安置与救助：“回流边民”的治理措施——以盈江县N 村为例

白晓明

（红河学院，云南 蒙自 661199）

随着我国改革开放以来，特别是国家“兴边富民”工程、“脱贫攻坚”等行动不断深入推进，我国边疆地区社会经济得到了飞速发展，我国边民生活水平不断提升，民族团结，社会和谐，与邻国北部或东北部地区滞后的社会经济相比形成鲜明对比。而之前自20世纪50、60年代开始，因各种复杂因素迁移至邻国居住生活的我国边民，近年来又陆续回迁境内居住生活的群体，该群体被称为“回流边民”。[1]回流边民由于长期外流邻国生活，错过了我国许多制度变迁和政策转变的历史时期，身份一度搁浅，导致部分回流边民户籍被注销，而户籍是一个公民身份的重要象征，事关其教育、医疗、就业等一系列社会保障问题。同时，该群体数量多成分复杂，文化程度低、生产技能偏低，身份认定难，[2]近年来，他们拖家带口回流境内居住生活，面临着一系列复杂的社会问题。然而，矛盾的普遍性与特殊性是辩证统一的，对于跨境迁移的一类群体，回流边民不仅对社会经济发展具有消极的方面，也有积极的一面。随着我国“一带一路”倡议不断推进，边疆地区迎来了新时代跨越式的发展机遇，回流边民群体作为边疆地区重要的行动者和建设者之一，其在促进“民心相通”和“地区发展”等方面起着特殊的积极推动作用。因此，在国家一手抓边防稳固，一手抓边疆发展的背景下，探讨回流边民群体的治理实践，对总结跨境迁移治理经验具有一定的现实意义。

一、田野概述：盈江县N 村基本情况

N 村位于云南省德宏傣族景颇族自治州盈江县 西南部，三面与邻国接壤，国境线长13 千米，距县城92 千米，是一个以景颇族、傣族、傈僳族为主的少数民族村寨，有7 个村小组，228 户，1247 人。其中，回流边民72 户，371 人。N 村的经济社会发展水平与该县同类村寨相比偏低，人均收入7500 元。截至2020年1 月，全村共有建档立卡户78 户，210 人，其中，回流边民建档立卡户35 户116 人，整个村落坐落于河谷及河边台地，村民主要种植水稻、香蕉、甘蔗、坚果等作物，以农业生产为主要经济收入来源，约有30%村民外出务工，主要务工地点是德宏州芒市、瑞丽市、盈江县、陇川县和邻国的拉扎地区。该群体回流时间主要集中三个阶段，第一阶段为上世纪50、60年代，第二阶段是上世纪80年代至90年代末，第三阶段是21世纪初期至今，回流人数较多。当然，在其他时段也有部分边民零星回流，人数较少。该村对于回流边民既有排斥也有接纳。对管理部门来说，边民“回流”现象在某种程度上给当地社会治理带来一定挑战，但这一现象的发生是边疆比较常见的现象，从边疆发展的角度上看，采取何种有效措施对其进行妥当治理，不仅事关回流边民自身发展问题，也关乎边疆地区社会发展议题。

二、“回流边民”的安置

（一）落实政策，为回流边民精准落户

依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利，事关社会公平正义，事关社会和谐稳定。党中央、国务院高度重视户口登记管理工作，近年来对加强户口登记管理、解决无户口人员登记户口等问题多次提出明确要求。2016年1 月14 日，国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》（国办发〔2015〕96 号），根据《意见》精神，各省市人民政府办公厅、各地州市人民政府办公室也拟定了关于解决无户口人员登记户口问题的意见，如《云南省人民政府办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》（云政办发〔2017〕47 号）、《德宏州人民政府办公室解决无户口人员登记户口问题实施意见》（德政办发[2017号]70 号），这些政策意见的出台和贯彻落实，为解决回流边民无户口问题起到了重要作用。据德宏州公安局治安部门统计，截至2018年1 月，共为3957 名回流边民进行了登记户口。[3]各级地方政府采取召开回流边民新落户复核工作座谈会形式，精准做好回流边民申请国籍和户籍等户口登记工作，着力解决无户口人员登记户口问题，为推进人口服务管理打下了坚实基础，从而更好地服务和保障了民生、促进了社会公平正义、推进了边疆治理体系和治理能力现代化建设。

（二）提供住房帮扶，重建回流边民家园

回流边民是一群积贫积弱的迁移者，他们无田无地，无宅基地，住危房，有的甚至无房，且文化水平低，一直靠租借土地开展生产活动和就近打零工来勉强维系生活，生活十分困难。政府通过对他们实际生活状况进行摸底核实，并办理相关落户手续后，对他们进行了安置，并提供了住所。当地政府部门结合相关扶贫政策和帮扶资金，对他们的住所进行了修缮和重建。一是对已有住房的，动员拆除老房进行翻建并结合危房改造政策对朽坏部位进行更换，对没有住房的鼓励购买当地状况较好的旧木房进行建设。二是对无能力新建住房又购买不到旧房的，鼓励在厢房位置上先建设厢楼以满足基本居住条件，预留好主房位置，待经济宽裕了再建主房。这样的办法和措施，达到了既不增加群众负担，又解决了住房保障和原居住点旧房拆除的问题。此外，当地政府部门对居住条件较差的回流边民进行了整体搬迁安置。可以说，通过以上措施，让多数回流边民群众实现了重建家园的梦想。

（三）结合“脱贫攻坚和兴边富民”行动，努力改善回流边民生活水平

虽然他们的住房问题得到了有效解决，但回流边要富裕起来，摆在当地政府面前的任务仍然艰巨。为了解他们的贫困问题，政府积极推进乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接起来。首先，确定了回流边民是脱贫攻坚行动的重要对象之一，通过分类识别，把一部分回流边民纳入建档立卡户，把一部分回流边民纳入了低保范畴。其次，针对无生产资料的问题，当地政府通过调查核实，对土地、森林等职能部门和村代表进行有效协调和沟通，对他们的宅基地、耕地、林地等进行了确权，使他们获得了生产资料。再次，当地政府利用驻村干部资源优势，加强了他们的言语、文化、就业技能等培训，积极引导他们外出务工。此外，当地政府还结合相关优惠政策，对有条件的回流边民进行了产业培育和创业扶持，通过创新创业，大力发展产业，如养殖山羊、肉牛和种植坚果、草果等，帮助他们改善了生活。最后，驻村干部和相关村委会采取定期举办培训的方式，对回流边民进行汉语培训，计划生育政策以及我国相关法律法规等培训，目的是破除其发展的一些障碍。通过以上各种措施，确实解决了回流边民的生计和发展问题，进一步提升了回流边民的生活水平，实现了脱贫路上一个也不落下的目标，为脱贫攻坚和兴边富民行动打下了坚实基础。

三、“回流边民”的救助

（一）政府救助，一定程度上满足了回流边民的基本物质生活需求

为确保党中央、国务院、省、州、市对回流边民的关怀落到实处，首先，当地政府每年均会采取“由乡镇人民政府社会事务办”对回流边民发放生活救助物资。生活救助物质一般有：大米、面、食用油、衣物等等，且以户为单位进行统一发放，这是回流边民最高兴的事。虽然这些生活物质的救助不能从根本上解决他们生活困境，但这也体现出了国家对他们的帮助和关爱。其次，政府一般会采用财政扶贫资金对其建房缺口资金进行补助的形式，建造简易C、D级板房以安置无住房或者住房破旧的回流边民。再次，通过驻村干部一对一挂钩帮扶形式，对回流边民进行了一对一的精准救助。最常见的形式是帮扶干部直接与其达成干亲关系，对其需求进行评估后，帮扶干部利用所掌握的资源，对其进行有针对性帮扶和救助，如回流边民因生病致贫，该干部就联系相关医疗救助等事宜，以减轻其家庭负担。可以说，政府开展的结对帮扶工作，加强干部了与回流边民群众之间的走动，拉近了干群关系，提升群众满意度的目的。此外，政府对于回流边民的救助，还体现在与脱贫攻坚行动的对接上，政府为了解决回流边民积弱积贫的状况，采取了把回流边民纳入建档立卡、低保以及相关帮扶等救助形式，确实保障了回流边民的基本生活。

（二）亲属与社会救助，进一步深化了回流边民与当地边民的胞波之情

针对生活困难、家庭成员年老体弱、身体不便的回流边民，除了政府救助之外，还有亲属和社会的救助。首先，回流边民由于其跨境迁移，导致了他们在迁移初期面临窘迫生活压力，他们基本上采用投靠亲属，在亲属家里吃住一段时间后，才选择外出打零工或租地种植。在这个过程中，多数亲属给予了回流边民最直接的日常吃、住等救助行为，甚至有部分亲属直接给予他们生产资料，如土地、农具、化肥等，让他们耕种，自力更生，早日脱贫致富。这种无私的、真诚的帮助，进一步深化了边民之间的胞波之情。其次，他们在回迁过程中，总是面临着一定程度的生计危机，而这时候，村里的社会组织，往往会通过发挥社团力量，对其进行物资救助，如捐赠大米、食用油、衣物等。虽然这些捐赠物资不多，但对于回流边民来讲，却是一种雪中送炭行为。可以说，通过亲属及社会组织的救助行为，不仅给予了回流边民最直接的生活帮助，而且还让回流边民感到了一种关爱和温暖。

总之，通过“落实政策，精准落户、提供住所，重建家园、结合”脱贫攻坚与兴边富民“行动等治理措施，确实解决了回流边民的燃眉之急，让回流边民群体获得了一个稳定的栖息之地，而且也获得了一个发展的良好社会环境。通过”政府救助、亲属与社会救助“的方式，不仅直接解决了回流边民极度贫困的生计问题，而且让回流边民感受到了我国政府及其当地边民的善意之举。可以说，我国政府和人民并未放弃他们，而且通过各种治理措施，给他们点燃了一把希望之火。

从“边民流失导致边境虚空或守土乏人”角度看，边民回流或回流边民群体在某种程度上补充了边境虚空的人口资源，如果对其继续采取“善治”之策，例如采取安置与救助的治理措施，那么，将会增强回流边民的向心力和认同感，有利于维护边地的和谐发展。而今，在“一带一路”倡议下，国家积极努力打造沿边开放示范区、民族团结示范区、乡村振兴示范区。可以说，在新一轮的开放中，该地区的经济将会迎来飞速发展，民族团结、乡村振兴等各项社会事业将会更加繁荣，而加强回流边民的安置与救助治理实践，对促进“民心相通”和“地区发展”将会起到了积极作用。