关于农业生态补偿立法的几点思考

2021-11-26胡朝飞

法制博览 2021年5期

胡朝飞

（1.湖南农业大学烟草研究院，湖南长沙 410128；2.玉溪农业职业技术学院，云南玉溪 653106）

随着科学技术的快速发展，许多先进科学技术被广泛应用到现代农业生产中，这些科学技术的应用，一定程度上推动了现代农业的发展，但不可避免产生生态环境污染和生态环境破坏。针对当前我国农业生态环境的现状，只有加强农业生态补偿立法，才能有效地解决生态补偿中暴露出的问题，让更多的人提高认知，自愿加入农业生态环境的保护中来，保护我们赖以生存的生态环境。

一、农业生态补偿立法的重要价值

（一）切实保护农业生态环境，实现农业的可持续发展

农业，是我国的第一产业，也是我国的基础产业，是国之根本，关系着国计民生、国泰民安。在大众的认知中，农业具有农产品的生产功能，然而很多人对农业的非农产品功能却不太了解，农业的非农产品功能，就是农业具有防洪抗涝的功能。在当前的农业生产过程中，为了实现农产品生产功能，往往会以农村生态环境作为代价，农村资源和生态环境经常遭到破坏。在生产实践中，农民的经济效益和农村的环境效益两者之间，有时会产生一定的矛盾，受到农业生产方式的制约，农民要想实现和提高经济效益，不得已只能以环境效益换经济效益，而要想保护环境，那么农民的经济效益很可能受到较大的影响。随着可持续发展理念的深入人心，越来越多的人意识到环境保护的重要性。而如果让广大的农民来承担破坏环境的代价和责任，很可能让他们的生活再次陷入艰难，其他社会成员则完全享受社会发展带来的福利，这完全是不公平、不合理的。而要想有效解决这一棘手问题，构建起完善的法律制度是一条有效的途径。将农民所承担的成本社会化，指引农民对农业生产方式进行改革和创新，在促进经济效益提升的基础上，也能够有效地保护农业生态环境，农业生态补偿机制是解决这个难题的有效方法之一［1］。

（二）秉承了社会公平公正的原则，促进了社会的稳定发展

在我国，促进社会稳定和社会发展是最大的事情。在实际生活中，破坏农业生态环境的责任，如果单纯让广大农民来承担，而其他的社会成员只负责享受社会发展带来的红利，这一做法明显有失公允、公平。从长远的发展来看，农民面临着巨大的发展压力，如果任由他们以破坏环境来换取经济利益，那么，生态环境的破坏程度必将发展到更加严重的地步，给我国经济发展、社会发展、环境发展将带来严重的消极影响。我国是一个农业大国，农业的发展关系着整个国家的生存和发展，因此，在国家发展过程中，一定要注重农业的生产活动，积极构建出完善的补偿机制，做好立法工作。完善的补偿机制，由农民承担自己本该承担的责任，而社会也承担起相应的责任，很大程度上体现出了公平公正的发展原则，推动了社会可持续发展。

二、当前我国农业生态补偿立法中暴露出来的问题

（一）农业生态补偿立法政策难以体现系统性

农业生态补偿是一项重要的系统性工程，需要有完善的法律法规体系进行规范和约束。到目前为止，我国还没有专门性的法律对农业生态补偿进行规范，关于农业生态补偿的规定，都散布于多个法律政策文件中，缺乏一定的系统性和完整性。要想构建起完整的农业生态补偿法律制度，一方面在宏观上要保证系统性和统一性；另一方面在内容方面，还要体现一定的灵活性和具体性。在全国的立法中，只有很少的法律中含有农业生态补偿的相关规定，其他的规定都是以红头文件的形式来发挥效力，发挥约束和规范作用，而实践中，补偿机制具有一定的抽象性，贯彻实施这些政策具有一定的困难性。具体来看，农业补偿制度中的规定，内容比较空泛，很难与实际相联系，缺乏配套的细节规定，最终导致实施效果并不尽如人意。

（二）现行制度的操作性较差

农业生态补偿涉及的利益主体较多，并且会涉及他们之间的利益分配和再分配问题。农业生态补偿制度只有具备了一定的权威性和可操作性，才能真正地发挥作用，起到约束和规范的作用。在立法上应该着重在以下方面作出规定：其一，农业生态补偿法律关系的主体和客体；其二，农业生态补偿法律关系的产生及消灭的法律事实；其三，农业生态的补偿标准；其四，监管机制和救济机制；其五，农业生态补偿实施细则等，我国现有的农业生态补偿多为原则性的规定，在可操作性和强制性等方面比较薄弱。

（三）补偿方式缺乏多样性

依据现有的法律制度，针对农业生态补偿规定了三种补偿方式，即资金补偿、政策补偿及实物补偿。在实践中，很多省市最多的选择是资金补偿，针对农民在农业生态保护过程中付出的劳动力和资金，进行一定标准的补偿，很大程度上可以提升农民参与的积极性和主动性，发挥出了输血的功能。除了面临一定的资金难题，农业生态补偿中还存在技术方面的难题。

（四）补偿标准缺乏合理性和科学性

在农业生态补偿制度中，补偿标准是重要的内容，一定程度上制约着农业生态补偿制度的实施效果。因为农村的生态环境问题具有较大的差异性，各地的实际情况并不相同，因此，农业生态补偿也不能采取统一的标准，需要经过综合的考量来确定。

三、我国农业生态补偿立法的思考

（一）注重农业生态补偿立法的系统性

我国政府要重视农业生态补偿工作，并着手制定专门性的农业生态补偿法律法规，让农业生态补偿工作能够有法可依。特别需要注意的是，农业生态补偿法律法规的制定，一定要体现整体性和系统性的特点。国家在对农业生态补偿立法时，可以借鉴和参考西方发达国家的相关立法经验，在补偿的内容、范围及具体的措施等方面作出详细的规定，秉承着公平、公正、公众参与的立法原则，最终制定出一部法律，专门针对农业生态补偿事宜进行规范和约束。在当前专门的法律还没有出台的情况下，地方的立法机关可以参考国家的相关政策，在职权范围内，制定适合本地实情的地方性法规，主要针对农业生态补偿进行规范［2］。

（二）制定农业生态补偿的具体实施细则

在农业生态补偿工作中，最具困难性的是农业生态补偿标准的确定。在实践中，生态补偿的标准不可能是不变的，而应当依据本地区的经济发展状况和生态环境治理的实际情况，制定出相关的补偿标准，并且依据实际地动态评估，进行具体的核定。我国幅员辽阔，南方和北方的地理环境差异较大，面临的生态环境问题也具有很大的不同性，因此，各地区依据本地区的实际情况制定实际的补偿标准是科学的、合理的。在实践中，各地方政府要依据区别对待原则，对生态补偿标准进行适当的细化，依据各地的生态保护成本、机会成本以及财政的承受能力等，使得政府的资金利用取得最大化的环境效益。

在现阶段，我国农业生态补偿中运用的补偿手段，主要包括资金补偿、实物补偿、政策补偿及技术补偿等，实践中使用频率最高的是资金补偿。在我国实施资金补偿的方式上，可以借鉴一下其他国家的做法，例如美国规定了对农场主经济补贴的具体标准，但是前提是，农场主必须要达到一定数量的退耕或者休耕的土地面积。细化的农业生态补偿规定，进一步增强了农业生态补偿的可操作性，有利于将各项生态补偿的细则落实到实践当中，增强了农业生态补偿机制的权威性。

（三）强化对农业生态补偿的监督机制

国家行政机关要加强执法力度，不断完善农业生态补偿监督机制，确保各项法律制度和政策文件内容能够落到实处，真正保护到农业生态环境和农民的合法权益。其一，各级政府要加强监管，对农业生态补偿资金的支付和使用进行有效监管，坚决杜绝违法违规行为，甚至是腐败行为的发生。其二，在农业生产中，对严重影响农业生态环境的生产方式进行监管，并积极引导改进。其三，在农业生态治理过程中，对各项生态治理措施的落实和实施情况进行监管和评估，对治理成效显著的农户给予表彰，对那些治理生态环境不力的农户，给予一定的惩罚，并取消其享受补贴的待遇。