乡村治理共同体构建的理论逻辑、现实困境及方法分析

高伟

（河南理工大学应急管理学院，河南 焦作 454000）

乡村治理作为基层治理的重要组成部分，其有效性问题一直是我国政府工作的重中之重。2018 年1 月，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出有效治理是乡村振兴的基础，是党委领导的现代社会治理机制，必须确立政府责任、社会协调、公众参与和法治。党的十九届五中全会提出“十四五”期间，社会治理特别是基层治理水平显著提高”。我国乡村社会正处于快速转型期，社会结构、社会关系和村民价值观念发生了巨大变化，冲击着乡村传统的治理模式，乡村社会的社会问题、社会矛盾和社会需求呈现出不同的特点。

一、农村治理主体分工

乡村治理主体是指在乡村治理中发挥重要作用的组织、机构和个人，我国学者从国家治理与地方治理的关系出发，对乡村治理主体的概念进行了界定和分类，但至今没有统一的观点。其主要分类为：1.三类：政府机构、民间组织和村民个人；2.四类：乡政府、村党支部、村委会、村民代表大会；3.两类：制度主体和非制度主体。随着时代的变迁和发展，农村三元权力结构正在发生演变：乡镇政府不再是农村治理的绝对权力，村委会和村党支部不再简单地充当乡镇政府。随着经济发展自发成立的农村社会组织，以富有的专家和返乡创业的农民工为代表的农村精英、乡镇政府、村民自治组织构成了当今中国乡村治理的多元主体格局。

二、共同体理论框架下的农村治理困境分析

（一）缺乏统一的价值目标阻碍了合作的意愿

为了实现农村治理体系内各个主体的协调与合作，首先要解决的是共同目标和合作意愿。在农村治理体系中，不同的治理实体具有不同的价值和需求，对农村特定公共事务的认识也不同。此外，权力地位的不平等导致农村治理主体结构的不完善，权力分配的不平衡导致主体之间缺乏统一的目标，并阻碍了农村治理主体的合作意愿。在农村治理过程中，乡镇政府在实际工作中拥有大部分权力。在中国社会中长期存在的“官方标准”思想已使村委会普遍依靠乡镇政府。由于对法律制度的意识薄弱，对权利的意识不强，基层民主自治中的民主选举和监督大多只是形式。宗族势力对农村地区产生了深远的影响。农村精英相互斗争，以打破规则，行贿选举并拒绝批准选举结果。农民工被农村的当权者拒之门外，他们很难发挥自己的能力和效力。由于缺乏民主土壤，农村社会组织在农村治理过程中难以生存。

（二）不完善的制度阻碍了协调的力量

基层群众自治是我国的基本政治制度，有关农村治理的法律法规目前还比较单一。由于缺乏相应的法律规范，很难为多种治理实体提供有效的保障机制。《村民委员会组织法》仅概述了村民应享有的权利和责任，缺乏针对随着时间推移而发展的新情况的具体实施程序和规定。缺乏制度和不完善的法律导致农村治理的多个主体的权利和责任界限模糊，有许多现象阻碍治理实体参与农村治理，例如：乡镇政府直接干预了农村选举，严重干预了农村自治，并侵蚀了村民和其他主体的执政权。乡镇政府对村委会的行政任务超出了乡镇政府的法律权限。村委会承担着很多政府工作，这不可避免地导致了村委会的行政化，进而导致了村干部的官僚化。村委会的行政化和村干部的官僚化，使村民的自治缺乏自治和民主，在一定程度上削弱了村民自治的作用。权利的缺乏导致对职责和责任的了解不足，民主选举，民主决策和民主监督的合法性受到极大损害。

（三）主体行为的选择阻碍了协同效应的转化

在推进乡村治理现代化的过程中，作为乡村治理行为主体的乡村干部治理能力差、协调意识弱、村民个体政治冷漠、参与意愿低等问题阻碍了乡村治理现代化的进程。第二，合作行为是合作治理能力转化的途径之一。在治理体系中，要发挥制度的作用，还需要关注个体的行为，特别是公共管理者的行为。所有参与乡村治理的个体都可以行动起来，相互合作，产生协同治理行为。事实上，在乡村治理过程中，由于地位和权力的不平等，在乡村合作治理活动中，主体往往不作为或行动迟缓，合作治理的效果受到很大影响。在参与乡村治理的个体中，由于知识和视野有限，不仅缺乏合作意识，而且缺乏合作能力。在治理过程中，由于利益相关的问题，各种摩擦和冲突经常被打破。

三、共同体理论框架下实现多主体协同参与农村治理的路径

（一）构建农村社区治理目标激励机制

共同体治理从不同政府部门间协同治理的角度来看，农村治理是一个多层次、跨部门的协同治理过程。首先，必须在农村治理主体之间建立信任关系。信任具有重要的协同价值，能够规范子主体的行为，节约治理成本。第二，优化乡村治理主体对公共价值的认知，强化公共价值取向。在公共事务实践中，正义、公平和效率的价值观是复杂的、模糊的和竞争。因此，乡村治理主体需要对公共价值进行判断，包括判断行为是否具有公共价值、政治法律背景下的合法性、管理实践中的可行性。第三，加强利益相关者的协商与沟通，在复杂的公共事务中认同公共价值。公共价值不仅是个人偏好的总和，也是民选和任命的政府官员、村官和主要利益相关者协商的结果。通过乡村治理主体的协商与沟通，找出乡村社会公共事务价值与目标的“最大公约数”，减少价值与目标的冲突，产生合作治理的意愿与动机。

（二）优化治理体系，实现农村治理主体的协同治理

首先，可以引入经济学中的“激励相容机制”和成本分担机制来解决农村政府利益的不对称问题——在市场经济中，每一个理性的经济人都会有自利的一面，他的个人行为都会按照自利的规则行事；如果有一种制度安排使行为人追求个人利益，则与集体价值最大化的目标相吻合，即“激励相容”。在乡村治理实践中，不同的治理主体不可避免地携带着各自的合法利益。激励相容机制可以使乡村治理的相关主体在追求自身组织目标的同时，实现协同治理的总体目标。此外，还需要建立成本分担机制，有效配置治理成本。第二，建立有效的领导协调机制，解决跨境组织和跨部门问题。在我国，党委、政府内部的领导小组机制是解决跨境协调的有效形式。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，全面提升基层党组织领导农村社会治理的综合素质和综合能力，为农村治理现代化提供组织保障。三是建立权责一致、事、财、人相匹配的社会治理体制和机制，优化农村治理权限，明确农村治理权力清单，加强部门和乡镇合作，理顺派出机构管理机制，提供基层审批服务和执法规范；强化农村社会组织服务职能。

（三）培养个体协作行为，提高协作治理的执行力

在世界各国政府与社会的协调治理实践中，都面临着一个问题：公众参与的积极性不高，参与公共事务的能力不足。从行为学的角度看，培育个体合作行为不仅需要优化乡镇公务员的合作行为，提高村干部的治理能力，还需要提高和激发公众参与合作治理的意愿和行为。首先，乡村振兴的关键在于人才的振兴。要培养思想开放、作风敏捷、方向转变的村干部，增强冲突化解和管理能力。此外，还应引进大学生村官，鼓励有能力的村民参加农村集市。吸引人才返乡，优化乡村治理主体队伍。其次，要加强各主体之间的沟通协调。坚持“党委领导、政府支持、政协为平台、各方参与、服务群众”的方针，邀请村干部、村代表、村民代表进行协商和讨论，鼓励乡三级参与促进农村道德建设建设。