后现代公共行政话语理论对我国公共政策的影响

罗亚玲

(四川大学 公共管理学院，四川 成都610000)

随着我国迈入全球第二大经济体及后工业文明时期的到来，后现代公共行政话语理论对我国的公共政策造成了很大的影响。本文重点分析公共政策制定中的后现代公共行政话语理论，探索后现代公共行政话语理论对我国公共政策的影响，以及在提高我国公共政策质量的基础上，进一步完善我国公共政策的制定，增强公共决策的民主性、科学性、实用性。

一、后现代公共行政话语理论及公共政策的制定

后现代公共行政理论强调“想象”“解构”“非领地化”“变样”，强调对官僚体制的根本性变革，强调公共政策制定应建立在“真诚、切合情境的意向性、参与意愿以及实质性贡献”基础之上，为公共政策制定提供了一种有助益的语言和参照体系，有助于构建全新的公共行政范式[1]。

(一)后现代公共行政话语理论概述

后现代公共行政话语理论在后现代的现象学、构成主义以及能量场等概念的基础上得以构建[2]。公共行政活动中，制定和修订公共政策的场所就是一个公共能量场，能量场描述一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前。所谓现象学的在场或目前并非钟表或日历上的某个特殊时刻或时段，目前作为一种扩展的在场是在此情景中谋划未来的积淀性行为的集合。能量场由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成。社会对话和公共政策的形成就是在这个能量场中进行，参与社会对话的每一个个体都成为这个能量场中的一个矢量，公共政策在不同目标、意图的相互影响、激变与碰撞中形成。在这个政策形成过程中，没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势。为确保形成正当的公共政策，必须保证话语正当性，而话语正当性要遵守以下规则[3]：

一是真诚。参与者应真诚、真实、面对面地对话。因为，一旦参与者的信任遭到背叛，公民对公共事务的参与度就会下降，特别是会影响到公共政策的执行效果。没有真诚的公共话语，就不会有公共利益的真正实现。

二是切合情境的意向性。切合情境的意向性要求真实话语必须与某一对象或某一情境高度相关。切合情境的言说者会充分考虑问题发生的语境、受到语境影响的人们的生活以及公众的利益等方面。

三是自主参与。自主参与意味着人们自愿去关注那些影响特定政策讨论的事件，在学会听并充分尊重他人合理观点的基础上，主动去争辩、论证或反驳。

四是具有实质意义的贡献。一个人接近情境，提供独特的观点、特殊的专业知识、普遍知识、相关生活经历，或者表达某人所代表的公民群体或阶层的兴趣所在，或者能够简明扼要地为一个新加入参与者概括争论的发展进程或勾勒争论下一步的发展趋势等，都是具有实质意义的贡献。

(二)后现代公共行政话语理论的特征

1.关注公共利益切合情景的意向性

政策制定活动涉及到参与对话者的利益诉求，对话者的利益立场影响着公共政策制定与执行，因此，关注公共利益切合情境的意向性要求保证对话参与者的公共利益立场，而不能只代表极少一部分人的利益立场。从应然价值取向来看，制定公共政策并实施执行的目的就在于能够维护实现公共利益的诉求[4]。但现实对话场景中经常表现出形式民主倾向，公共政策制定过程中听取采纳的民众利益诉求所占比例较小，即使听取了部分的民众意见，也难全面反映公共利益的诉求。

2.公共政策制定过程中的自主参与

公共政策制定过程中的自主参与要求参与者要有积极、热情、主动的参与精神，既要密切关注影响特定政策讨论的事件，也要在尊重他人的合理观点基础上努力跟上整个讨论的进展。公共政策制定过程中的自主参与也要避免盲目热情，特别要避免自私自利、自高自大、不合时宜的言论，表达观点与意见需经过深思熟虑，这是公共政策制定过程中自主参与的基本基调。

3.公共政策制定过程中具有实质性意义的参与

后现代公共行政话语理论强调民众具有实质性意义的参与是一种民主化范式，让对话场景中的对话可信、真实，并使无阻碍的对话形成常态机制。后现代公共行政话语理论反对参与对话者具备相关权力公共行政者的法定正式身份，而认为参与者只要能够遵守话语规则，任何身份的人都可以参与到民主话语中。对话者多重身份特征，在公共政策的方案选择和执行阶段，亦会产生作用影响，使得公共政策整个过程都将呈现出更加民主化的趋势。多元政策主体参与到公共政策过程中，彼此互动，互相影响，可以增加民众对政策的认知度和理解度，有利于政策的有效执行[5]。

二、后现代公共行政话语理论对我国公共政策制定过程的影响

公民在公共政策制定过程中的话语越多，制定出来的公共政策就越好。随着公民国家意识的不断提升，进一步加深了对于话语理论的依赖，从而提高了公共政策制定的质量，最大限度地维护了公众对公共利益的诉求，同时也极大地推进了民主化水平的提升。

(一)进一步提升公共政策制定过程中的民主化水平和质量

话语理论有利于进一步提升我国公共政策制定过程中的民主化水平和质量[6]。中国公共行政目前正处于从传统到现代化的过渡阶段，同时面临着工业社会的转型发展和信息化飞速发展的影响和挑战。中国现代化建设不是仅仅要跨越农业社会的低水平阶段，更要应对工业社会、信息化社会等多元复杂的管理环境与任务。在这种多元化、网络化的复杂环境下，如何使中国公共行政在理论和实践上实现平稳过渡与发展、达到进一步提升公共政策的民主化水平和质量的目标，构建话语体系和理论至关重要。应用后现代行政话语理论于我国公共政策制定的过程中，能够拓展我国公共政策制定与实施的思路，不断完善民主参与和政策形成的机制，提高我国政策制定及执行效率，凸显公民的平等自主权，促进中国公共行政的进一步发展。

(二)为我国公共政策的制定提供新的思维方式

后现代公共行政的“话语理论”对于在当前利益多元化、矛盾多元化时期构建和谐社会的中国来说，提供了一条新的思维方式。现代公共行政实质上是以元话语的叙事框架这一基础主义为前提，体现的是二元对立的思维方式。所谓的市场与官僚、效率与公平、公共领域与私人领域、决策与执行等的对立，在某种程度上都是这一思维在现实中的具体表现。后现代公共行政试图打破这种二元对立的思维，它诉诸于生动的社会对话。在后现代公共行政看来，“一些人的对话”正反映出一种开放性的思维方式，这种“对话”既没有自由主义的公共行政模式所导致的决策者的自言自语，又祛除了社群主义的公共行政模式所引发决策上不负责任的语言，它是一个无限展开的过程。对话的本质并非是用一种观点反对另一种观点，也不是将一种观点强加于另一种观点之上，而是改变双方的观点，从而达到一种新的视界。在这里，正如著名学者吉登斯所言，民主不是定义为是否所有的人都参与它，而是定义为对政策问题的公共商议[7]。这就是说，在“对话民主”的架构之中，公共权力的合法性不是像古希腊城邦制度那样，人人参与政治，而是每一项公共政策的决定，都来自于充分的自由讨论和公共协商。“对话民主指的是这样一种情况：那里有发达的交往自主权，这种交往构成对话，并通过对话形成政策和行为。”[8]因此，真正的“对话”总是蕴涵着一种伙伴关系或合作关系。为了使真正的对话得以进行，后现代公共行政主张开放，主张倾听一切人的声音，哪怕是反对者的抗议性的意见，以使社会公众的意见都能够得到有效表达和阐释。

三、我国公共政策制定过程中面临的话语困境

(一)公共政策制定过程中公众参与不足，话语权微弱

虽然我国公共政策制定进程日益加快，但公共政策制定过程中对公众阶层的吸纳还非常有限，公众的话语权微弱，公众客观上制度化参与不足，尚未成为公共政策制定过程中具有重要影响力的社会行动群体。公众参与政策制定的内在需求与参与渠道有限之间的张力和矛盾，容易引发公众的非理性参与行动，对社会稳定构成威胁。公共政策作为公共物品其有供给不足的性质，公众是自身利益的最佳判断者，尽管公众体制外参与在一定程度上实现公众的利益表达与利益维护，形成增加公共政策供给的社会压力，推动政府的管理从行政走向治理，但从根本上讲，这并不是解决社会公共问题的最佳途径。社会公共问题解决的出路是促使公众公民权回归，强化公众话语权，完善公众参与的制度化渠道，实现公众的理性利益表达和制度化利益维护。

(二)公共政策制定过程中公众利益表达缺乏，渠道不通畅

公共管理者对社会公共问题的失察凸显出社会对公众阶层的制度化利益表达渠道的缺乏或不通畅；公共管理者对社会公共问题的忽视凸显出公众参与公共事务管理的弱势地位和微弱话语权。从总体上看，目前我国公众未能成为重要的公共政策社会行动者，与公众利益相关的许多问题也就未能成为政策问题而及时进入政府的政策议程。对社会公共问题确认的不及时必然导致公共政策制定进程的滞后。改革开放后，我国公共政策虽然进步巨大，但诸如医疗政策、教育政策、住房政策、劳动政策等公共政策还需不断完善，政府往往要到矛盾凸显，甚至集中爆发、威胁到社会稳定时，才意识到应该通过立法加以规范和调整，以维持社会秩序和社会稳定。

(三)公共政策制定过程中参与者彼此间的信任不足

在很多涉及到的公共利益上，政府办事互相推诿，办事效率低下，特别是在我国人情社会长期影响下，回应公众问题弱化，造成了政府和公众信任度缺失的窘境[9]。造成这一现象的原因与我国政府行政管理体制相关联，因为我国的行政管理人员大多都是行政任命，即使是考试录用的行政人员对上级负责和对政府负责也是他们的重要职责，而对于公众的意愿、公众的问题往往有所忽略。后现代公共行政话语理论就这一问题指出公共话语的竞技场充斥着不真诚、不信任，将使我们无法真正认识世界。

四、后现代公共行政话语理论对我国公共政策制定的启示

跃入历史深处并透视后现代公共行政话语理论的实质就会发现，后现代公共行政话语理论可以为中国的公共政策建构提供智慧资源和操作技术。

(一)兼顾公共政策制定中的程序性与话语规范性

中国进入了特色社会主义的新发展时期，富强、民主、公正是中国特色社会主义核心价值观，国家政府机构民主机制完善，公共政策制定过程的程序清晰，制定过程基础设备比较完备[10]。然而就是这些看似比较完备的程序，导致公民的参与机会在一定程度上受到了限制。比如某一项公共政策的制定讨论在程序规则上规定是经理级管理人员享有参与对话的权利，但是，某些情况下经理工作任务多走不开，或者公事紧迫要因公出差，只有让下属人员代表参加，而下属在获取这一表达自己意见的渠道后发表了自己的看法，与原有经理参加人意见和看法相矛盾，使得政策制定对话过程受到一定程度的影响。中国目前出现这样的现象比较多，公共政策制定对话中想参加的人无法参加，有机会参加的人由于种种原因想放弃参加的机会。在建设法治中国的今天，要继续完善公共政策制定的对话程序，保证对话程序的公正性和公平性，同时要注重公共政策制定活动的辩论交流讨论中的话语规范性。

(二)对话中避免部门利益对公共政策制定的驱使

公共政策制定对话过程中，有些时候政策的讨论看似公开并且公正，其实不然，这只是表面现象。公开的公共政策制定对话很容易受到个人利益和部门利益的驱使，因此，要避免公共政策制定对话中个人利益和部门利益对公共政策制定的驱使。合作主义网络具有排他性，因为它更注重固化的互动模式，这种排他性大大降低了竞争性的诉求可以发表的机会，不能由此要求封闭网络的参与者以话语的形式修正受到挑战的诉求，即使话语的正当性得到了广泛的传播。在程序表象下面更多地隐藏着更为实际的问题，因为在关键的问题那里，我们通常说的是利润受到了利益的驱动，而且公开的话语表达是要承担一定的风险的。因此，应该注重避免个人利益和部门利益对公共政策制定的操作和驱使。

(三)建立正常有序的官民对话机制

众多研究后现代公共行政话语理论的学者指出了对话理论存在的一些不足和漏洞，这是研究过程中无法逃避的问题。该理论尽管存在某些不足，我们也不能因为对话理论存在缺陷而忽视或否定它。但是对话理论对于中国公共政策形成机制创新，以及在分析和重构现代公共政策方面所起作用应给与充分的重视，因为对话理论对于目前我国政府公共行政体制改革转型具有一定的借鉴价值。后现代公共行政话语理论蔑视权威的挑战、等级结构的解构、对元话语的消除，为我们在理论上摆脱了传统正典的束缚，关注民生，了解不同阶层的呼声并及时的反馈，建立新型的网络治理、多元共治的主体，使政府自上而下命令—接受的线性结构被自下而上的多元合作的网络治理结构所替代，从而建立正常有序的官民对话机制，使对话变成常态等。而且，“话语”的盛行也并不意味着人们丧失了对理想政治生活的追求，它是一种以更加强调个体性和颠覆性的方式去构建自由平等的生存秩序，不再把理想寄托在崇高的道德神境和一元化的权威之中，而是通过在世俗社会中的细微实践来寻找共识达成目标，为公共行政管理进一步研究提供了新的视角和范式。当代美国的批判的公共意识、自省的学术立场、真诚的理论态度等公共行政精神值得中国公共政策和行政管理借鉴和思考[11]。站在后现代主义立场上，建立一个后现代公共行政的话语范式，用后现代理论来解构和重构传统公共行政，使理论家和实践者就用不同的语言和方式谈论不同的问题，带领现代公共行政走出理论困顿，重新指导实践。

(四)让公共政策更好地体现社会公意

后现代公共行政的“公共能量场”的提出，为建构中国特色的公共话语空间提供了有益的借鉴。后现代公共行政认为，后现代语境下的公共行政面临着复杂性和不确定的因素，对此，现代公共行政的线性进步观将不再有效，必须通过对政府的“元话语”的解构，让社会的各种积极力量都释放出来。作为后现代公共行政理论的核心概念，“公共能量场”是现代物理学和现象学的方法相互修正的结果。“场”是作用于情景的力的复合，而“能量”意味着场中有足够的目标和意图，在这个能量场中，有着各种能量和力的作用。“公共能量场”是公共政策得以制定和修改的表演社会话语的场所。众所周知，正处于转型时期的中国面对的是一个更加多元的社会，在这种多元的社会中，不同的部分几乎是处于完全不同的时代，它们之间无法形成一个整体的社会[12]。因此，社会转型期中的利益表达和需求也是多元的。借鉴后现代公共行政中的“公共能量场”的概念，可以有效整合社会中的不同力量，从而形成公共行政的协作网络，让公共政策更好地体现社会公意，这无疑也是中国特色的公共话语空间建构的有效途径。

五、结语

后现代行政话语理论构建了一个全新的公共领域话语场所，其提倡在公共政策对话的过程中，参与对话者要真实与真诚、坦诚与热诚，这种场域的构建不仅有利于为原有传统公共领域发展转型提供新途径，同时也有利于通过真实的对话以探寻出一条实质民生之路。中国建设特色社会主义在逐步探索具有中国特色的公共行政管理的体制与模式，在这个过程中建立真实与真诚、坦诚与热诚的公共政策对话机制，能够极大地激发我国公民的参与热情，进一步建立和完善我国的民主机制和法治体系。后现代行政话语理论及应用，对我国公共政策实践、提升公共政策制定的效率与质量、推进我国公共行政的创新发展意义重大。