《中导条约》终结的原因

耿鹏涛

《中导条约》（即《美苏消除两国中程和中短程导弹条约》）是美苏两国1987年签订的、旨在消灭中短程陆基导弹这一类武器的里程碑式的国际文件，是国际军控与不扩散规范体系的重要基石。然而从2014年开始，美国公开指责俄罗斯发展新型导弹违背了《中导条约》。2018年10月，美国总统特朗普宣布将退出《中导条约》。2019年2月，美国国务卿蓬佩奥宣布暂停《中导条约》，并启动180天的退出程序。接着俄罗斯同样宣布暂停和启动退出程序作为回应。在双方的僵持中，2019年8月《中导条约》正式终结。

在《中导条约》终结原因的讨论中，多数学者都认同《中导条约》是时代发展的特定产物，因此国际格局变迁所产生的《中导条约》多边化需求遭遇现实挫折是导致条约终结的结构性因素。在这一基本共识基础上，国内外学者主要从美俄双边关系与各自利益角度展开分析。焦一强与王四海认为，美俄相互指责违约、相互政治信任缺失以及不符合各自国家利益是条约终结的主要原因。①焦一强，王四海：《美俄退出《中导条约》及其对欧洲安全与地缘政治的影响》，载《俄罗斯研究》2020年第5期，第109-143页。郭晓兵和龙云认为，在当前国内外背景下，特朗普政府采取了“以实力求和平”的保守主义强硬政策处理大国关系，最终选择退出条约。特雷弗·麦克里肯（Trevor McCrisken）和麦斯维尔·唐曼（Maxwell Downman）认为，特朗普政府致力于增强核威慑能力，重新强调发展战术核武器和降低使用核武器门槛，这种针锋相对的对抗性政策直接导致了《中导条约》的消亡。②Trevor McCrisken and Maxwell Downman，“‘peace through strength’Europe and NATO deterrence beyond the US Nuclear Posture Review”，International Affairs，Vol.95，No.2，2019，pp.277-295.雅各布·科恩（Jacob Cohn）、蒂莫西·沃尔顿（Timothy Walton）等学者进一步认为，终结《中导条约》将为美国带来更多的行动自由和战略优势，包括增强大国竞争中的优势，巩固同盟，利用军备竞赛拖垮对手，在国际裁军谈判中增加谈判的筹码。③Jacob Cohnet al.“Leveling the Playing Field Reintroducing U.S.Theater-Range Missiles in A Post-INF World”，Center for Strategic and Budgetary Assessments，May 2019.https：//csbaonline.org/uploads/documents/Leveling_the_Playing_Field_web_Final.pdf

但学界对于《中导条约》与俄罗斯国家利益关系的看法则争议明显。乌尔里希·库恩（Ulrich Kühn）和安娜·佩塞利（AnnaPéczeli）认为对俄罗斯而言，中程导弹是其影响欧洲地缘政治的武器，违背条约发展这种类型武器符合俄罗斯利益，因此美国退约是迫不得已的选择。④Ulrich Kühn and Anna Péczeli，“Russia，NATO，and the INF Treaty”，Strategic Studies Quarterly，Vol.11，No.1，2017，pp.66-99.但滕建群则认为，北约东扩和导弹防御系统的部署威胁到了俄罗斯的战略安全，这才是导致条约终结的主要原因。⑤滕建群：《美俄退出〈中导条约〉的原因及影响》，载《和平与发展》2019年第3期，第12-23页。韩克敌进一步分析，美俄关系恶化、信任缺失、军事实力差距以及俄对《中导条约》不公平感是俄罗斯发展导弹武器的动机。⑥韩克敌：《美俄中导条约之争与中国之处境》，载《战略决策研究》2018年第6期，第46-67页。扎曼纳普洛夫（Zamanapulov）却指出维护《中导条约》是俄罗斯的利益所在，不仅保护俄罗斯免受来自欧洲的近在咫尺的导弹威胁，还使其避免陷入军备竞赛的陷阱。①D.M.Zamanapulov，“The military-political aspect of the possible withdrawal of the United States from the INF Treaty：Russia's reaction，theory and practice of foreign policy and diplomacy”，Diplomatic Service，No.4 2018.pp.49-53.

因此，仅从国家利益权衡难以解释复杂动机下双方的政策选择。俄罗斯既有发展导弹武器巩固大国影响和地位的利益，也有防止欧洲导弹化的安全关切，这是两种相互限制的利益诉求。对于美国而言，国内一直以来都有遵约和退约两种声音的争论，两种声音也都旨在捍卫美国国家利益。此外，虽然《中导条约》是一个双边条约，美俄都有责任维持这一重要军控条约，但是从条约危机的发展过程来看，双方在不同阶段扮演着不同的角色。如果单纯从双方笼统利益权衡角度分析，容易忽略俄罗斯政策的复杂性，以及两位美国总统的不同政策对条约危机的影响。作者认为，纵观《中导条约》危机发展的全过程，从2008年美国获悉俄罗斯可能违约的导弹试验到2014年美国正式指责俄罗斯违背《中导条约》，属于争议产生阶段。在这一阶段，俄罗斯打“擦边球”的导弹测试是条约危机的起因。俄罗斯导弹试验的动机既有战略稳定与地缘政治的考量，又有应对北约东扩与欧洲反导系统的策略考虑，同时俄罗斯并不希望承担违约责任与声望损失，特别因条约终结导致的欧洲导弹军备竞赛。从2014年条约危机爆发到2019年双方正式退约是《中导条约》的终结阶段。这一阶段，拥有更多政策选项的美国是条约命运的决定方，而这一阶段又历经两任美国总统。同美俄关系相关的国内外政治环境没有发生大的改变的背景下，总统个人偏好和执政风格的变化才应该是导致条约终结的直接原因。因此本文主要从俄罗斯导弹试验的动因与顾虑，奥巴马和特朗普两位总统不同《中导条约》政策的原因来讨论条约为何走向终结。

一、条约争议的起因

美俄围绕条约的争议虽不是美国决策者蓄意谋略的结果，但冷战后美国自相矛盾的对俄政策引发的一系列双边关系连锁反应，导致双方信任基础崩塌，这是造成《中导条约》危机的诱因之一。检视冷战结束以来美国的对俄政策，会发现里面主要混杂着用西方“自由”、“民主”价值观改造俄罗斯的意识形态执念；轻视俄罗斯实力与利益的傲慢情绪；以及在众多国际事务中对俄罗斯现实利益诉求的忽视。尽管这些观念、情绪与现实利益考量在美国内不同时期、不同部门、不同群体的关注重点各有不同，但由于美国政治规则的复杂设计，这三种因素始终交织在一起，框定了美国的对俄政策一直沿着自相矛盾的轨道运行，两国关系也随着美国大选的周期陷入在“重启——恶化”，“再重启——再恶化”的循环之中。而俄罗斯的大国愿景在俄美关系互动中屡屡受挫，俄罗斯一方面继续保持与西方合作的同时，另一方面越来越重视利用自助手段保护国家核心利益。导弹武器不仅是俄罗斯巩固大国地位，保持与美国的战略平衡，向北约以及近邻地区的亲西方势力释放威慑信号的战略手段，也是应对美国在欧洲部署反导系统的策略工具。因此俄罗斯的测试和发展新型导弹是导致《中导条约》危机产生的直接原因。

首先，冷战的结束被西方国家视为“自由”、“民主”的胜利和历史的终结，美国作为唯一的超级大国，开始积极实践其主导下的“自由主义”世界秩序。这同样渗入和体现在美对俄政策方面。美国对俄政策的目标仍然是意识形态性主导的，即美国对于俄罗斯向民主政治和市场经济的转变拥有“不可抗拒的国家利益”（a compelling national interest）。①“Congressional Budget Justification for Foreign Operations”，FY2005，Office of the Secretary of State，February 10，2004；“Budget Justification to the Congress”，FY2004，Annex III，U.S.Agency for International Development，p.355.也正如尤金·鲁默（Eugene Rumer）和理查德·索科尔斯基（Richard Sokolsky）所批评的，冷战后美国的对俄政策很大程度上忽略了俄罗斯的历史、文化、地理和安全需要这些在莫斯科眼中非常关键的因素。三十年来，美国政府追求着不切实际的对俄政策，进而导致两国关系的失败。其中特别突出的两点：一是拒绝接受和承认俄罗斯的政治现实，不断地试图改变俄罗斯及其周边国家的政治体制，这被俄罗斯视为动摇其国内安全稳定的重要威胁；二是顽固坚持将北约作为欧洲唯一合法安全共同体，推动北约东扩。②Eugene Rumer and Richard Sokolsky，“Thirty Years of U.S.Policy Toward Russia：Can the Vicious Circle Be Broken？”Carnegie Endowment for International Peace，Jun 20，2019，https：//carnegieendowment.org/files/RumerSokolsky_USRussia_final_web.pdf.

其次，苏联解体，俄罗斯国力锐减，在美国看来俄罗斯已经不是一个安全威胁，如果俄罗斯能够进入“民主国家”行列，在欧洲发生大国冲突的风险就会几近于零。因此，乌克兰危机之前，美国已经从欧洲撤除了大部分冷战时期的军事部署，其他北约盟国也大量削减军备开支。①Julianne Smith and Adam Twardowski，“The Future of U.S。-Russia Relations”，Central for a New American Security，Jan 2017，https：//www.cnas.org/publications/reports/the-future-of-u-s-russia-relations.这既可以被视为美国对俄罗斯权力优势的自信，也正是这种自信的心理产生了对俄罗斯的轻视情绪。例如在美国小布什政府时期，美国计划将陆基反导系统部署在欧洲并退出冷战期间缔结的《反弹道导弹条约》（Antiballistic Missile Treaty ABM）。对于俄罗斯的反对，正如美国国家安全事务官员埃里克·爱德曼（Eric Edelman）所说，“相对于前任，小布什总统很少顾及俄罗斯，对于他来说这根本不是问题。”②Andrew Futter，Ballistic Missile Defense and US National Security Policy：Normalization and Acceptance after the Cold War，（Routledge press.2013），p.97.在北约东扩及其他安全问题上，俄罗斯的诉求同样被美国所忽视。前俄罗斯驻美国大使尤里·乌沙科夫（Yuri Ushakov）的观点代表了一批俄罗斯政治精英的心声，“俄罗斯不需要美国的特别关照与帮助，但我们需要尊重以重建双边关系。”③Yuri Ushakov，“From Russia With Like”，Los Angeles Times，February 1，2007.

最后，美国在欧洲安全、核裁军、反恐、能源、气候与环境、北极地区等一系列问题上同俄罗斯存在利益竞争与交汇。尽管美国作为唯一的极，其很多利益目标的实现仍然依赖于俄罗斯的参与、合作。在很多议题上，俄罗斯的作用不容小视，即使不能产生增益效应，俄罗斯的反对也会产生减益效果。而且不同议题间因为技术和逻辑的联系，可能会产生议题关联，在双边谈判过程中，由于双方对不同议题的影响力和重视程度不同，往往会利用不同议题的组合作为撬动对方政策的杠杆。例如在美国奥巴马政府与俄罗斯《新削减战略武器条约》谈判中，主张“无核化”主张和“战略接触”（strategic engagement）政策的奥巴马非常希望将《新削减战略武器条约》作为其施政成果。因此不得不在欧洲反导议题上有所让步，提出新的“欧洲分阶段适应方案”（EPAA），取消原计划部署具有防御远程弹道导弹能力的陆基拦截弹，分阶段在欧洲部署宙斯盾系统和标准3型导弹。正如安德鲁·弗特（Andrew Futter）与大卫·邓恩（David Dunn）所分析的，欧洲导弹防御计划是可以为重启美俄关系，促进裁军谈判和无核化目标而牺牲的，这样奥巴马政府就可以集中精力应付其他紧迫的政治优先目标了。①Andrew Futter and David H Dunn，“Where now for ballistic missile defence：opportunities and constraints for the Obama administration”，World Defence Systems，Vol.1，2009，pp.119-124.尽管，奥巴马承诺的一些内容并没有落实，但美国的妥协态度让俄罗斯清醒地认识到，俄罗斯国家利益的实现依赖于独立外交政策和自身力量的运用。

今天俄罗斯的主要战略目标是在多极化条件下恢复大国地位，即《俄罗斯联邦2020年前国家安全战略》所表述的，“将俄罗斯联邦转变为世界大国，其活动旨在维护多极世界条件下的战略稳定和互利伙伴关系”。②《俄罗斯联邦2020年前国家安全战略》，俄罗斯联邦基本文件，http：//cn.mid.ru/foreign_policy/founding_document/303.俄罗斯所描绘的多极化世界秩序的图景较为模糊，但强调由几个世界大国通过大国协调，共同维护全球秩序。③Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.3，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.大国共同主导的全球秩序中，俄罗斯需要作为大国的一员，巩固自己的地位与影响力。俄罗斯政府将这种权力地位称之为“主权大国”。俄罗斯希望被美国和西方国家“平等”对待，希望能够获得更多“尊重”，这种“尊重”既包括承认其在传统势力范围内的影响力，也包括尊重俄主权，停止干涉其内部事务。④Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.5，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.“近邻地区”不仅是俄罗斯历史记忆中不可割裂的一部分，双方在民族、文化、情感方面具有密切联系，而且还具有非常重要的地缘安全意义。2013年《俄联邦外交政策概念》文件中明确指出“近邻地区”是其外交政策的优先方向。⑤“Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation”，The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation，February12，2013.因为俄罗斯坚信与独联体国家的密切联系合作是俄罗斯成为世界大国的重要基础。至少“近邻地区”的政权要对俄秉持友好态度。因此，俄坚决反对欧洲反导计划的一个重要原因在于近邻区域部署的军事设施是对俄传统势力范围内影响力的限制，是一个象征俄罗斯软弱无力的信号，使莫斯科的政治精英深刻感受到美国的真实内在意图是削弱俄罗斯的大国地位。①Andrei Tsygankov，Russia’s Foreign Policy：Change and Continuity in National Identity（Rowman&Littlefield Publishers，2016），p.21；Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.406.因此正如巴勃罗（Bobo Lo）所说：“克林姆林希望改变美国导弹防御计划和北约的前沿部署，更多的是出于地缘政治考虑而非现实安全原因”。②Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.6，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.而俄罗斯对美政策目标的核心是：促使美国接受俄罗斯作为21世纪国际事务中平等一方的地位。③Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.5，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.这种平等地位并不意味着俄罗斯要在各方面拥有同美国一样的能力优势，也不意味着俄罗斯要主导当前的国际秩序，但在涉及俄核心利益的事务上拥有话语权。④Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.5，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.

导弹武器是俄罗斯实现其战略目标的重要基石。由于俄罗斯有限的权力资源不足以支持它的战略目标，相对于两极格局下的苏联，俄罗斯的大国愿景更像一杯兑了水的伏特加。⑤Stephen M.Walt，“I Knew the Cold War.This Is No Cold War”，Foreign Policy，Mar 2018.“Conventional Prompt Global Strike and Long-Range Ballistic Missiles：Background and Issues”，Congressional Research Service，document No.R41464，p.34.特别是相较于美国在常规军事力量方面，如反导系统、无人机平台、空天武器等高科技军备领域的优势，俄罗斯的差距明显。美国近年来大力发展常规先进全球打击系统，这种武器载具能够在很短的时间，搭载常规战斗部对处于全球任何一个地点有价值目标进行突袭。美方相信，凭借其先进的常规战斗部已经可以摧毁对手的战略导弹发射井，而且由于其特殊的飞行轨迹，也不会被对手的预警雷达判断为战略弹道导弹，从而引发核危机。⑥俄罗斯军事专家认为，美国的高精度远程常规武器所表现出的特点说明这种武器已经可以发挥迄今为止只向核武器赋予过的功能。⑦［俄］叶夫根尼·米亚斯尼科夫：《非核武器中的战略武器对核武器角色对影响》，俄罗斯政策研究中心，2020年9月22日，http：//www.armscontrol.ru/pubs/em092012.htm尽管这类常规武器无法携带核弹头，但仍然能够对俄美战略平衡带来显著的影响。①［俄］德米特里·阿赫梅罗夫，叶夫根尼·阿赫梅罗夫，马拉特·瓦列夫：《不会很快奏效》，载《军工通讯》2015年10月21日。因此来自俄军方和国防工业的主流观点是：面对西方的军事优势，俄罗斯应当综合发展威慑手段来应对安全威胁，这包括对战略核力量的现代化升级；在克里米亚和加里宁格勒部署能够携带核弹头的伊斯坎德尔（Iskander）短程弹道导弹；退出《中导条约》，发展中程弹道导弹。②［俄］奥列格·弗拉迪金：《德米特里·罗戈津将增强核防御》，载《独立新闻报》2014年9月23日；［俄］奥列格·尼基福罗夫：《全权委托：俄罗斯能否保卫自己的领土》，载《独立新闻报》，2014年12月16日；［俄］根纳迪·佩琴金：《资料来源：俄罗斯正在测试将降低美国导弹防御价值的高超音速‘4202工程’》载《莫斯科共青团员》，2015年7月22日；Stepan Kravchenko，“Putin Tells Defense Chiefs to Strengthen Russian Nuclear Forces，”Bloomberg，December 11，2015.总之，这种焦虑不安势必会推动俄发展新的军事能力与技术，包括用新型战略导弹武器这种“象征性”权力来弥补与北约之间常规力量的差距，从而实现大国地位的战略目标。③Robert Art，U.S.Foreign Policy：The Search for a New Role，（Macmillan Press，1993）.因为无论是冷战还是今天，很难想象配备核战斗部的中远程导弹能够投入实战。但这种武器是大国力量的象征，是俄罗斯向美国及其盟国释放的信号，提醒至少在“确保相互摧毁”方面，俄罗斯还保持着同美国的平等地位。在外交实践角度，发展战略武器还能够增强俄罗斯在裁军谈判中的筹码和杠杆，换取在关联议题上的利益。

发展导弹武器也是俄罗斯应对欧洲反导计划的重要手段。小布什总统在他的第二个任期希望将其任内最重要的“业绩”——美国国家反导计划进一步扩大，延伸至欧洲，留下一份继任者难以改变的“政治遗产”。④Andrew Futter，Ballistic Missile Defense and US National Security Policy：Normalization and Acceptance after the Cold War，（Routledge press.2013），p.116.而正如唐纳森（Donaldson）和诺吉（Nogee）所说：“在普京——小布什时代，美俄间的各项争议中，没有比在欧洲部署反导系统更能刺激双方猜疑的议题了”。⑤Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.391.2006年，美国政府正式向波兰和捷克提议在其国土上部署反导武器和修建雷达系统。当小布什政府执意退出《反弹道导弹条约》和坚持在东欧部署反导系统时，俄罗斯发现自己能够放在谈判桌上的筹码太少了。⑥Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.392.普京总统与梅德韦杰夫总统一方面在话语上激烈表达不满，在行动上推进反制手段特别是导弹武器的研发与部署，增加谈判筹码。因为俄罗斯担心美国在欧洲部署反导系统会削弱俄罗斯的战略打击力量，更担心这些武器的部署向格鲁吉亚、乌克兰这些积极谋求加入北约的国家传递一个危险的信息。为此俄罗斯一定要表现出强硬的立场和姿态，展示导弹武器，释放威慑信号。

2007年2月，俄罗斯总统普京在慕尼黑安全会议上公开批评北约东扩与导弹防御计划，并指出只对俄美两国有约束作用的《中导条约》已经过时。①Stephen Fidler and Demetri Sevastopulo，“Putin rails against US foreign policy”，Financial Times，February 11，2007.俄总参谋长尤里·巴卢耶夫斯基（YuriBaluevsky）不仅表示要用导弹来回应美国反导系统的威胁，还称俄正考虑退出中导条约。②Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.392；Alexander Savelyev，“Russian Defense and Arms Control Policy And its Prospects After the Presidential Elections，”UNISCI Discussion Papers，May 17，2008，p.104.2007年4月俄罗斯宣布成功测试了新型洲际导弹。9月，俄外长拉夫罗夫在公开演讲中表示，俄罗斯外交政策的“红线”包括“在欧洲部署美国全球反导系统基地的方案”，俄罗斯将“别无选择，只有回应和坚持到底”。③Sergei Lavrov，“What Guides Russia in World Affairs？”CDPSP，Vol.59，No.36，2007，p.3.2008年4月，普京在布加勒斯特峰会上继续强烈批评北约东扩和反导计划是在具有共同历史记忆的国家间制造分裂。④“Medvedev Doubts Effectiveness of OSCE/NATO-based Security System”，ITAR-TASS，June 11，2008；Dmitry Rogozin，“Global Security and Propaganda，”International Herald Tribune，July 1，2008.普京表示，“俄罗斯将这些边境上出现的军事设施视为对国家安全的直接威胁，那些声称这一过程并不是针对俄罗斯的政治承诺是远远不够的，国家安全不是基于这些承诺的”。⑤Vladimir Putin，“Press Statement and Answers to Journalists’Questions Following a Meeting of the Russia-NATO Council，”Kremlin，April 4，2008.即使是被认为相对温和与务实的梅德韦杰夫总统也对美国在捷克的反导系统部署表达“极度失望”。⑥Henry Meyer and Sebastian Alison，“Medvedev Says Russia to Respond to U.S.Missile Deal，”Bloomberg，July 9，2008.并在其任内重新为白杨M型战略导弹安装多弹头战斗部。2009年初，美国发出信号表示愿意重新考虑欧洲反导计划以换取俄罗斯在伊朗核问题上的合作，俄罗斯的回应是以不装备伊斯坎德尔导弹换取美国放弃欧洲反导计划。①“Iskander Plans if U.S.Scraps Missile Shield”，RIA Novosti，March 3，2009.时间巧合的是，俄罗斯于南奥塞梯冲突发生的同年即2008年开始测试9M729巡航导弹，之后还进行了RS-26远程洲际弹道导弹以及入轨杀伤器的实验。这些举动被认为违背了《中导条约》的规定，即禁止500至5500公里范围内陆基导弹发射试验的限制。②Aleksandr Golts，“Russia’s Rubezh Ballistic Missile Disappears off the Radar”，Eurasia Daily Monitor，Vol.14，No.119，2017.美国认为俄罗斯在陆地上进行了9M729海基巡航导弹试验，另外RS-26洲际导弹飞行距离只有2000公里。美国总统奥巴马在2008年便获得俄罗斯进行的导弹测试有可能违反《中导条约》的信息，这也从侧面确证了俄罗斯导弹测试的时间正是处于俄美关系矛盾激化的时刻。

另一方面俄罗斯并不希望重回冷战时期的导弹竞赛，更不愿意承担破坏《中导条约》指责和法律责任。测试导弹的意义在于向国内外观众释放信号，增加谈判中的筹码，利用导弹武器的杠杆撬动美国在北约东扩和欧洲反导问题方面的让步，而不是将俄罗斯拉入军备竞赛的陷阱，承担破坏国际规则造成的声誉损失。所以俄罗斯同时也在向西方传达合作信号，向世界展示其遵守条约的意愿。持立场强硬的普京也不断地通过身边的幕僚对外释放美俄关系不会失控的信号。③Jeffrey Mankoff，Russian Foreign Policy：The Return of Great Power Politics（Rowman&Littlefield，2009）p.133。有学者认为，普京总统对美国、欧盟的抨击和威胁旨在提醒对俄罗斯重视而非挑起冲突，包括普京总统2007年2月在慕尼黑安全会议上的激烈讲话。④AndrewKramer，‘‘Putin Likens U.S.Foreign Policy to That of Third Reich，’’International Herald Tribune，May 9，2007.事实上，俄罗斯也曾试图联合美国推动《中导条约》多边化，但由于土耳其、以色列、沙特、伊朗、巴基斯坦、印度、朝鲜等拥有中程弹道导弹国家的反对，条约始终停留在双边层次上。

在小布什政府公布欧洲反导方案伊始，俄罗斯表达反对的同时提议联合发展反导系统。2007年4月，美国防部长盖茨访俄，表示华盛顿对与俄罗斯分享反导系统情报数据表示担忧，进而拒绝了合作提议。2007年6月的“八国集团”领导峰会上，普京总统表示在阿塞拜疆部署雷达能够更好地覆盖欧洲，希望以此作为在捷克部署雷达的替代选项。7月普京总统又表示，希望能够在莫斯科合作建立分享导弹发射数据的信息中心，并进一步提议在俄东南部建立多方共同参与的早期预警系统。但这些提议最终都被美国拒绝。①Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.393.2009年梅德韦杰夫总统与奥巴马总统在“重启”俄美关系氛围中展开《新削减战略武器》谈判，奥马巴总统也作出一些让步：用新“欧洲分阶段适应方案”取代原有的欧洲反导计划；在《新削减战略武器》条约中承诺限制本土拦截弹的扩充能力；保留俄罗斯在感到反导系统威胁时退出《新削减战略武器》的权力。②Peter Baker，“Twists，Turns and Anger on Way to Arms Pact with Russia”，New York Times，March 27，2010.尽管双方合作取得一定进展，但受国内政治的限制，这种脆弱的合作难以深入。当普京再次成为俄罗斯总统后，奥巴马政府试图对美俄关系再重启，加强美俄经贸关系，在削减战略武器谈判与导弹防御问题进行合作，以消除在两国在人权、东欧以及中东等问题上的冲突，但莫斯科反应冷淡。2014年乌克兰危机进一步将俄美关系推向对抗轨道。尽管如此，2018年7月的赫尔辛基美俄领导峰会上，普京总统就中导问题谈判和延长《新削减战略武器条约》释放合作信号。③Patrick Wintour，“Helsinki summit：what did Trump and Putin agree？”The Guardian，Jul 27，2018.当美国威胁退出条约后，俄罗斯在2018年11月向73届联合国大会提交了一份支持《中导条约》的草案，但在美国的压力下被否决。④“General Assembly Rejects Resolution Calling for Strengthening Russian-United States Compliance with Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty”，GA/12116，Dec 2018.2019年1月俄罗斯国防部还邀请各国武官参观9M729型巡航导弹和有关设施，以向国际社会表明俄罗斯对于国际规范的严格遵守。⑤Tom Balmforth，Andrew Osborn，“Russia takes wraps off new missile to try to save U.S.nuclear pact”，Reuter News，Jan23，2019.2020年10月26日，普京总统发表声明，表示在北约国家愿同俄罗斯相向而行的情况下，俄罗斯将不在欧洲领土部署9M729型巡航导弹，以消除互信缺失的影响，加强区域和全球稳定，降低俄罗斯和北约在导弹管控方面的分歧和误解带来的风险。⑥《普京说俄将采取措施在〈中导条约〉失效后缓解欧洲局势》，新华社2020年10月27日电。

综上所述，《中导条约》问题上俄罗斯一直抱着复杂的态度，反映在实践层面就是一硬一软两种行动策略相互交织，这种情况贯穿整个条约危机的始终。容易让人产生错觉的是，俄罗斯软硬两种政策分别对应的是温和的梅德韦杰夫与强硬的普京，政策的转换是俄总统更替的结果。但从观察到的情况是，无论梅德韦杰夫有怎样的政策偏好和执政风格，“梅普”二人的政治关系如何，怎样进行权力分配，两人总体上的政治盟友关系决定了基本政策的一致性与连贯性，至少在外交与安全政策上保持了高度的协调。作为一个领导团队，他们在俄外交与安全政策的基本方向上没有根本性的分歧。①RogerKanetandRémiPiet，Shifting Priorities in Russia's Foreign and Security Policy（Ashgate Pub Co，2014），p.100.即使梅德韦杰夫强调国内经济、政治、技术现代化方案的实现有赖于现代化联盟的建立，要拓展与发展同西方、非西方的一切国家合作机会，但也同样强调捍卫国家安全利益上的强硬姿态。②“Program of effective use of foreign policy factors to assist long-term development of the Russian Federation”，Russky Newsweek，February 10，2010.例如在梅德韦杰夫总统刚刚入主克林姆林后就以强硬手段回应格俄冲突。在首次年度俄联邦大会上坚持在加里宁格勒部署伊斯坎德尔导弹回应波兰接受美国的反导系统。③Dmitry Medvedev，“Message to the Federal Assembly of the Russian Federation”，Kremlin，November 5，2008.而普京既不纯粹的支持西方也不完全的反对西方，只是在重要的议题上如北约东扩和反导问题上挑战美国，同时也在维持叶利钦时代开创的同西方的伙伴关系。④Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.365.甚至有观点认为，梅德韦杰夫总统任期内与美国以及欧洲的接触是“梅普”领导组合的一次尝试，以没有克格勃背景且更具有自由主义倾向的梅德韦杰夫主导与美国的接触、谈判、合作政策，检验这种改变究竟能够为俄罗斯带来怎样的切实利益。⑤David Cadier and Margot Light，eds.，Russia's Foreign Policy：Ideas，Domestic Politics and External Relations（Palgrave Macmillan UK，2015），p.30.所以《中导条约》危机产生的直接原因是俄罗斯希望发展导弹武器应对同美国在战略平衡、北约东扩、欧洲导弹计划方面的矛盾。但俄罗斯的复杂态度与政策又贯穿整个条约危机始终，既希望以有限的不对称手段取得一定的优势，又不希望欧洲安全局势因条约终结而失控，以及承担相应的声誉损失。这种做法相当于将条约的中止按钮最终递到了美国手里。

二、奥巴马政府与《中导条约》危机

从2014年条约危机产生到2019年条约正式终结，美国经历了奥巴马与特朗普两位总统。在俄美关系走向对抗轨道，国内相互敌意上升的背景下，总统个人偏好与执政风格很大程度上影响着美国应对条约危机的方式。诚然，美国在《中导条约》问题上的政策做法可能随着双方互动和谈判的进行不断加以调整修正，比如一开始通过闭门渠道沟通谈判，如果遇阻，就可能逐步升级手段，制裁、威胁甚至退出条约。但这种“螺旋式”互动模式的解释也存在一些问题。因为在整个过程中没有观察到俄美在条约问题上逐步升级行动。俄罗斯一直在否认自身存在违约；美国也没有进一步向俄罗斯就违约问题升级制裁，更没有像冷战期间那样，以部署中程导弹相威胁。事实上很难想象顶着巨大国内压力也要达成“无核世界”目标的奥巴马总统会放弃作为国际军控与裁军体系基石的《中导条约》；也很难想象偏好“退群”的特朗普总统会不惜一切代价维护《中导条约》。因此，俄罗斯一面研发导弹，一面拒不承认的做法，事实上已经将决定条约命运的按钮放在美国的手中。此时美国总统的个人风格就成为决定条约命运的关键因素。特朗普政府宣布退出《中导条约》的举措也相当突然，条约终结的过程更接近于矛盾不断积累，然后在特定机会窗口中突然爆发的“火山”模式。

朱迪斯·戈尔茨坦（Judith Goldstein）和罗伯特·基欧汉（Robert O·Keohane）界定了三种信念类型：世界观、原则化信念、因果观念。其中世界观是很多人所共有的关于世界本质的特定信念，而这些信念对人类行动有多重含义并且渗透在人们生活的各个方面。原则化信念是区分对与错，正义与非正义的规范性观念，这对人们的行为选择来说非常重要，人不仅仅单纯根据利益最大化的理性原则行事，人还受到道德信念的影响，也会根据是非对错的适当性逻辑行事。原则化信念是世界观转化行动的指南。因果观念则是关于原因——结果关系的信念，即达到目标需要怎样的战略规划和策略方法。①Judith Goldstein&Robert O.Keohane.Ideas and Foreign Policy：Beliefs，Institutions，and Political Change（Cornell University Press，1993），pp.8-11.事实上，无论奥巴马总统和特朗普总统个人的世界观如何不同，但同样作为美国总统，基本的政治目标和价值原则是一致的，只是具体的策略手段不同。在具体现实层面，扭转美国权力衰落趋势的目标框定了奥巴马与特朗普两位总统的基本政策方向，即“战略收缩”：两人都将解决国内政治问题作为优先目标，如奥巴马总统着力开展的医疗体系改革，特朗普提出的“美国优先”，重振美国制造业等等；两人在军事力量的使用上都相对克制，如奥巴马从伊拉克、阿富汗撤出美军，将空袭利比亚的军事指挥权移交给北约，反对武力介入乌克兰危机等等；而特朗普总统上任以来继续从阿富汗、叙利亚撤军，而且没有策动过以保护人权为理由的大规模军事干预。两人都主张美国重回亚洲，遏制中国，奥巴马总统将美国战略重心转移至亚太，提出“亚太再平衡战略”；特朗普进一步将美国亚太地缘战略版图拓展至更广阔的印太区域。两人的不同之处主要在于原则化信念与因果观念的差异，因此偏好不同的政策工具。

奥巴马总统原则化信念的基色是自由主义，其逻辑基础由“民主和平论”奠定。即民主国家之间不会爆发战争，真正的世界和平秩序随着全球民主化进程而实现，民主国家间尽管也存在利益分歧和等级差别，但由于共享的自由、民主、法治观念、对国际法和国际组织权威的承认，对于国内民意的尊从与更强的政治容忍度，不会轻易诉诸武力。国际安全与和平的真正威胁来自于非民主国家和其他政治行为体如恐怖组织。但奥巴马总统又不是保守自由主义者，其原则信念中包含了更多的左翼倾向与国际主义内容。奥巴马认为在等级制的国际秩序中，美国作为作为拥有强大实力领导者，更应该作为自由主义实践的典范，利用其声誉吸引追随者，推动等级制下的国际秩序更加和谐与进步。罗伯特·辛格（RobertSingh）认为，这种国际领导风格，类似于奥巴马以前在芝加哥南区担任社区组织者的那种风格，即努力寻求广泛的共识，与盟国紧密合作，或组建联盟以实现共同的目标。①Robert Singh，Barack Obama's post-American foreign policy：the limits of engagement（Bloomsbury Academic press，2012），p.41.

因此在具体政策层面，奥巴马总统更在意维护与运用国际声誉这样的“软实力”，拒绝过时的遏制与权力平衡政策，希望在削减军事开支的同时保持“善意的姿态”。②Colin Dueck，The Obama Doctrine：American Grand Strategy Today（Oxford University Press，2015），p.2.这种善意的姿态包括，重塑美国的道德立场和国际声誉。奥巴马总统在2008年民主党大会演讲称：“我将恢复我们的道德立场，使美国成为对于那些渴望自由事业、和平生活、美好未来人们最后的、也是最大的希望”。①“Barack Obama’s Acceptance Speech，”New York Times，August 28，2008.2009年美国国务卿希拉里在外交关系委员会讲话表示，“我们的外交政策工具应当反映这个世界的本来面貌，而不是它曾经的样子。19世纪大国协调与20世纪的权力平衡在今天毫无意义。我们也不会回到冷战的遏制与单边主义”。②“Council on Foreign Relations Address by Secretary of State Hillary Clinton”，Council on Foreign Relations，July 15，2009.尽管，在奥巴马政府的外交政策选项中，遏制与威慑政策从来没有被移除过，但奥巴马总统仍然希望将美国塑造成为克制、谨慎的霸主。③Robert Weiss，“Imperial Obama：A Kinder，Gentler Empire？”Social Justice，Vol.37，No.2，2010，pp.1-9.特别是在处理大国关系和国际安全问题时，“战略接触”和“软制衡”成为美国应对安全威胁与大国权力平衡问题的一个重要选项，即通过积极的承诺诱导对方，或使对方相信可靠的负面结果，从而改变其政策行为。④“The National Security Strategy”，White House，May 2010.

奥巴马总统还强调“巧实力”与多边主义的重要性。由于美国霸权实力的相对衰落以及世界各地对美国霸权的指责和批评，奥巴马总统更倾向于以一种更低调和隐性的方式使用包括军事手段在内的一切政策在世界范围内追求美国的利益和传播美国的意识形态。“巧实力”是一种混合政策工具，包含了外交、经济、军事、政治、法律、文化等多种手段，作为传统外交政策的补充，用以应对各种新兴领域内的挑战。⑤Hillary Clinton，Hard Choices（Simon&Schuster press，2014），p.117.巧实力的使用一方面意味着针对不同的议题和对手采取不同的政策组合，尽管奥巴马总统这种试图弥合现实主义与理想主义分歧的做法也一直受到两派的批评；另一方面，巧实力的运用更依赖于多边主义途径。因此，奥巴马总统积极修复布什政府时期因伊拉克战争而遭受破坏的盟友关系，还推动与各类国际及地区组织的密切合作，如2016年签署了《巴黎气候协议》，认领美国温室气体排放的责任与义务。据统计，奥巴马总统执政期间，递交给参议院的国际协定占总数的百分比，以及参议院批准同意的国际协定百分比，都是二战以来历届政府之中的最低值。⑥Curtis Bradley and Jack Goldsmith，“Presidential Control over International Law”，Harvard Law Review Vol.131，No.5，2018，pp.1210-121.这也从侧面说明，在国内存在阻力的情况下，奥巴马政府加入国际制度的巨大决心，即使明知国会无法通过也要通过行政途径加以推动。

在奥巴马总统执政时期，《中导条约》危机浮现后，美国并没有将其放在对俄关系的优先位置，而是由对应职能官员和技术专家组成谈判代表按照常规渠道进行协商、沟通。没有专门针对《中导条约》违约问题向俄罗斯发起制裁；没有在北约框架下动员盟友采取一致行动；更没有以直接退出的方式威胁俄罗斯。仔细分析可以发现，以乌克兰危机为时间界限，在乌克兰危机之前，奥巴马政府对俄政策的重心在于重启双边关系，核裁军是其中的一项重要议题，美国需要在“世界无核化”运动，签订《削减战略武器条约》上中得到俄罗斯的支持。奥巴马总统提出，美国核政策的中心是在世界范围内消灭核武器。①“Joint Statement by President Dmitriy Medvedev of the Russian Federation and President Barack Obama of the United States of America”，White House，April 1，2009.美国希望通过展现自身对核武器的克制姿态，影响其他国家，推动联合国和国际原子能机构等多边机制在“无核化”方面发挥更大作用。②Colin Dueck，The Obama Doctrine：American Grand Strategy Today（Oxford University Press，2015），p.58.奥巴马在2009年布拉格表示，如果美国去寻求达成核武器军控条约；限制这些武器在国家安全中的角色；控制自己核武库的规模并积极促使其他国家采取同样的政策，不仅会在防扩散领域，还会对在世界范围放弃核武器带来巨大影响。③“Remarks by President Barack Obama in Prague，Prague，Czech Republic”，White House，April 5，2009.奥巴马政府推动《全面禁止核试验条约》（Comprehensive Test Ban Treaty）在国会的表决；召开核安全峰会；支持安全保管核材料的国际努力；宣称不对非核国家使用核武器；不再开发新型核弹头；单方面撤除海军在巡航导弹上安装的核弹头。为了促成与俄罗斯签订《新削减战略武器条约》，美国削减了导弹防御计划的项目与经费，同意不将陆基洲际弹道导弹的发射井和战略核潜艇改造成用于发射导弹防御拦截弹的平台，同意禁止一些型号的导弹和发射平台用来进行反导测试，同意俄罗斯在《新削减战略武器条约》中不对战术核武器进行限制。当奥巴马早在2008年便获得俄罗斯进行的导弹测试有可能违反《中导条约》的情报后，拖延到3年之后的2011年才向国会通报了俄罗斯违约情况。这其中尽管可能存在还需要进一步观察与核实情报的可靠性，毕竟上任小布什总统就受困于伊拉克大规模杀伤性武器假情报的负面影响，但实现军控谈判目标才是奥巴马的政策重点。

在乌克兰危机爆发后，欧洲东部的冲突与安全威胁成为美国与欧洲盟友的首要关切议题。导弹违约问题与俄罗斯兼并克里米亚，策动乌东部分离组织，威胁波兰和波罗的海国家这些事项相比，无法占据外交决策的优先位置。即便是更具优先级的乌克兰问题，美国也期望用外交手段化解危机。奥巴马总统接受《大西洋》杂志的杰弗里·戈德堡（Jeffrey Goldberg）采访时称：“某种程度上乌克兰是俄罗斯的核心利益而不是美国的”，“我们必须澄清我们的核心利益是什么？我们走向战争是为了什么？”美国可以在不与俄发生战争的情况下，更大限度地帮助乌克兰抵御克林姆林宫的侵略。①Steven Pifer John Herbst，“The Obama Doctrine and Ukraine，Has Washington done enough to support Kyiv？”Foreign Policy，March 16，2016.奥巴马总统多次拒绝向乌克兰提供武器，而是采取外交手段应对危机，包括：谴责抗议、沟通谈判、多边机制下的法律手段、经济制裁等。例如，在美国推动下，2014年3月第68届联大举行全体会议，通过关于乌克兰问题的决议草案，确认克里米亚的公投一概无效，并邀请所有国家和国际组织不承认在此公投基础上对克里米亚地位的任何改变。结合上文所述奥巴马的外交决策风格与特点，尽管奥巴马非常看重国际军控机制的稳定，但不会在《中导条约》问题上对俄罗斯采取强硬立场的，更不会直接退出条约。从乌克兰危机爆发至今，美国与盟友共对俄罗斯实施三轮制裁，明确表示制裁目的在于保护乌克兰主权以及领土完整，也并未提及《中导条约》违约问题。为了配合对俄罗斯一系列违背国际法行为的谴责，奥巴马总统选择将俄罗斯违约问题公开化。2014年7月29日，美国政府对俄罗斯的违约行为提出正式指控。美国国务院在报告《坚持与遵守军备控制、不扩散和裁军协议和承诺》中公开指责俄罗斯违背了中导条约关于禁止发展和试验射程达到500至5500公里的陆基巡航导弹的条款。同时奥巴马总统致函俄罗斯总统普京，通报了美国国务院报告的调查结果，并建议两国举行会晤。

此外，《中导条约》本身也提供了完善的分歧解决机制，这也是奥巴马按照常规程序处理《中导条约》违约问题的一个原因。根据《中导条约》十三章规定，可以召集特别核查委员会会议以解决条约遵守方面的问题，双方可以就彼此关切的问题进行说明和解释。在特别核查委员会框架内“同意为改善本条约的可行性和有效性所必需的措施。”①“Treaty Between the United States of America And the Union of Soviet Socialist Republics on The Elimination of Their Intermediate-Range and Shorter-Range Missiles”，U.S.Department of State.这也意味着《中导条约》允许对技术革新产生的新的武器系统进行研究和讨论，形成新的补充协议。只要美俄双方在政治上达成一致，是具备充分的技术手段解决包括常规先进全球打击系统、无人机平台、反导武器在内的顾虑与争议的。而且历史经验也表明这些形成于冷战时期的裁军机制是能够有效运行的。但在奥巴马总统任内，双方只举行了一次特别核查委员会会议，并没有任何进展。②Justin Andersonand Amy Nelson，“The INF Treaty：A Spectacular，Inflexible，Time-Bound Success”，Strategic Studies Quarterly，Summer 2019，p.114.这也从侧面说明《中导条约》危机在美俄关系中也并不属于优先事项，无论是普京还是奥巴马都不急于解决这一问题。

三、特朗普政府与《中导条约》的终结

特朗普总统的现实主义原则化信念的核心内容是“美国优先”，这种优先反映了他的保守美国民族主义取向。③Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），pp.3-5.体现在对外关系方面，首先，强调美国主权，美国民族身份是美国在处理与世界关系的基础，重视自助权力，充实美国各方面的实力，确保和展示霸权优势地位的能力与决心。斯坦利·伦森（Stanley Renshon）所说，“特朗普总统对美国实力的承诺、不懈追求与决心，使他不屑于传统的政治共识，在必要的时候可以为实现他眼中的美国利益而单打独斗”。④Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），pp.5-6.事实上，每位美国总统都声称自己将维护国家安全与利益作为首要目标，但特朗普总统更具有强烈的“杰克逊风格”即“具有强烈共同价值观和共同命运意识的同胞共同体”。⑤沃尔特·拉塞尔·米德著作，曹化银译：《美国外交政策及其如何影响了世界》，中信出版社2003年版，第242页。作为硬币的另一面，从自身角度出发，强调美国非排他性的国家利益与世界角色，意味着美国从“自由国际主义”赞助人的角色中抽身，卸掉额外负担，放弃自1945年以来马歇尔计划、肯尼迪新边疆政策中所扮演的友善慷慨巨人的思维习惯。①Taylor Dinerman，“H.R.Mc Master and Trump：Troubled Relationship”，National Review，Feb 23，2018.这也是特朗普总统所代表的一批政治精英对美国霸权衰落原因的反思，认为美国后冷战时代的全球战略一直沿着错误的方向，做出了太多的国际承诺，承担了过多的国际责任，被一堆“不公平”的国际条约机制束缚手脚、损害利益。代表保守民族主义或民粹主义的特朗普总统抨击这些都是国内建制派以及自由国际主义种下的祸根，这些建制派精英是对普通美国民众的国内安全威胁，是外国势力的代理人，宣扬全球化与多边主义的同时在剥削普通美国大众。

在具体策略上，特朗普总统偏好更为简单、直接地运用权力，在双边关系中实现目标，包括对盟友施加压力与威慑对手。②Peter Navarro，“The Trump Doctrine：Peace Through Strength”，The National Interest，Mar 31，2016.特朗普在担任总统之前从未有过外交事务经验，因此更倾向于将其熟悉的商业谈判的法则与技巧移植在美国外交事务中。在特朗普认定的涉及美国核心利益的议题上，不惜打破已有惯例和规则，依仗美国在各领域的实力优势，不仅激化与竞争对手在争议问题上摩擦，还进一步加强军事威慑，甚至不惜对“自己人”极限施压。因此，出现了一个看似矛盾的现象，那就是特朗普一方面批评和指责安全盟友的“搭便车”行为，逼迫其提高防务开支水平，这被认为是对美国全球盟友体系的破坏之举。但在结果上，不仅北约，亚太盟友也纷纷兑现分担成本承诺，美国也增强了其在东欧与亚太的军事部署与威慑能力，美国联盟体系又得到事实上的巩固。相应的，特朗普非常排斥效率低下又束缚美国手脚的多边主义。特朗普政府上台伊始就曾经发布过一道行政命令责成国务院审查所有美国参与的多边条约。有观点认为，特朗普急于在短时间内在众多领域彻底扭转美国外交政策方向也是影响其决策偏好的主要原因。一方面，源于特朗普的个人性格，他希望有所成就；另一方面，由于特朗普所处的环境，他认为自己可能没有足够的执政时间去完成这些目标。③Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），p.7.《时代周刊》专栏作家托马斯·弗里德曼（Thomas Friedman）批评认为，“一次性解决如此之多的长期政策与机制，这是特朗普的一厢情愿，从北美自由贸易协定到奥巴马医保法案再到全球气候协定、国内清洁能源动议、跨太平洋伙伴关系、伊核问题协议，没有哪个是经过事前充分准备的”。①Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），p.8.

特朗普直接施压的目的在于促进谈判协议的达成，其夸张和表演性的话语辞令尽管给外界带来了美国外交政策言行不一与不连贯的印象，但这又提高了其外交政策的弹性。有观点认为特朗普主义的精髓就是交易。②孙兴杰：《特朗普主义的终结？》，载《外交评论》2020年第6期，第24-47页。特别是在双边关系平台上，运用实力和谈判技巧达成交易。以一种看似零散的、杂乱无章的胜利来推动其所认定的战略目标的实现。在美国霸权收缩周期内，焦点主要在于如何控制成本的前提下，提升美国的威慑能力，降低安全风险。就像特朗普在2017年2月新闻发布会上所讲的，“我们就众多不同交易的合同文本进行严肃的谈判，以期节约更多的资金”。③News Conference，White House，February 16，2017.避免再出现类似以往美国在中东干涉这种成本和收益极不对等的情况发生。④“Remarks by President Trump and Secretary General Stoltenberg of NATO Before Bilateral Meeting”，White House，May 17，2018.尽管特朗普总统偏好达成交易，但任何一场交易中，美国的核心利益必须受到保护。如果对手在交易中无法得到相应的利益，所达成的协议也是无法长久的，因此只要对手获得的利益不会对美国核心利益构成伤害，在特朗普总统看来这种交易就是可以达成的。⑤Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），p.114.

因此，特朗普总统本身就对约束美国手脚的《中导条约》感到“不公”，认为俄罗斯“擦边球”行为破坏了公平交易，损害了美国利益。而寻求自助手段不仅能更为有效地巩固美国霸权地位，而且发展军备还能为美国国内制造业带来新的就业岗位。这与特朗普政府的国内政策实现了有效衔接。2017年11月美国明确公布了其应对条约危机的“综合策略”（integrated strategy），特别强调其囊括了“军事概念和手段，包括常规的陆基中程导弹系统”。⑥“Trump Administration INF Treaty Integrated Strategy，”Department of State，December 8，2017.很难想象偏好“退群”的特朗普总统会为一个自己都不喜欢的条约认真付出努力，说服或者迫使对方遵约。而且双方解决条约危机的谈判一直没有取得进展。从条约危机产生到条约终结，美俄一共举行了2次特别核查委员会会议，分别在2016年11月和2017年11月。①“Russian Compliance with the Intermediate Range Nuclear Forces（INF）Treaty：Background and Issues for Congress”，R43832，Congressional Research Service，August 2，2019.2017年，美俄第二次围绕《中导条约》争议的特别核查委员会会议前，也只是双方的副部级官员进行了专门会议，即美国驻俄大使洪博培（Jon Huntsman）会晤俄罗斯副外长谢尔盖·里亚布科夫（Sergei Ryabkov）。这也说明，条约争议仍然不属于美俄关系中的优先事项。在国内政治压力下，特朗普政府试图通过2018年7月的美俄首脑峰会改善对俄关系的努力告以失败，但欧洲安全局势总体平稳，美俄关系也没有进一步恶化。让人意外的是2018年10月20日，特朗普政府突然宣布退出《中导条约》。对这一情况更为有效的解释应该是，本身就对条约不感兴趣的特朗普总统遇到了合适的退出机会。

一般来说，国际条约的退出意味着突破既有框架的束缚，因此需要利用良好的机会窗口，合理化退出的理由，采取适当的策略方式并解决退出的成本问题。②温尧：《退出的政治：美国制度收缩的逻辑》，载《当代亚太》2019年第1期，第4-37页。对于特朗普政府退出《中导条约》而言，2018年中美关系的变化为其提供了机会窗口。中美结构性矛盾首先在贸易领域凸显，2018年3月22日，特朗普总统签署备忘录称“中国偷窃美国知识产权和商业秘密”，并根据1974年贸易法第301条要求美国贸易代表对从中国进口的商品征收关税，涉及商品总计估达600亿美元。③“贸易战来势汹汹，美宣布对华600亿美元商品加税”，BBC News，2018年3月22日。之后中美安全领域的矛盾又开始激化。尽管之前中美军舰和军机在南海多次近距离相遇，但在2018年9月，美国海军驱逐舰“迪凯特号”（Decatur）和中国海军驱逐舰“兰州号”在南海险些相撞，最近距离仅41米。④Jane Perlezand Steven Lee Myers“U.S.and China Are Playing‘Game of Chicken’in South China Sea”，The New York Times，Nov 8，2018.美国新当选总统通常会有一个良好的机会窗口期，利用选民对前任政府的不满和对新当选政府的期待，突破已有的政策和举措。特朗普总统在2018年10月宣布退出《中导条约》，虽然距离其宣誓就任美国总统已经将近2年，但由于特朗普总统以保护美国经济、促进国内就业对中国挑起的贸易战使其在国内民意支持高涨，正处于“选情松弛” （electoral slack）时刻，即总统有能力消化因为做出可能不受欢迎的决定而损失民意支持。①Paul Pierson，The New Politics of the Welfare State（Oxford University press，2001），p.177.而且美俄解决条约危机的谈判也迟迟没有进展。这些都为特朗普总统退出他并不喜欢的《中导条约》提供了良好的机会窗口。

在合理化理由方面，政治家通常借助“框定”（framing）的方法对问题进行归因和解构，并引导大众认知，指向特定的解决方法。②Doug McAdam et al.Dynamics of Contention（Cambridge University Press，2001），p.41.由于退约行为不需要提供一个替代性方案，更侧重于“破”，而非“立”，因此只需要“师出有名”的合理化借口即可。在《中导条约》问题上，特朗普政府一方面将美国退出条约的原因归结为俄罗斯违约在先，指责俄罗斯长期以来在条约之外，秘密发展和部署被条约所禁止的导弹系统，对美国的盟友和海外驻军构成了直接威胁；另一方面又抱怨这一条约不公平，不光俄罗斯单方面违约，只有美国受条约束缚，而且中国也没有加入《中导条约》。正如特朗普总统接受采访时说，“如果俄罗斯和中国一直在这样做（发展和部署中程导弹），而我们还在坚持条约，这是不可接受的”。③Jolene Creighton，“The Breakdown of the INF：Who’s to Blame for the Collapse of the Landmark Nuclear Treaty？”Future of Life Institute，Feb 5，2019，https：//futureoflife.org/2019/02/05/thebreakdown-of-the-inf-whos-to-blame-for-the-collapse-of-the-landmark-nuclear-treaty-2/特朗普政府还认为《中导条约》对中国没有约束能力，反而限制了美国在亚太的威慑能力。④David Sanger and William Broad，“U.S.to Tell Russia It Is Leaving Landmark I.N.F.Treaty”，The New York Times，Oct 19，2018.《中导条约》把美国置于一个非常虚弱的境地。⑤Grzegorz Kuczyński，“The Collapse of the INF Treaty and the US-China Rivalry”，Warsaw Institute，January 3，2020，https：//warsawinstitute.org/the-collapse-of-the-inf-treaty-and-the-us-china-rivalry在国际法角度，根据《维也纳条约法公约》第60章第1节，一方对双边条约的重大违反，使另一方有权援引该违反为终止该条约或中止其全部或部分执行的理由。因此如果俄罗斯存在违反条约的事实，美国有权暂停或终止条约。此外，美国《宪法》规定了缔结条约的程序，包括在获得参议院三分之二议员同意下赋予总统缔结条约的权力，但对于哪个政府部门有权终止条约却保持沉默。因此总统即使没有国会授权依然可以退出条约，这在法律层面给了特朗普政府很大的行动自由度。

特朗普政府退约又迎合了国内保守主义者对奥巴马政府削减军费开支，弱化军事威慑能力的不满。在美国内一直就有坚定支持退出《中导条约》的声音，认为其现有的军事部署无法应对日益增长的大国冲突风险。首先，二战后，美国基本军事行动理念和方案是依托海外部署的军事基地作为兵力投送和火力打击的桥头堡，并保障从本土到这些前进基地的补给线。由于遍布世界的军事基地的存在，美国可以更加便利地向冲突地区投送军力。因此，在很长一段时间，除了洲际弹道导弹这种远程武器，美军非常重视空中火力平台。从冷战结束后的局部冲突到反恐战争，美国的作战对手通常实力弱小，缺乏有效的防空手段，因此得益于既有的军事部署模式，美军可以充分发挥其空中优势。但是，在大国冲突的背景下，大国拥有更强的防空火力，还可以利用中远程导弹对这些前沿部署的军事基地进行毁灭性打击，并摧毁其后勤补给能力。一旦补给基地瘫痪，前沿部署的空中力量和海上力量也会失去战斗力和威慑能力。美国近年来也开始意识到过分依赖空中和海上火力的海外基地在大规模冲突中的脆弱性。①Robert Haddick，“China’s Offensive Missile Forces：Implications for the United States”，Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission，April 2015.其次，未来大国冲突的主要样式是围绕“反介入和区域拒止”（A2/AD）行动而展开的对抗与反制，美国可能会面对其它大国战术核武器和中程弹道导弹支撑下的“混合军事行动”的挑战。冷战后美国重点开发导弹防御武器难以有效应对这种局面。在佛罗里达和阿拉斯加部署的40余枚陆基拦截弹并无法改变大国间的核平衡，而其它防御系统的有效性还有待于检验。如爱国者末端拦截系统和海基标准-3型导弹不仅部署时间长，而且很可能在饱和导弹攻击下瘫痪。②David Ochmanek，“Sustaining U.S.Leadership in the Asia-Pacific Region：Why a Strategy of Direct Defense Against Anti-access and Area Denial Threats Is Desirable and Feasible”，Santa Monica，Calif。：RAND Corporation，PE-142-OSD，2015，p.5.而相对廉价的激光反导技术所需要的兆瓦级激光发射器投入实用还需要时间，这种武器是否能够应对中远程导弹的机动饱和攻击也还存在疑问。③Ronald O’Rourke，“Navy Shipboard Lasers for Surface，Air，and Missile Defense：Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，April 24，2013，pp.12-13.再次，在美国政府看来，相对于花费颇高且可靠性存疑的导弹防御系统，发展和装备进攻性武器对于增加威慑能力更加经济有效。根据安德鲁·克雷皮内维奇（Andrew Krepinevich）和迈克尔·加拉格尔（Michael Gallagher）的“群岛防御”（Archipelagic Defense）概念，在前沿地带增加部署陆基机动远程火力，能够补充海空打击力量，更有效地介入地区冲突。①Evan Karlik，“Where Will the US Base Intermediate-Range Missiles in the Pacific？”The Diplomat，Aug 2019.美国也开始寻求更多的常规武器优势和政策选项，期望在不动用核武器的前提下“增加美国威慑的可信度”。②“Conventional Prompt Global Strike and Long-Range Ballistic Missiles：Background and Issues”，Congressional Research Service，R41464，p.34.美国政府宣布退出条约后，国会就授权国防部开发射程在500到5500公里的陆基巡航导弹，2018和2019年两年共获得1.7亿美元的拨款。③The National Defense Authorization Act for FY2018。远程精确火力打击还被列入美国陆军“重点六项”现代化方案中最优先的内容，从2020年至2024年，共计划投入57亿美金。④The Future Years Defense Plan for 2020-2024.

在《中导条约》去留问题上，来自欧洲盟友的压力是一个重要因素。在今天，美国的欧洲盟友尽管支持增强北约对俄罗斯的军事威慑，但毕竟不同于冷战时代的两大阵营对峙，因此在追随美国谴责俄罗斯违背《中导条约》的同时并不愿接受欧洲导弹化的结果。欧盟强烈反对在欧洲部署中短程导弹，北约秘书长也一再表示没有此类计划。⑤“Press pointby NATO Secretary General Jens Stoltenberg on the INF Treaty”，NATO Press，Aug 2019.法国总统马克龙认为，“欧洲国家应当介入《中导条约》，我们不能把欧洲的安全托付给一个没有欧洲国家参与的双边条约当中。”⑥“Macron denies accepting Putin's missile proposal”，Reuter，Nov11，2019.德国总理默克尔也表示，“尽管《中导条约》是美俄在冷战时签订的条约，但却是几十年来欧洲安全的基石，而美俄退出条约正在使欧洲进入新一轮的军备竞赛。”⑦Sebastian Sprenger and Joe Gould，“Merkel nudges China to help save the INF Treaty”，Feb 16，2019，https：//www.defensenews.com/smr/munich-security-conference/2019/02/16/merkel-nudgeschina-to-help-save-the-inf-treaty/但是，《中导条约》只是美俄之间的一份双边条约，欧盟并没有作为参与者的法律地位，欧洲安全仍然依赖于美国的军事保护，而且各成员对俄罗斯威胁感受不同导致的内部分歧，这些因素都限制了欧盟挽救《中导条约》的能力。

四、结论

冷战结束后，美国在对俄关系方面，设计了一厢情愿且背离现实的目标，由于拥有绝对的权力优势和巨大行动自由度，尽管在很多议题上也需要俄罗斯的协助，但美国既没有把俄罗斯当作充分信赖的伙伴，也没有当作旗鼓相当的对手。相反，还在北约东扩与欧洲反导问题上不断刺激俄罗斯的神经，引发美俄关系紧张。除了《中导条约》多边化努力遇挫，美俄关系走低也是诱发《中导条约》危机的间接因素。渴望恢复大国地位的俄罗斯需要发展导弹武器来维持与美国之间的战略平衡，弥补与北约在常规武器方面的差距，影响欧洲反导计划，释放强硬政策信号。俄罗斯在研发和测试新型导弹过程中的违约行为引起了美国的关注和指责，这是《中导条约》危机产生的直接原因。

纵观整个条约危机过程，无论是梅德韦杰夫总统还是普京总统，在宏观战略目标，以及具体反对北约东扩与欧洲反导问题上保持了基本立场一致。俄罗斯在发展导弹武器的同时不希望承担破坏《中导条约》的责任，也不希望欧洲再度陷入导弹竞赛。俄罗斯以“擦边球”方式测试新型导弹的同时，一直否认违反《中导条约》。这相当于把条约命运的决定权交付给美国。2014年条约危机出现到2019年条约终结，美国经历了两位总统。在美俄关系陷入低谷并保持稳定的背景下，总统的个人偏好与执政风格就成为影响条约命运的关键因素。主张“无核化”目标，偏好通过“巧实力”与多边主义推动“战略接触”的奥巴马总统并没有就条约问题逐步升级对俄制裁，更没有以退约相威胁，而是在常规渠道就条约问题开展沟通谈判。当厌恶国际机制束缚，偏好强硬手段遏制对手的特朗普总统，遇到有利的时机窗口，“合理”的退出理由，以及能够承受的退出成本时，便毫不犹豫地突然宣布退出《中导条约》。最终在美俄回避欧洲导弹竞赛的“默契”下，作为国际军控与裁军体系重要基石的《中导条约》走向了终结。