新形势下消防监督管理体系构建探析

李新

（河南油田消防保卫中心，河南 南阳 473000）

关于消防部门执法职权边界问题，业界人士一直没有形成共识。首先，现行法律法规中界定的事项范围相对较广。其次，基层在具体实施过程中会感到力所不及，面临的困难很大。因此，今后要认真梳理其权责边界，在兼顾当前形势的基础上，构建更加科学合理的消防监督管理体系。

一、消防监督管理体系改革的必要性

（一）厘清执法边界是回应各方对消防部门期待的关键

现阶段，地方政府以及民众对消防部门的印象存在着严重的分化现象，其一，对参与灭火行动的橙色身影充满敬佩，其二，又对消防审批与监管等工作存在着很大的疑问。各界存在着认识上的误区，多数人认为只要有消防部门把关场所就是安全的，再就是日益加强的专项整治行动，使得社会各界的错误认识不断加剧，特别是当出现火灾以后，会责问“为何消防审批了还会着火”。社会单位是消防安全的责任主体，事故发生主要取决于单位责任人的管理水平，所以，想更好地回应社会各界的期待，必须先将其法定职权边界厘清，今后需要不断加强化社会单位消防主体责任的落实，在整个社会中形成“安全自查、隐患自除、责任自负”的共识。消防部门应发挥自身的作用，不要只会做查隐患的“安全员”，同时也应当扮演好“培训师”与“裁判员”的角色，培养更多高素质安全员，认真对社会单位履职情况进行检查。

（二）明确消防监管对象概念是规范监管手段的前提

消防部门一直都很注重排查火灾隐患，构建了替社会单位管理排查的模式。现行的《消防法》并没有明确界定监管对象及内容界定，执法过程中相关人员通常面临较多疑惑，法律法规对火灾隐患和消防违法行为的界定不够清晰，两者存在一定的重合，而且有一定的区别，一直没有形成共识。基层消防监督员在工作过程中，经常面临发现安全隐患是否要受案查处的疑惑，学术领域同样存在着这方面的疑惑。监管概念和监管对象的不明确，为“保姆式”“运动式”监督执法模式的形成创造了条件，这也导致消防部门在监督社会单位相关责任落实方面无法获得良好的效果。

二、消防监督管理体系的构建

（一）落实法定职责，构建“消防安全综合监管”管理体系

按照相关制度，在工作过程中，消防部门履行的是行政监督责任，并非对消防安全情况进行监管，主要是监管政府及其部门履职状况。从理论层面来说，综合监管的层次应比专项监管、行业管理要高，与后两者间是指导与被指导、协调与被协调、监督与被监督的关系。综合监管属于全面性、综合性的监管，其工作对象主要是下一级政府及行业管理部门。某种意义上，消防安全综合监管是同级政府监督下一级政府和本级政府有关部门的消防工作状况，旨在确保政府对消防工作的全局决策、举措得到落实，核心内容是指导、协调、监督负有消防安全管理职责的部门，而并非仅对众多具体社会单位消防安全工作进行管理，也不是要代替行业管理部门的工作。正是由于监管内容、对象具有一定的特殊性，才使得监管手段也比较特殊。近年来，国家颁布实施《消防安全责任制实施办法》，这从政策的层面为消防工作改革提供了强有力的支撑。

1.落实政府统一领导机制，健全消防工作协调机制，由政府主要负责人牵头，政府主要领导担任各级消防安全联席会议的负责人，亲自出面安排相应的整治行动，协调解决重大消防安全问题。各级政府在兼顾当地基本情况的条件下，制定相应的“责任清单”，安排专人编制《实施办法》的实施细则，对各级政府以及相关机构、相关人员的职责进行细化，通过政府规章的方法来明确，建立科学合理的长效工作机制，真正把消防工作重点纳入政务督查等项目。

2.健全队伍、完善法规，建立消防安全管理及行业部门联合执法长效机制。职能部门应进一步细分相关职责，既要把消防安全纳入行业管理范畴，又要纳入安全生产法规政策、与应急预案，建立健全常态化消防检查和宣传培训等机制，确保行业系统监管责任得到贯彻和落实。在具体实践还应着力实施消防安全信息沟通和对口联系制度，保证有关部门能够共享相关信息，为其履职奠定基础，形成群防群治的有利格局。

3.切实加强督促与考评。首先，在政府考核工作中应适当增加消防工作所占比重，把该工作当作考核相关领导和班子的一个重要指标。其次，完善相关考评体系，注重应用考核结果。除此之外，还要把领导干部考核与消防工作履职状况充分结合，不断提升他们的履职意识，使其认识到该工作的重要性。

（二）回归职能专业，减少前置条件把关

1.减少前置审批。对于社会经营主体来说，减少前置审批，是实施国家简政放权政策的有效方法。2014 年12 月，国办发〔2014〕59 号发布，其中针对减少前置审批做出了明确的要求。此后国家先后对9 个批次审批职权予以调整。2019 年新《消防法》正式实行，过去由消防机关负责的建设项目消防设计审核、竣工验收和备案抽查业务交给住建部门。新《消防法》中消防部门只有以下行政审批权限：公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查。当前，按照《消防监督检查规定》申报公众聚集场所投入使用营业前必须提供建设项目消防验收或竣工验收消防备案相关材料。此外，消防部门还应再次审核住建部门把关的内容，截止现在，把关的内容依旧没有明确，其中还存在着诸多风险，今后还需深入改革，对相关律法进行修改，不断完善前置审批把关内容。

2.优化审批与监管流程。现阶段，消防部门应根据《关于深化消防执法改革的意见》文件要求，实行公众聚集场所消防安全告知承诺制，对现有的监管流程进行优化。关于此，福建省相关部门在2020 年制定了《关于实施公众聚集场所消防安全告知承诺制的通知》，其中明确指出全面实施这一制度，该模式值得全国各地学习和借鉴。在办理好营业执照且满足投入使用条件后，公众聚集场所做出满足消防安全标准的承诺后，就能够进行营业。针对该组织，消防部门应于三十日内进行抽查，如果检查过程中发现其承诺失实的，就按照相关法律要求其改正，如果发现其存在严重违法行为，则进行重罚，同时还需要将其记入信用记录中。福建省的模式把原来的事前管理转变为事后核查，极大地方便了办事群众，具有重要的应用价值。

3.厘清监管审批边界。无论是事前控制，或者事后管理，消防部门的主要业务均为“预防火灾和减少火灾危害”，明确其“防火”主业内涵。具体工作中应按照国家建设工程消防技术标准，勘查场所建筑的消防安全条件，但对其他前置条件，今后要不断减少，并且还应不断改变当前的情况，明确其工作重点是预防火灾，尽可能地减少各种非核心职责。进一步拓展政府购买服务、引导技术服务机构行业产业发展，利用各种科学合理的措施，把技术层面的把关由消防部门直接实施，变成由专业技术机构把关，并形成长效机制。科学调整当前的审批事项名称，把“公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查合格证”表述改为“公众聚集场所投入使用营业前消防安全意见书”，减少“一查定终身”的用语误解。

（三）强化主体责任，筑牢社会单位消防安全主体责任基础

《实施办法》第四条明确指出:“消防安全的责任主体是机关、团体、企业、事业等单位，本单位、本场所消防安全责任人是法定代表人、主要负责人，对本单位、本场所消防安全全面负责。”以后要着力推动社会单位落实其主体责任:首先，在法律法规上，明确其履行责任的方法、内容、途径。其次，从中归纳出消防部门实施监管的主抓手，对社会单位履行主体责任实施监管。

在敦促社会单位做好消防安全自查的同时，通过人防和技防相结合的方式，以及媒体和群众监督等方法，形成“单位自查、部门监管、技术防控、媒体监督、群众参与”的防控网络。在信息化环境下，此后应建立高效的现代化“智慧消防”体系，对社会单位进行引导，使其积极地把消防控制室主机与城市消防远程监控系统连接。运行中如果发现问题，远程监控中心会及时落实抄报制度，通过书面的形式告诉辖区社会单位与消防机构，实现消防安全多重防控。不仅如此，还要在人口密度大的区域设置“三自主两公开一承诺”提示，在政府网站开设相关专栏，以此对重大火灾隐患进行曝光，及时公示隐患整改情况。

（四）细化职责分工，理顺有关部门的执法边界

关于消防监管工作，现行《消防法》主要由消防、住建等部门负责。住建部门主要负责管理建设工程阶段的事项；对那些已经投入使用的场所，主要是由消防部门负责进行监管。需注意的是，具体工作中仍然存在着许多监管空白，需要予以明确，所以，今后还应当进一步细分各个部门的职责。

1.与住建部门方面。住建部门主管范围是建设工程施工现场，按照GB50720—2011 有关标准，按“谁审批、谁监管、谁负责”的基本思想，法律中需要将住建部门界定为施工现场消防安全管理的主体，同时在法定职责内，敦促建设、监理、施工等相关单位积极主动地履行消防安全职责，及时对其中的隐患进行整改，依法责令停止施工、采取临时查封。对于那些已经投用的建筑，若存在未经消防审核、验收或备案抽查的问题，则由住建部门落实查处。

2.与基层乡镇、街道方面。从政策或法规上而言，要细化消防安全管理最末端“触角”的工作范围、措施、履行方式、执法权限等事项。当前应在兼顾乡镇综合执法改革现状的基础上，将消防安全监管职责纳入相关改革的范畴，明确乡镇综合执法机构在该工作中的责任，通过委托或赋权等措施明确该部门的工作内容，为基层消防监督执法工作打下基础。

（五）构建与社会发展相适应的监管手段

1.科学制定检查对象名录库和执法检查人员名录库。检查对象名录库应当包括所有被监管的单位，无论是政府部门，还是企业，社会团体，均属于此列，主要分为以下三种类型：重点单位、一般单位和“九小场所”等，应当积极主动地与市场监督管理局以及其他单位取得联系，共享这些部门的名录库与对象库，认真检查相关数据资料，利用批量导入、分类标注等措施与方法，构建消防检查对象“专业库”，在此基础上，还要及时更新其中的数据资料。另一方面，执法检查人员名录库中应包括全部拥有执法资格的消防救援工作者，且根据他们的业务特长、职务等，分类予以注明。按照岗位、职务等确定相应的抽取比例，专职消防监督员的抽取比例应当比其他岗位要高。

2.科学安排抽查计划。按照经济社会发展及检查对象、执法队伍的具体现状，在充分考虑监管重点、风险点、行业领域特点的基础上，编制年度监督抽查计划，具体到实际工作当中，该计划应按照现实情况及时进行科学调整。工作时按该计划，确定每月的计划，逐批次抽取检查对象与执法检查人员，合理确定抽查频次与比例，不但要确保工作力度与抽查覆盖面，还应当尽可能地避免过于频繁而造成扰民。对于那些重点行业领域，或信用记录不良的检查对象，应加大抽查频次与比例，以切实强化对重点对象的监督管理，对于那些风险相对较低的领域，或信用情况相对较好的检查对象，应当酌情减少抽查频次与比例。

3.保证全过程公开透明。抽取检查对象的整个过程必须保持透明、公开，具体的操作中，可邀请第三方前来监督，例如新闻媒体廉政监督员等，确保全程都留下记录，实现责任可追溯。执法人员与被检查对象如果存在一定的利害关系，则需要采取回避。另一方面，还可以邀请专家学者以及研究机构介入其中，利用专家咨询法等措施来抽查某些领域，充分确保检查的专业化水平。除此之外，今后还应当进一步规范结果处理，对于检查过程中找出的非法行为，必须依据相关法律制度进行处理，以此产生强有力的威慑作用，进一步提高其守法自觉性，同时应及时公开抽查相关结果，便于社会各界的监督，提高警示教育的效果。