环境保护公众参与制度的法理研究

1.唐洁 2.陈雅丽

（1.中国石油大学（华东）文法学院，山东 青岛 266580；2.胜利油田公司律师事务部，山东 东营 257000）

一、环境公众参与制度的法理依据

（一）环境公众参与制度的法理渊源

随着经济社会的快速发展，人们的社会生活习惯也开始出现变化，但是随之而来的环境污染、生态破坏问题等问题日趋突出。资本主义国家在上世纪初出现的问题也开始在我国开始显现，已经成为我国当前发展面临的主要挑战。伴随着对环境保护的日益重视，人们开始日益关注这一问题。生态环境属于公共利益的范畴，因此在这一领域中的并不存在不对等的现象，公权力和私权利之间可以通过沟通解决问题，共同的面对随之而来的挑战，因此公众参与就很有必要。

（二）公众参与制度的建立是环境问题的本质决定的

生态环境本质上是公共物品，出现环境问题的主要因素主要就是外部不经济。市场主体作出的对环境的影响主要的承担者是该行为之外的第三人。在巨大的利益诱惑之下，市场主体开始没有节制的破坏环境。在激烈的竞争之下，市场主体即便是意识到自身行为会带来的巨大的后果，但是也只是顾着眼前利益，尽可能的逃避法律制裁，因此导致环境问题日益突出。造成环境问题的主要原因就是人为因素，而不是环境本身，因此，解决环境问题也只能依赖人本身。通过公共参与的方式有助于环境问题的全面解决，自发而广泛的形成管理和监督环境保护的必要条件。

二、目前环境保护公众制度的现状分析

（一）目前我国公众参与的法律与政策规定

当前的法律和政策因素中也能看到，我国政府已经开始意识到公众参与对于保护环境所起到的积极作用。从《宪法》的规定了“人民可以通过各种途径和方式管理国家事务”。在《立法法》中也有类似规定，法律在起草过程中，充分让公众参与其中，广泛的听取公众意见，听取方式可以有听证会、座谈会等。在《环境保护法》中的规定“任何单位及个人都有义务保护环境，同时有权对污染和破坏环境的个人进行检举和控告。

在《国务院关千环境保护若干间题的决定》中则规定了设立公众参与机制，发挥出社会团体的重要价值，鼓励公众积极的参与到环境保护中，积极地检举和揭发违反环境保护法律法规的行为。虽然我国在法律和政策上为公众参与环境保护提供了一些依据，但是规定的原则性相对较强，没有形成具体化的执行措施。

（二）目前我国公众参与的现状及其原因分析

1.当前我国公众参与到环境保护的形势非常欠缺，没有有效的参与渠道，导致部分公众虽然有强烈的参与欲望，但是缺乏具体的行动指南，从而损害了公众参与环境保护带来的实际效果。

2.当前公众参与环境保护的措施主要是以事后参与的方式为主，只有是在环境污染出现之后才能采取一定的措施。但是在可能造成环境污染之前，公共参与的作用没有提现出现。

3.当前我国的公共参与人员还非常少，未能有效的发挥出环保组织和团体的欧尊松。截至目前，在民政局登记的环境保护组织还非常少。

造成这一现象的主要原因就是：

1.当前没有法律制度保障公众参与到环境保护之中，公众参与缺少合理的参加渠道和保障机制。

2.近些年，部分地方在发展经济时，牺牲了环境，忽略了环境保护的重要价值，在全社会没有形成保护环境的良好氛围。

3.公众参与环境保护之中缺少足够的资料，当前对于信息公开制度还不完善，公共参与的条件还不够成熟。

三、环境保护公众参与制度的完善

（一）环境保护公众参与的实质化

公众参与制度的最重要作用就是在公众环境权利和国家环境权力中找到平衡点。公众参与能够起到促进和监督行政机关的作用，让其走在正确的道路上。除此之外，《环境保护公众参与办法》中扩大了公众参与的范围，将政策法规、行政许可和行政处罚等事务都纳入其中，在这些领域中，目前还没有出现相对应的法律规制，缺少相应的制度建设，也无法实现公众参与。

（二）加强环境保护公众参与法律法规建设

《环境保护公众参与办法》的发布为公众参与环境保护带来了制度支撑。但是相关条款的规定依然较为宽泛，缺少具体的实施路径，比如在具体的奖励金额和监督保障机制建设、职能部门领导监督机制等问题上都没有具体的实施细则。在目前的法律框架下，针对当前各个地方的实际情况，以地方立法的方式尽快制定相应的法律细则。

环境保护公众参与制度的落实还需要发挥法律的作用。根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，诉讼中的原告必须是和案件具有直接利害关系的公民、法人及其他组织。这种原告的确定方式不利于环境民事侵权原告的确立。环境侵权具有一定的特殊性，大多是无形的和间接性的，影响和涉及面非常广。因此，我国建立起环境公益诉讼制度具有一定的必要性，将环境侵权中的原告资格扩大到案件的间接受害者和潜在影响者。无可否认的是，当前的具有资格提起环境公益诉讼的组织较少，且起诉的意愿也不强烈。首先，由于这些组织都是通过行业学会的方式而形成，公益诉讼并不在其职责范围。其次，大部分的组织都是依赖于政府资金，受制于政府的GDP 考核压力，这些组织也缺乏起诉的意愿。发挥公益诉讼的价值就必须建立起独立的资金来源，获得当地政府的支撑。

（三）推进环境市民社会建设

践行生态环境保护对于社会而言具有重要意义，对于建设一个成熟的社会更具有重要作用。在当前的环境保护过程中，公众参与的方向存在一定的偏差，参与保护环境的目的不是为了保护环境，而是为了各种的利益诉求和社会宣泄情绪，同时和信访相似的是，保护环境容易陷入到只要靠“闹”才能解决的现状，容易导致环境群体性时间。因此，环境事件的出现会导致各方的利益受损，合法合规的项目也无法进行，政府的公信力下降，环境问题也无法解决。

建立起环境保护的公众参与社会，需要行政机关及环保机构的大力推广，向公众普及环境保护文化意识，在潜移默化中让公众参与到环境保护中来，通过协商民主的方式，真正的建立起一种公众参与的环境保护制度，而不是激化矛盾。