熟人社会背景下的公共管理模式

杨璐珲

（中共重庆市奉节县委党校，重庆 404600）

在中国传统礼教社会长期发展的影响下，人与人之间基于功利层面进行交往形成的熟人关系，如同石子投入水中产生的水波半径，集中体现了人情社会的乡土情结、宗族关系等社会管理特点。大数据时代，以自我为中心、内层优于外层、身份信誉为关系管理保证的差序格局对社会治理的影响是连续、广泛的，在全面贯彻依法治国政策的社会背景下，正确认识熟人关系对公共管理机制的影响，建立多元化、扁平化、法治化的社会管理结构，成为现代服务型政府建设的重要方向。

一、熟人社会的发展特点及对现代公共管理机制的不利影响

（一）熟人社会的发展特点

在熟人社会的差序关系结构下，人际交往关系格局存在较大的伸缩性特征，按照关系密切程度，形成不同等级的道德规范体系。如，同乡、同宗族之间的信任关系十分密切，发生借贷关系时，甚至无须书面契约凭证。这种基于身份、血脉、地域之间的熟人关系，是一种以自我为中心的社会关系，在长期礼教制度的影响下，形成不同的道德规范制约体系，成为社会关系管理的重要依据。因此，熟人社会也可以被称为人情社会，在依法治国战略全面实行的现代社会，政府部门应转变以身份共识为社会治理的观念，在正确认识熟人关系对公共治理实践工作影响的基础上，积极推进社会管理机制的优化创新。

（二）阻碍影响

1.管理思维滞后，社会服务目标不明确

在熟人社会中，社会管理阶层与公民的关系定位模糊，行政管理程序缺乏规范性引导，使得领导管理层的权利过于集中，在行使权力时，主观性较强，导致公共权力本质变化，影响了现代社会治理工作的推进。当今社会，政府部门在履行自身职责的过程中，逐步由管理型政府过渡到服务型政府建设阶段，公共治理的目标也随之发生变化。但从社会管理实践情况来看，部分领导管理人员工作思维滞后，掌握集中性的公权力，受熟人关系的影响，掺杂主观意识行使权利，为自身、熟人牟取利益，损害了公众的利益。与此同时，群众对熟人关系中身份共识的依赖性较强，忽视了契约精神，一旦发生矛盾或是办理事务，往往会选择“找关系”，跳过正规程序，进行违法、违规行为，扰乱公共治理的秩序。

2.权利监管与约束机制不健全

基于熟人关系开展公共治理，将身份共识作为管理依据，将会导致公权力的监管缺位，不仅会影响法治社会的全面建设进程，对于民主管理的实行也有着重要的制约影响。熟人社会的存在，导致潜规则、贿赂现象层出不穷，但这种风气的盛行，间接说明的就是我国的法制监管机制形同虚设[1]。我国历史传承悠久，法律制度在不同历史阶段的实行形式存在较大的差异，在现代社会中，法治体系仍旧受到地域、历史、文化等方面的影响，在按照民主程序依法开展公共管理时，会受到熟人关系的制约，甚至存在潜规则、形式主义、含糊办事等情况，出现该种问题的主要原因在于：法律框架设计不合理、管理规范执行难度大、监管机制不健全。在法律制度的建设方面，由于公权力的监管职责划分不明确，政府部门在履行监督职能时，存在权利交叉、重叠的问题，难以肃清熟人社会的不良风气，在一定程度上影响了政府部门现代化公共治理机制的建设。

3.管理主体的单一化

礼教制度下的熟人之间身份共识是基于血脉、地域、情感的，关系的维护依靠的是群体间的默契。这种信誉的保障缺乏强制制度的约束。因此，在群体交往的过程中，欺诈行为时有发生，尤其是对陌生人。相较于乡土社会熟人之间的交往，关系社会最外层的陌生人难以得到可靠的保证，在交易前期的沟通成本较高，而与之相对应的，违约成本较低。公共治理机制建设的转轨时期，旧的熟人秩序不再适用[2]。科技的快速革新与市场经济的广泛影响背景下，人与人之间的社会关系更复杂，政府开展社会治理的实践模式也需要进行对应性的转变，需要协调多方的利益关系。但当前，政府管理工作包括厘清复杂社会管理、协调多方利益、开展民生保障建设项目等内容，管理主体单一化现象严重，整体公共管理的质效相对滞后，难以满足各方利益主体差异化的诉求。大数据时代，以政府为主导、社会多方协同管理的管理格局逐步形成，在公共管理过程中，对熟人关系进行调整与重构路径仍需进一步探索。

二、熟人社会影响下现代公共管理机制的改革对策

（一）构建多元化公共管理格局，实现扁平化控制

近几年，受技术革新与经济产业复杂发展形势影响，社会治理机制从以政府为中心转变为政府主导、多方协作的模式，政府不再总揽所有权利，而是更注重社会协同力量的发挥，将部分微观管理权利转移到社会组织、企业单位等主体上。早在80 年代，等级制度的实行就出现了后继无力的没落现象，公共管理新学派提出了“集思广益的协商”的治理方法，使命令控制管理模式逐步被替代。现代政府开展公共治理活动时，应立足我国政治体制、社会发展、法制制度等特征，深入分析熟人社会对现代化建设的影响，将管理权限下移，形成扁平化的控制机制。与此同时，政府应深化与社会组织的沟通与合作，以社会公众的不同阶段的差异化发展诉求为导向，构建起多元化的公共管理格局，发挥政府部门组织领导、沟通协作、经济建设、社会民生保障等方面的积极作用。

（二）贯彻民主管理思想，建立现代服务型政府

我国小康社会的整体建设进入决胜阶段，日益提高的物质生活水平为人们的精神发展奠定了基础，社会公众的诉求不断变化。在开展公共管理工作时，政府部门必须重视公民民主权利的保障，转变原有自上而下的管理思想。一方面，政府部门应全面推进平视型管理机制的建设，创新熟人关系的整合方式，加强政府与公民、公民与公民之间新型关系的构建，基于依法治国、执法为民的观念，确保权利行使的规范性与合理性；另一方面，政府部门应全面贯彻民主管理的思想。针对熟人社会中缺乏契约精神、信誉保障机制约束力不足的问题，通过强化法律与政策宣传的方式，鼓励公众依法行事、合规办事，并从宏观控制的角度出发，找准新时期政府的发展定位，建立起现代服务型政府，为社会转型时期政府公共治理与服务职能的全面发挥提供保障。

（三）积极引进现代技术，搭建高效管理与服务模式

信息时代，在互联网、移动终端、新媒体等技术改革浪潮下，熟人社会对社会治理的影响被不断削弱。为全面提升公共治理的规范性、标准性与法治化，政府部门应积极引进现代技术，构建高效管理与服务模式。在开发与运用数据进行公共治理的过程中，第一，政府应明确大数据、物联网、现代办公软件等程序应用的特点，基于高效管理的目标，对硬件设备与软件程序进行引进，做好检修、维护与更新升级管理；第二，需要以数据安全为前提，加强网络安全监管，组织专门的网络安全维护与监管机构，按照数据信息的保密等级，设置对应的操作权限，在提升公共管理与服务质效的基础上，构建动态化、实时性的安全监管体系；第三，在技术引进与应用的过程中，还应针对性地提升政府的数据整合与治理能力。政府部门通过大数据平台的信息共享、处理与交互等功能，可以对管理区域内民主治理情况进行动态分析，深入群众，了解群众对相关法律、法规实行的态度，进一步为政府部门治理工作的改革提供客观、真实的依据。

（四）深化公共数据的挖掘，建设协同化管理机制

社会现代化建设进程的全面推进，推动了政府部门职能的优化转变，人与人之间的沟通与交流路径不断被拓宽，降低了熟人社会乡土人情中人际交往的信息流转成本，也提升了陌生人之间社会关系建设与维护的违约成本。政府在现代社会进行社会关系管理时，应加强对数据信息的挖掘，将人民群众的利益保障放在首要位置，建设协同化的管理机制，维护公权力的规范性使用。具体来讲，政府公共管理要充分突出以人为本的思想，切实了解和满足人民群众的需求[3]，将社会民生的管理与保障作为工作重点，构建协同化的管理机制，融入信息化手段，树立大数据思维，在常规管理工作中，全面深化公共数据的挖掘，进一步优化群众办事的申请、审核等流程，借助现代技术建立起便民服务模式，打破熟人社会以身份、关系为依据的不利局面。

（五）建立健全公共管理保障与监督制度

在公共管理权利运行的监督与保障制度建设过程中，一方面，调整公共管理的权利监督机制，提升政府办事、执法行为的权威性与客观性。为避免领导管理人员主观意识对公权力行使的影响，政府应结合各部门职能发挥形式与工作特点的不同，制定灵活、科学的内部监督制度，并与社会公众的民主监督模式有效融合，建立健全权利监管制度。如，在与民众利益息息相关的制度建设过程中，政府单位可以通过招募监督员的方式，在制度实施前，对制度进行听证，收集公众意见，从监督人员构成以及监督工作开展两方面完善公共管理制度[4]；另一方面，完善保障机制，加强政府工作队伍的专业化建设。公权力的制约与监督是一项长期性、复杂性的工作，除了通过制度化的工作规范引导外，还需要通过思政教育、政策宣传、组织学习等形式，进一步强化工作队伍的专业建设，让政府工作人员树立起依法、合规办事的意识，最大限度地避免以权谋私、公器私用、权利滥用等行为，从源头控制熟人社会对公共权力使用的影响。

三、结语

熟人社会是我国在长期礼教制度下，形成的差序格局，基于乡土、血脉、情感关系达成的共识，对于公共管理法治化、规范化的发展有着较为不利的影响。在大数据时代，政府开展社会治理的形式从强制管理的等级制度，逐步转变为服务社会的民主制度，熟人社会对社会管理的影响也不断深化。针对公共管理改革面临的管理思维僵化、权利监管与约束机制不健全、管理主体的单一等方面的问题，政府部门应在准确定位新时期发展路径的基础上，贯彻民主治理的思想，合理运用大数据技术，深入挖掘大数据的价值，并加强网络安全维护，不断创新治理手段，为社会治理机制的全面优化提供可靠的支持。