2008—2020 年间我国民生档案研究综述

■ 李广都/南京理工大学档案馆

1 国内对民生档案研究状况分析

从2008年开始，国内掀起“民生档案”研究热潮，具体研究分三个阶段。

1.1 2008—2010年期间，研究对象为“民生档案的概念”。民生档案概念存在广义及狭义的区别。广义定义中，曹航等定义为：“民生档案是国家机构、社会组织在社会管理活动中，涉及民生范围的直接形成和具有保存价值的不同形式的各类记录。”[1]目前，大部分学者按照广义定义来研究。不仅包括专门档案，还包括非公有性质社会组织的档案。狭义定义中，国家档案局规定为“与民生相关的各类专门档案”。专门档案是政府机构在民生类业务管理中直接形成的档案，属于公有性质。例如，不动产登记机构的不动产登记档案、民政部门的婚姻登记档案、公安机关的人口档案。

1.2 2011—2014年间，研究集中在综合档案馆的民生档案服务。民生档案存在于两大部门：民生档案形成部门、综合档案馆。此阶段的学者研究对象，主要从民生档案概念转向综合档案馆民生档案服务。

2012年，肖秋会、张欣二人历时4个月以问卷调查、实地采访形式对全国25个市级综合性档案馆及21个县级档案馆的民生档案工作现状进行调研，发现我国民生档案主要保存于地方性综合档案馆及民生档案形成部门，且此类状况较为普遍。基层综合性档案馆普遍藏有国家档案局公布的14种民生类专业档案，是开展民生档案管理的重要场合。此外还有婚姻档案、知青档案等民生档案由于专业性强、利用率高，其档案形成部门倾向于自行保管[2]。起初，国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》后，学者们曾围绕民生档案的内涵与外延、类别归属等问题展开热烈探讨。随着理论研究的深入，人们的关注点逐渐转移到民生档案形成后的主要接收者综合档案馆所开展的一系列民生档案服务上来，例如肖秋会、张欣在2014年3月发表论文《基层档案馆民生档案工作：现状、问题与对策研究》、张林华等在同年4月发表论文《“以公众为中心”的档案信息服务研究——以上海市民生档案远程服务机制的探索为例》[3]。

1.3 2015—2018年间，研究重点为民生档案形成部门的民生档案信息服务。除了在民生档案中占主体地位的专门档案外，还有许多其他类型的民生档案由于其特殊性分散于各个形成部门而没有向综合性档案馆移交。在这一时期，随着认识的深入，学者们的研究重点再次转移到民生档案形成部门所提供的服务上，发表了许多有关该课题的研究成果[4]。例如，张玮琼在2016年10月发表论文《不动产登记档案利用服务的问题与对策分析》，指出不动产登记部门在提供档案利用服务工作存在缺乏信息共享、服务水平低等问题，在分析成因后提出切实的解决办法。安小米等2016年1月发表论文《信息惠民视角下的地方民生档案资源整合与服务现状调查》，将民生档案与信息惠民系统关联起来，补充民生档案研究不足[5]。

2015年以后的国内研究，还借鉴了大数据、云计算、物联网等技术优势。结合新形势下民生档案工作现状，档案部门积极创新技术应用，将其纳入民生档案信息化建设中，例如民生档案区域共享建设、民生档案专题数据库建设、跨馆联动查档机制等具体领域。

2 国内对于民生档案信息服务的研究状况

2.1 民生档案信息服务的特点为直接性、大众性、跨域性

其中，直接性指档案信息直接为百姓服务，民生档案的具体内容是直接与广大人民群众相联系，直接关系到老百姓的日常生活。大众性指档案信息服务对象是广大民众，它与普通百姓切身利益相关，涉及社会各个阶层的广大人民群众。跨域性表明档案形成单位是基于行政区划设置的，信息查询要突破行政区划限制，要跨区合作，甚至全国联网。具体表现为它的保存地点是分散的，涉及领域具有多样性，各部门掌握着自己的数据库和档案管理系统。

2.2 大数据背景下，应建立协调机制促进重点民生档案数据的交换和利用

重点民生档案涉及许多部门，必须建立协调机制。例如，2016年全国开始推行不动产统一登记制度，当时涉及的主要部门为国土、住建、农业、海洋、房产、林业等多部门，还要利用全国人口和法人基础数据库，因此当时的国土资源部建立部级协调小组进行跨部委协调，推行全国不动产统一登记制度。

2.3 政府从社会治理向社会服务转变时期，民生档案信息服务具有公共管理和公共服务的双重性

民生档案服务体系是国家基本公共服务体系建设的重要一环。专门档案是民生档案的主体，是公共管理的客观记录，也是服务民生的档案。例如，不动产登记档案是不动产登记中有关确权、变更的记录，具备管理职能；而产权人在再次买售中利用，又具有公共服务职能。又如养老机构档案，按照养老机构的主要活动范围，可以分为面向养老机构的业务管理档案和面向养老人员的客户服务档案两大部分。

2.4 大数据背景下，民生档案信息服务由被动式向互动式转变

大数据的技术优势，个人数据终端可便捷地获取数据。民生档案信息服务，要由被动式服务转向互动式服务。如，张玮琼在2016年10月发表的论文《不动产登记档案利用服务的问题与对策分析》中提到，“在大数据环境下，信息的管理和服务被整合到一起，管理的过程直接被运用于利用服务中，信息机构不得不对信息需求进行分类，采取定制化、个性化服务方式”[6]。

2.5 国内学者对于民生档案信息服务研究的不足之处

第一，部分学者将“民生档案”作为一个整体来分析，从概念上分析档案数据的整合和共享。事实上，民生档案种类达到几十种，笼统地分析资源整合和共享，只能局限于基本理论的研究层面[7]。

第二，部分学者对民生档案信息服务主体的研究，没有从档案数据资源管理体系的角度，区分两大主管部门职能[8]。笔者认为，应该明确如果档案完整移交给综合档案馆，服务主体是综合档案馆；如果民生档案归档材料的产生是连续不断的，已移交给综合档案馆的部分由综合档案馆提供服务，未移交部分由民生档案形成部门提供服务。

第三，2016年以来，虽然学者们的研究内容从笼统的民生档案信息服务，转变到具体类别民生档案的利用研究，但研究较为粗浅。

第四，少数学者研究大数据背景下的民生档案信息服务，虽然提到了服务观念、服务模式的转变，但没有研究大数据对民生档案管理和服务能力、政府管理能力的提升作用。笔者认为，只有立足民生档案专题数据库、智慧城市建设中电子政务的发展要素，深入分析民生档案信息服务发展和创新模式，从民生档案信息服务的共性出发，分析民生档案信息服务的发展和创新，才具有指导意义。

3 民生档案研究应关注的主要问题

3.1 民生档案管理与政府管理的关系

民生档案管理与政府管理的关系，是研究民生档案资源体系和利用体系的大背景。立足政府管理的大背景，才能找到研究立足点[9]。2007年12月，国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》，向全国档案界提出要努力建设覆盖人民群众的档案资源体系和着力建立服务人民群众的档案利用体系这“两个体系”建设的重要任务。2010年5月，全国档案安全体系建设工作会议召开后，国家档案局把档案安全体系添加进来，形成“三个体系”的档案工作主要内容和努力方向。2014年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，奠定今后档案工作主要将围绕档案工作体制机制、档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系、档案工作支持保障力度五个方面进行的总基调。总而言之，民生档案管理研究离不开国家治理的大背景。

3.2 民生档案资源体系、利用体系的层级和政府行政管理层级的关系

民生档案利用体系与资源体系的层级管理是一致的，要结合政府管理层级来分析。由于跨层级、跨部门、跨领域的档案信息之间存在管理方式与管理标准的差异，在档案信息资源整合与相互交流时，必须保证其层级管理的一致，实现同层次和上下级政府机构之间的信息交换，为民生档案资源在“市—区—街（乡、镇）—社区（村）”的纵向的组织层级管理体系与“馆际联动、馆社联动、馆室联动”的横向协同单位间的顺畅周转、流通提供可能[10]。

3.3 民生档案专题数据库建设

民生档案在形成之初即分散在不同行业和政府部门中，在达到一定保管期限后，一部分档案移交到综合性档案馆，另一部分则继续散存于其形成单位，即便是综合性档案馆中的民生档案也归属不同全宗[11]。我们不可能将民生档案从各专业档案中抽调出来进行单独管理，这将割裂档案之间的有机联系。因此构建民生档案专题数据库，加强不同系统中同一专题的民生档案间的互联互通显得尤为重要。

民生档案专题数据库建设，涉及数据产生部门、档案部门、政务数据平台等多个部门，建设统一的、跨区域共享的专题数据库，需要研究难点和具体推进措施。目前我国民生档案的不同形成单位已利用各自行业的特点和服务对象开发出来各行业的基础信息数据库，其整合有着广阔的前景但同时也面临巨大挑战。为了避免不同部门牵头出现重复建设问题，需要政府发挥组织协调作用。

笔者认为，只有按照民生档案形成部门和综合档案馆的对应层级，对档案资源体系进行分析，再按照民生档案信息服务的管理层级，才能提出解决策略和具体方案。例如，笔者按照民生档案数据的指向性质和数据变更情况等，可以简单将民生档案数据库分为四大类，便于专题数据库建设的分步推进。

这四大类分别为静止封闭型数据库、叠加积累型数据库、动态回溯型数据库、专门独立型数据库，其中静止封闭型数据库的数据记录指向内容没有变化，数据内容具备封闭性；叠加积累型数据库的数据记录指向内容具备叠加性质，但仅增加后面的数据单元，前面数据不再变动；动态回溯型数据库的数据记录指向内容是不断变化的，并且数据有回溯的特点；专门独立型数据库具有专门性、独立性，不与其他档案形成部门和综合档案馆发生联系，主要存在于专门档案馆。

3.4 智慧城市建设的核心要素对民生档案信息服务的影响

民生档案信息服务是基于政府信息服务的大平台，智慧城市建设的核心要素都是政府在强力推进，核心要素有三点：数据交换与共享平台、数据中心、基础数据库，民生档案服务研究必须分析智慧城市建设的核心要素对民生档案信息服务的影响。

民生档案信息服务的发展和创新，依托于智慧城市建设中电子政务发展。智慧城市建设对电子政务发展提出更高要求，也进一步推动了政府公共服务模式的改变[12]。民生档案的主体为专门档案，是基于政府公共管理和服务形成的。智慧城市建设中基础信息数据库的建设将会直接影响民生档案信息服务的质量。例如，智慧城市建设主要依托5大基础数据库，即人口数据库、自然地理和空间数据库、法人单位数据库、宏观经济数据库、社会综合管理数据库；不动产登记数据库就涉及人口数据库、自然地理和空间数据库、法人单位数据库等3个基础数据库；同时，民生档案的数据整合、在线共享，都依托智慧城市中的云计算中心和网络资源。

3.5 大数据背景下，民生档案信息服务发展和创新的模式和趋势

大数据背景下，要结合民生档案的基本规律并借鉴实践案例，才能分析出来民生档案信息服务发展和创新的趋势。例如，现在的民生档案远程服务、长三角地区跨馆联动查档机制等，都是民生档案信息服务的创新模式，需要进一步关注和深入研究[13]。

4 民生档案信息服务的发展趋势

4.1 各级综合档案馆通过整体协作，建立跨馆联动查档机制

随着民生档案服务的不断提升，跨区、跨馆查档已经成为百姓的迫切需要。各级综合档案馆不断转变工作理念和服务模式，积极打破馆际壁垒，通过建立协作模式，推行“一馆受理、跨馆出证”的服务模式，最大程度地方便群众就近查档，积极推动跨馆联动查档机制的建立[14]。

跨馆联动查档机制，可以在省级或地级市范围内首先推广，为本行政区的百姓做好民生档案服务。例如，2017年11月，浙江档案服务网（www.zjdafw.gov.cn）建成，全省100家综合档案馆均已入驻。服务网开设了“网上查档联合大厅”，查档用户借助浙江政务服务网的实名制账号，就可以向全省各地任何一家综合档案馆进行在线查档。受理档案馆将在2个工作日内在本馆馆藏系统或档案库房中完成检索，并将查档结果通过平台和手机短信反馈给申请人，采用“到馆自取、快递送达、电子邮件发送”的自选方式给利用者，全省范围实现了“一网查档、百馆联动”[15]。

2018年3月，上海、江苏、浙江、安徽等三省一市的档案局正式签订工作合作协议，达成了民生档案“异地查档、便民服务”工作合作意向。根据协议，三省一市档案局将建立工作协调会议机制，探索开展综合档案馆的民生档案跨省市异地查询联动服务模式[16]。

4.2 建设省级范围的民生档案专题数据库和数据共享平台，实现档案信息在线服务

第一，推进省级范围的民生档案专题数据库建设。在省级行政区内按照一个特定的主题将相关民生档案数据集中建库，专题数据库具有主题明确、标准统一、关联性强的特点。专题数据库由地方综合档案馆负责规划和牵头实施推进，才能真正落到实处。具体进程为：由省级综合档案馆建立一个民生档案专题数据库（档案数据中心），市、县两级分别成立档案数据分中心，各个基层档案馆将保管的相关数据分期整合及时上传至上一级档案数据中心，最终形成一个省级范围的民生档案专题数据库。

第二，建立省级行政区的档案数据共享平台。专题数据库必须依赖统一的数据共享平台，才能缩短跨馆数据检索时间。目前，上海市和浙江省的区域内所有综合档案馆，已经实现了“馆际互动、跨馆出证”的档案服务业务，而且很多基层综合档案馆的民生档案信息服务还延伸到街道（乡）、社区，这是因为上海市、浙江省首先建立了数据大平台，而且各个综合档案馆的数字化程度较高，可以实现档案数据在线传递[17]。今后，为了建立跨省级的跨馆联动查档机制，各个省级行政区一定要建立档案数据共享平台，主要是依托本区域的电子政务数据平台，积极搭建档案数据利用平台。

4.3 依托智慧城市建设平台，民生档案服务融入政府的“一站式服务”体系中

2012年以来，许多地级市（省辖市）开展了智慧城市建设，积极打造城市的智慧服务平台，积极整合本区的各类公共信息资源，为广大市民和政府机构提供便捷服务[18]。“一站式服务”（One-stop service）起源于欧美国家的商业概念，客户进入某个服务站点，所有问题都可以解决，不用进入第二个服务站点。“一站式服务”理念引入基层政府后，主要是通过一个政务办事机构（一个服务窗口或一个网站平台）等，解决百姓办事需求，不用再跑其他部门，并力求实现“最多跑一次”“最多办一次”的服务效果。在智慧城市建设中，通过政府数据大平台，努力建设审批服务的在线服务平台，实现线上“一网通办”，线下“一门通办”，推行“一站式服务”。力求借助智慧城市建设，做到“小事不出社区（村），大事不出街道，重大疑难问题在区（县）政府解决”。

例如，厦门市智慧城市建设为全国典范，主要有四个突破。第一，市政务数据中心汇聚了公共服务、信用体系建设、全民健康保障等14个重点领域的7217类1.45亿条数据，包括人口信息、营业执照信息、社保卡信息、不动产信息等。第二，建成市民、法人、空间、信用、视频等基础数据库，入库数据超2亿条。第三，搭建了跨部门、跨层级的政务信息共享协同平台。厦门采用“沙箱模式”让共享信息“可用但不可见”，申请人在网上填写事项申报，系统便会将信息打包送到各有关主管部门在线核验，再把结果反馈给经办人，经办人得到结果而看不到政务数据内容。第四，整合各类“掌上办”事项，作为“一站式”的移动终端服务窗口。

2019年4月26日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《国务院关于在线政务服务的若干规定》，重要内容包括：第一，加快建设一体化在线平台，推动实现政务服务事项全国标准统一、全流程网上办理，促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同，并依托一体化在线平台推进政务服务线上线下深度融合。第二，国务院办公厅负责牵头推进国家政务服务平台建设，推动建设一体化在线平台标准规范体系、安全保障体系和运营管理体系；省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门负责本地区、本部门政务服务平台建设、安全保障和运营管理。第三，明确政务服务原则上应在线办理，政务服务事项应当按照国务院确定的步骤，纳入一体化在线平台办理。《国务院关于在线政务服务的若干规定》的重要目标，就是政务数据在线共享，努力实现“一处办理、多处共认”，减少审批流程，实现业务集成，努力实现一站（网）办理。

目前的基层政府在便民服务中，在市县区范围内都建立政务服务中心，可以积极推进民生服务业务流程的集中一站式办理，积极推进“一窗受理、并行办理”模式，实现从“多头找部门、多次办理”到“一窗受理、一次办理”的转变。各级综合档案馆，作为各级政府最大的公共档案保管和利用中心，保管了大量的民生类档案，必须融入政府一站式服务体系中。如，如果条件允许，各级综合档案馆可以在市、区、街道等辖区内的政务中心开设档案服务窗口，百姓可以在大厅窗口人工查档，或者在自助式查档数据终端上直接获得档案数据；各类民生档案通过数据整合和共享，以“外网受理、内网查档”的方式实现多部门联动查档，真正让百姓少跑路，让档案数据多跑路。

因此，在智慧城市建设中，各级政府是本行政区的政务服务平台建设牵头者，同时规范各类业务流程，将档案馆部门纳入一体化业务流程中，在业务数据集成服务中为档案数据部门留有数据接口，与各级政务服务中心数据对接。各级综合档案馆努力融入政府一站式服务体系和政务一体化建设中，要积极整合一些重要的民生档案专题数据库，在智慧城市建设平台上为百姓提供更便捷的档案服务。

5 民生档案信息服务得到不断强化和重视原因分析

5.1 民生档案涉及公民合法权益，公民利用民生档案保护自己合法权益

我国的大部分民生档案都是涉及公民合法权益的政务类档案，例如婚姻档案、不动产登记档案等。公民在政府办理此类业务会形成重要的民生档案，这些民生档案对于公民个人来说，都与自己的合法权益密切相关，因此这些档案的使用频率较高，公民利用这些民生档案与自己合法权益相关，主要还是为了保护自己的合法权益。

5.2 民生档案信息服务与百姓生活密切相关，民生档案利用需求不断增长

随着社会经济的不断发展，这些民生档案与百姓生活息息相关，公民不断参与各项社会事务，利用民生档案很多都是因为公民在社会经济活动中必须利用档案维护自己合法利益，因此民生档案利用需求在不断增长。

5.3 民生档案信息服务与时代背景需求一致

民生档案信息服务是政府面对百姓需求而提供的一项公共服务，主要由地方的政府机构和地方综合档案馆提供。随着智慧城市建设、电子政务的不断发展，百姓利用民生档案越来越方便，这也是政府基层治理能力和服务能力不断提升的一个重要表现，民生档案信息服务的不断增强，其实从一个大的方面体现出现阶段我国社会的主要矛盾：人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。百姓参与社会经济活动越多，说明社会经济发展在不断增强。人民富裕水平更高。广大的基层政府和档案部门只有真正做好民生档案服务工作，才能保障公民更多参与社会经济活动，获取更多的合法权益。