖潜+保存量，全面推进土地利用综合改革

针对城乡经济社会发展“地从哪里来、钱从哪里出、耕地如何保”难题，河南省探索创新城镇建设用地、农村耕地、农村集体建设用地的综合开发利用方式，加大城乡闲置和低效利用土地处置、整治力度，最大限度挖掘土地资源，推进土地收储供应，保障城乡建设和产业发展用地。在推进城镇建设用地改革中，新乡市建立起了“六统一”的土地管理制度，实现土地储备“一个池子蓄水、一个龙头出水”的管控格局。推进农村土地整治改革，抢抓国土“三调”历史机遇，用好残次林地可作为耕地后备资源的有利政策，完成空闲土地整改2484.6 亩，实施残次林补充耕地项目，新增耕地40576 亩。扎实推进农村集体建设用地改革，结合增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等，多途径整治复垦农村集体建设用地，积极推进贫困地区节余指标有偿使用，加大宅基地复垦券交易力度，改变农村集体建设用地利用方式，建立城乡要素平等交换机制，有力保障了城乡融合发展和推动了乡村振兴。

（二）稳步推进+专项行动，持续开展农村集体产权制度改革

一是新乡县坚持稳步推进集体产权制度改革，印制了《农村集体产权清产核资办法》《农村集体产权制度改革工作流程》等宣传资料广泛宣传，分发各乡镇村，扩大政策知晓度，提高群众参与改革的积极性，农村集体资产清产核资大头落地。二是开展规范农村集体经济合同专项行动，为做好农村集体资产清产核资打通最大壁垒。在全县启动农村集体产权制度工作前的摸底调查中，村干部和群众普遍反映，全县许多集体经济合同中存在的“长期或无期限、价格偏低、强行霸占集体资产资源”等7 类突出问题。为彻底解决少数人侵占集体资产资源、侵害集体利益的突出问题，增加农民财产性收入，由县纪委牵头，县农业农村局、县财政局业务指导，在全县开展了规范农村集体经济合同专项行动。

（三）扎实开展“回头看”，不断完善承包地“三权分置”改革

新乡县已基本完成农村承包地确权登记颁证工作，全县共颁发土地承包经营权证书65279 份。目前正在开展确权登记颁证工作“回头看”工作，力争做到应确尽确。一是完善土地经营权流转服务与管理，规范保持土地承包经营权流转。全市统一建成市县乡三级农村综合产权交易市场（平台），为流转双方提供产权登记备案、信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资、风险防范等服务，规范土地流转行为。同时加强对工商资本租赁农地监管与风险防范，加强事中事后监管，保护了农业综合生产能力。县里成立了农村土地承包经营权调解仲裁委员会，建立了仲裁庭，乡镇建立了纠纷调处中心，村级建立调解小组，解决承包权纠纷中矛盾和历史遗留疑难问题。二是培育发展新型农业经营主体。通过政策引导、财政扶持、金融支持等措施，支持新型农业经营主体发展，加快形成现代农业经营体系，不断提升农业企业、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体适应市场和带动农民增收致富的能力。三是发展多种形式适度规模经营。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式，向新型农业经营主体流转土地经营权，提升农业适度规模经营水平，截至目前全县家庭承包经营耕地流转总面积20.74 万亩，占家庭承包经营耕地面积的61%。四是有效促进现代农业科技创新。规模化流转带动了规模化经营，新乡县目前形成了“公司+合作社（家庭农场）+农户+基地”的标准化良种繁育基地20 万亩，全县年生产、销售种子1 亿公斤，构建了产学研、育繁推一体化的现代种业体系。建设了国秀、归园、育欣园等20 多个农业特色园区，培育了健美缘、龙泉源等农业品牌。依托中国农科院新乡试验基地、茹振钢教授杂交小麦试验基地、心连心现代农业示范园区、河南科技学院新科学院以及与中国农业大学张福锁院士合作设立的农业“科技小院”，认真抓好现代农业科技创新成果就地转化、农业高新技术企业培育引进、发展智慧农业等工作。

三、新乡县农村五项改革的经验启示

目前，新乡县178 个村基本完成了农村集体产权制度改革和承包地“三权分置”改革，农村宅基地改革稳慎推进并在试点村取得进展，其他两项改革也进行了一些探索与尝试。工作之所以能够顺利高效推进，主要得益于做到了以下几个方面：

（一）党建引领、建强组织

1.“五个一批”配强带头人。新乡县农村五项重点改革坚持主要领导亲力亲为、基层领导勇于担当、村级干部富于创新的结果。依托“五好”乡镇党委、“五星”支部创建，通过“五个一批”，共优“育、选、召、请、派”69名村党组织书记，配优配强改革一线带头人，基层组织的战斗堡垒作用充分发挥，广大党员提高自身、示范他人、带动更多人，朝阳社区陈来胜、大召营村姜磊就是其中的优秀代表。

2.下沉重心强化帮扶带。县委分两批选派80 名县直机关优秀年轻干部深入到各村、各企业，指导基层五项改革、乡村振兴。优化调整驻村第一书记和驻村工作队，决战决胜脱贫攻坚、全面小康。

（二）规范权力、透明运行。新乡县深化“四议两公开”，全面推行村民代表提案制，打通联系服务群众“最后一公里”。结合“三会一课”、月末例会，广泛征集、充分吸纳广大群众关于五项改革的意见建议。今年以来共收集村民代表关于五项改革的相关提案1602条，为群众办好事实事722件，化解各类基层矛盾196 件。所有改革流程、改革事项公开透明，广泛接受群众监督，进一步畅通了改革推进的渠道，激发了群众参与改革的积极性，充分发挥群众主体作用。

（三）完善机制、保障改革。一是量化红分精细化管理。积极探索将积分管理与乡村振兴、农依托村五项改革、垃圾分类、“厕所革命”、人居环境整治等有机结合，以“小积分”撬动了“大战略”，全县178 个村生成红分302338.25 分，消费红分7328.76 分，发放积分卡5073 张。二是探索“三治”融合、创新乡村治理有效新路径。以法治促进善治，以自治淳化民风，以德治弘扬正气，实现基层“大事小事一起干、时时事事有人管”。

（四）组织引导、群众支持。依据“依法、自愿、有偿”的原则，村集体引导农户委托合作社通过公开招投标统一将土地流转给新型农业经营主体和有实力的承包大户，改变了过去分散外包、各自为战的局面，解决了流转行为不规范、农户利益得不到保障的问题，实现了集体、农户双增收，群众主体参与意识明显增强。