论城市群区域内环境标准的统一

王玉明

（广东行政学院 行政学教研部，广州510053）

中国进入21世纪，城市群已经成为城市区域化与区域城市化发展的基本模式，成为中国经济社会发展的核心区域，是中国现代化发展的战略区域。随着中国城市群快速崛起，城市群的资源环境压力日益增大，跨界性、关联性、扩散性、复合性的公共环境污染问题突出，促进区域环境治理一体化已经成为城市群绿色发展的内在要求，而统一环境标准是环境治理一体化的必要手段。所谓环境标准，①根据《生态环境标准管理办法》，环境标准分为国家环境标准和地方环境标准，其中：国家环境标准包括国家环境质量标准、污染物排放标准、环境风险管控标准、环境监测标准、环境基础标准和环境管理技术规范；地方环境标准包括地方环境质量标准、污染物排放标准、环境风险管控标准和其他生态环境标准。是指法律授权相关部门制定的用于控制污染、保护环境的各种技术规范和管理规范的总称［1］。环境标准是识别环境问题、监测环境状况、监督环境执法和确定监测方法的技术依据。城市群环境标准统一是指在城市群区域内统一衡量和评估环境要素的技术规范，主要是制定和适用统一的环境质量标准、污染物排放标准。城市群区域内统一环境标准，是实现区域环境治理一体化、规范化的体现，是实现区域环境治理目标的重要手段。

一、城市群区域内环境标准统一的趋势

其一，统一环境标准是城市群区域绿色发展的内在要求。近年来，实施绿色发展已成为全球发展趋势。习近平总书记指出，加快形成绿色发展方式，是解决污染问题的根本之策。绿色发展是经济—社会—生态三位一体的新型发展道路，通过低消耗、低排放和绿色创新来积累绿色财富、增加绿色福利［2］。中国城市群在快速工业化、城市化进程中，区域内生产要素高度聚集和跨行政区流动，跨界性、区域性环境问题突出，推进绿色发展是破解跨界性、区域性环境压力的必然选择。绿色发展的核心是发展绿色经济、倡导绿色生活、保护生态环境，特别是发展以资源节约、环境友好、绿色生产为特征的高质量现代产业体系。为此，在城市群环境治理问题上，需要打破传统的环境治理模式，实现区域环境合作治理，按照绿色高质量发展要求，逐步建立统一的环境标准体系。通过统一环境标准，设置环境准入门槛，阻挡 “两高一低” 产业，严格环境准入的 “倒逼作用” ，引导产业在城市群内合理布局，推进产业结构的调整，加速城市群产业结构绿色化转型。通过统一环境标准，推广城市群清洁生产技术，实行资源能源利用总量控制，综合推进节能减排，推动经济发展和环境保护相协调。

其二，统一环境标准是城市群环境治理一体化的必要手段。推进城市群环境治理一体化，需要以 “一套标准” 规范区域环境保护工作，统一标准是大势所趋。在城市群区域内，水体环境、大气环境、土壤环境等环境要素相互影响，相互作用，各个环境要素相互关联，局部环境污染往往会影响整个城市群的环境质量。例如，长三角和珠三角城市群分别位于长江流域和珠江流域的下游，属于以河流冲击平原和河口堆积而成的三角洲自然生态体系，京津冀城市群主要位于海河流域，属于滹沱河和海河流域山前平原及河口堆积形成的自然生态体系。城市群生态系统的整体性，环境问题的跨界性，环境治理的复杂性，决定了每个城市无法超脱于区域环境的影响之外，政府间合作治理是解决城市群环境污染的必然选择，统一区域环境标准是城市群环境协同治理的必要手段［3］。在城市群环境治理中，如果污染物排放标准不统一，无法实现协同治理，这既不符合区域责任公平的要求，也将增加监管的难度［4］。针对建设用地土壤环境管理，比如广州、深圳、东莞三地分别制定了专门的法规和政策（《广州市工业企业关停搬迁及原址场地再开发利用环境管理办法》《深圳市建设用地土壤环境调查评估工作指引（试行）》《东莞市建设用地开发利用土壤环境管理实施方案（试行）》）。三个城市整治措施和采用标准存在差异，不利于区域内合作行动，为了促进城市群环境一体化治理，统一环境标准势在必行。

其三，统一环境标准是城市群区域环境法治的重要内容。统一环境标准是实现区域联动执法的基础，同时也是区域公平执法和公平司法的前提。中国《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等基本环境法律要求在跨行政区域的重点区域、重要河流、湖泊的流域实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施，其他相关环境法律法规对环境标准的制定、执行以及法律责任等作了相关规定。根据《生态环境保护标准管理办法》的规定，生态环境保护标准包括国家级和地方级两级标准。目前城市群实施环境标准有的采用国家标准，有的采用地方标准，但很少有城市群区域统一的环境标准。城市群环境污染治理的基础是制定一体化环境标准体系，区域内环境协同治理，既需要 “硬法” 的保障，也需要包括环境标准、环境规划、环境协议等 “软法” 在内的支持，城市群区域性环境标准属于一种跨界污染治理的软法规范，这种区域性环境标准不仅对区域内企业、公民、社会组织具有效力，也对各地方政府及职能部门、执法人员等形成约束［5］。只有逐步统一环境质量标准、污染物排污标准、环境风险管控标准和其他环境标准，才能实现城市群环境污染的协同治理。

二、城市群区域内环境标准差异及冲突

目前，中国城市群区域环境标准不统一是普遍现象，主要体现在环境标准项目的设置、环境标准限值或指标值、违规排放污染物的处罚标准、排污税费征收标准、以及环境监测技术和方法等方面存在差异或冲突，未能在区域内形成统一协调的环境标准体系。

其一，环境标准项目或等级不统一。环境标准项目设置不统一是指在城市群区域内对同一污染物或污染源制定的环境标准不一致，或者没有同时对某环境要素制定相应的环境标准，以及环境标准等级设置上的差异［6］63。在京津冀城市群，北京已经建立了严于国家标准的地方环境标准体系，但河北制定的地方环境标准相对较少，天津只颁布实施了几项地方标准。根据原环保部2016年发布的《关于发布地方环境质量标准和污染物排放标准备案信息的公告》，京津冀三地正式制定生效的地方环境标准共52项，其中北京的地方标准30项、河北的地方标准14项、天津的地方标准8项。针对内燃机污染物排放，北京制定了14个相应环境标准，而河北只制定了2个，天津是采用国家标准，没有制定地方标准。北京既对汽车、三轮车、摩托车和非道路内燃机等污染物排放，也对内燃机在不同工作状态下的污染物排放进行限值，河北则只对汽车发动机排放污染物进行限值，天津还没有针对内燃机排放相关的地方环境标准［6］69。在污水排放标准方面，北京、天津都制定了地方性标准，而河北则没有制定，只是执行国家标准。另外，京津冀三地在生活垃圾分类标准、处理费征收力度、无害化处理达标要求、处理设施建设标准、填埋场管理标准等方面存在差异［7］。在粤港澳大湾区，2019年香港开始采用新的 “空气质素健康指数” ，将空气质素分为 “低、中、高、甚高和严重” 5个健康风险级别，对7种主要空气污染物制定了空气质素指标。而广州、深圳等地的空气质量标准只划分 “轻度、中度、重度、严重污染” 4个级别。在土壤污染治理方面，广州将纳入监管的污染场地分为4类，即 “无污染地块类、有污染不需干预类、风险管控类和治理修复类” ，并分别对每类土地明确和细化了监管程序和具体要求。深圳将纳入重点监管的用地分为 “重点行业企业用地和环境基础设施用地” 2类。而香港将土地污染整治标准分为 “市区住宅、乡郊住宅、工业用地和公园用地” 4类，澳门针对 “商住用地、工业用地和公园绿地” 3类制定了土壤污染物浓度参考值和土壤饱和度参考值［8］。可见，粤港澳三地在环境标准项目和等级上存在明显差异。在长三角城市群，三省一市的水污染物排放标准的限值存在差异，仅以取水口检测标准的数量来看，上海市就比江苏的吴江多80项［9］。环境标准项目或分类分级设置不统一导致在环境监管中没有统一的依据和参照，不利于区域环境执法、环境监测、风险预警和防控应急，容易导致污染企业向尚未设置环境标准的地方转移。应设置而没有设置环境标准的地方，在环境执法中没有参考依据，影响城市群区域污染治理的整体推进。

其二，环境标准值或指标值不统一。环境标准值或指标值是指环境标准文件中规定的各类指标或技术规范在不同标准等级中的具体数值。城市群环境标准值不统一主要体现在 “环境质量标准” 和 “污染物排放标准” 两个方面。一是环境质量标准方面。在粤港澳大湾区，三地的环境质量标准存在差异，相对于港澳，内地的环境标准比较滞后。香港的环境质量标准参考或采用了严格的欧洲、美国、加拿大、世界卫生组织标准，澳门的环境质量标准主要是参考或采用葡萄牙、欧盟、美国和香港等［10］248。例如，在饮用水方面，香港采用世界卫生组织标准，澳门采用欧盟水质标准，而珠三角其他城市采用原卫生部制定的《生活饮用水卫生规范》，港澳地区的饮用水标准明显高于其他城市。香港土地污染整治标准最初是采用荷兰标准，后参考了美国和加拿大的标准。从空气质量标准看，香港实行AQHI（空气健康指数）制度，考虑了环境健康指数，广东实行国内AQ1（空气质量指数）标准。以PM2.5值为例，香港51～100wg／m3为偏高，内地51～100wg／m3为良。可见，相同指标值下，在香港是空气污染偏高的状态，内地却是空气质量良好的状态［11］。长三角城市群的大气环境质量标准也存在较大差异，上海的总悬浮颗粒物（TSP）日平均限值是0.12mg／m3，浙江的标准是0.3mg／m3。二是污染物排放标准方面。上海颗粒物排放浓度的最高限值为80mg／m3，浙江为10mg／m3，江苏则执行国家标准，上海的标准远高于江浙两省［12］。在京津冀城市群，北京的大气污染物排放标准比国家标准严，部分已达到国际标准，而天津和河北的大部分标准只是略高于国家标准，有的还比国家标准低。例如，河北执行五日生化需氧量（BOD5）的一级标准限值为30mg／L，二级标准为60mg／L，三级标准为300mg／L；天津的一级标准限值为10mg／L，二级标准为20mg／L，三级标准为300mg／L；北京分为两级，其中A级排放限值为4mg／L，B级排放限值为6mg／L。在粤港澳大湾区，广东制定的重金属污染物排放标准比香港要低，根据广东制定的《电镀水污染排放标准》，总镍为0.5mg／L，总铜为0.5mg／L，总铁为2.0mg／L，而香港《技术备忘录：排放入排污系统、内陆及海岸水域的流出物的标准》规定，镍最高值为0.2mg／L，铜为0.1mg／L，铁为0.5mg／L［10］255。澳门回归前，海水中的无机磷污染、重金属污染和耗氧量污染的测定值均低于内地，回归后借鉴参考了内地、美国、欧洲和香港的标准，对相应标准作了调整。香港是大湾区机动车辆废气排放标准最严的地方，根据香港《2018年空气污染管制规例》，私家车必须符合欧盟六期的排放标准，同时必须符合美国加利福尼亚废气排放标准LEVⅢ，首次登记的重型商用车要符合欧盟六期诊断系统阶段C标准［13］。而其他城市按照广东从2019年7月1日起实行的轻型汽车新车国VI标准，二手车在小珠三角9个地市之间迁移要达到国V排放标准。部分来往港澳的车辆在内地加注低标准的汽油，在港澳行驶时就会损害当地的空气质量。在城市群区域内，各地环境质量标准和污染物排放标准值的差异，导致执法不统一，环境治理的成本不一样，相关企业待遇不平等。同样排污行为，有的是违法，而有的则是合法，这不利于区域整体生态环境的改善。

其三，违规排放污染物的处罚标准不统一。处罚污染行为是环境治理中的基本行政手段。在城市群区域内，各地对同一污染行为的处罚标准存在很大差别。例如，浙江和上海两地对违规排放主要大气污染物罚款的下限是1万元，而江苏和安徽处罚下限分别是10万元和20万元；罚款上限三地也不同，浙江和上海是10万元，而江苏和安徽则是100万元。京津冀三地的大气污染防治条例中对于同一事项、同一违法行为的处罚标准不一，天津处以10万～100万元罚款，北京处以5万～50万元罚款，河北处以10万～30万元罚款，同样，三地对超标排放水污染物等违法行为的处罚标准也不统一。在粤港澳大湾区，小珠三角9个城市根据《环境噪声污染防治法》，除加收超标准排污费外，对产生噪声污染限期治理逾期未完成造成危害和损失的单位或个人处以1万～10万元的罚款，或者责令其停业、搬迁、关闭。而香港根据《噪声管制条例》，凡违反条例即构成犯罪，第一次最高刑罚是罚款10万元，第二次则是20万元。澳门根据《预防和控制环境噪音》，违反土木建筑工程噪音及工作所使用之设备相关规定，则处以10万～20万元的罚款［14］。根据广东省颁发的《海洋环境保护法》实施办法，对海上养殖生产、生活废弃物弃置海域，或者未经无害化处理排放含病原体养殖废水的，处以2万～10万元罚款。根据香港《海上倾倒物料条例》规定，凡没有许可证，违反许可证规定，或者不遵守减除海洋污染通知书的行为，第一次最高罚款20万元及监禁6个月，再犯则罚款50万元及监禁2年，并且均属刑事罪行［15］56。根据香港《水污染管制条例》，任何单位或个人违反条例的规定排放污水及水污染物的，即属犯罪，最高监禁6个月，可并处罚款最高为40万元，持续排放的，每天则加罚1万元。根据香港《废物处置条例》，对违反进出口化学废物的，监禁2年，罚款50万元；对进出口废物的行为，监禁6个月，罚款20万元；根据《空气污染管制条例》，违反消减、禁止及管制空气污染规定的，最高罚款20万元及监禁6个月；对违反《保护臭氧层条例》的行为，最高罚款100万元及监禁2年［15］73。可以看出，违反这些环境条例，在香港都属环境犯罪，是刑事罪行，并且对政府人员有约束力，法人团体和董事必须负法律责任。显然，香港对环境违法行为的处罚比内地严厉。如果城市群区域内违规排放污染物的处罚标准不统一，处罚轻重不一，环境执法和环境司法就不能统一，以致加大了区域环保目标任务统一的难度。企业在不同地方的治污成本不同，因此出现一些污染源的投机性转移。

其四，排污税费的征收标准不统一。对排污行为征收税费是环境管理中的重要经济手段。目前，城市群区域内对污染行为征收税费的标准存在较大差异。在京津冀城市群，北京按《环境保护税法》规定的最高标准征收污染物排放税，大气污染物适用税额为每污染当量为12元，水污染物每当量为14元。在天津，应税大气污染物每当量为1.2元，税额比北京低十倍，二氧化硫、氮氧化物、烟尘、一般性粉尘适用税额为每污染当量分别是6元、8元、6元、6元；河北将主要污染物税额标准按地域分为三档，分别按照国家规定的最低标准的8倍、5倍、4倍执行。在长三角城市群，上海从2019年1月1日起，二氧化硫、氮氧化物每污染当量税额为7.6元、8.55元。江苏按地域将税额划分为三档：南京市大气和水污染物税额标准均为每污染当量8.4元；无锡、常州、苏州、镇江分别为每污染当量6元和7元；其余城市分别为每污染当量4.8元和5.6元。浙江和安徽两省应税大气污染物每污染当量为1.2元，水污染物为1.4元［16］。城市群内各地环保税费征收标准存在巨大差异，同类企业的经营成本就存在差异，无论哪种环境标准的差异，都在一定程度上都带来污染转移，不利于区域环境政策的推行。

三、城市群区域内环境标准难统一的原因

一是赋予地方政府环境标准制定权的悖论。中国《环境保护法》的规定，国务院环境行政主管部门制定国家环境质量标准和国家污染物排放标准，省级人民政府也有环境标准的制定权，根据国家环境质量标准和国家污染物排放标准，可以有条件地制定地方环境质量标准和地方污染物排放标准。省级政府制定地方环境标准体现在两个方面：一是对还没有制定国家环境标准的领域制定地方标准；二是制定比国家环境标准严格的地方标准。根据《环境保护法》的规定，没有制定地方环境标准的地方，适用国家环境标准，制定地方环境标准的地方，则适用地方标准。这种设计重视了省级政府根据实际制定地方环境标准。例如，根据国家制定的《城镇污水处理厂污染物排放标准》中对污染物排放限值相当于劣V类水，如果不制定相对严格的地方标准，城镇污水处理厂的污染物排放将给水环境带来污染。又如，国家制定的《地表水环境质量标准》中三类水没有对锑进行标准限值，如果各地对水源地水质中锑的标准限值不作出规定，那么很难保证生活饮用水的质量。同时，这种环境标准制定权配置存在悖论，也就是说，出现了国家和地方两个层面的环境标准，地方环境标准只能适用于地方辖区内。省级政府可以自主行使这种标准制定权，即可以制定，也可不制定。在跨省城市群区域内，存在多个拥有环境标准制定权的省级政府，它们既可以行使标准制定权，也可以放弃这项权力，多数地方没有制定或不会同时制定相关地方环境标准。特别是地方政府制定环保标准会受地方自身利益影响，导致区域内环境标准项目设置、标准等级、指标限值、宽严程度存在差异，这种环境标准自主权阻碍了区域内环境标准的统一，影响了地区间污染防治的统一行动［6］65。

二是经济发展不平衡和环境承载力差异。政府间发展不平衡和环境承载力的差异是城市群环境标准难统一的重要原因。区域经济发展水平的不同，不同地区在企业准入标准、能源结构、产业结构方面都有较大的差异，不同地方不一定都能执行国家统一的环境标准。经济发展水平和环境承载力不同，面临的环境污染和环境风险的压力也不同，发展目标特别是环境政策的目标会不同，对发展经济与保护环境的认知也会不同［17］。各地会考虑各地区的经济发展水平、环境容量、环境污染现状，选择环境标准的项目、限值和指标。一个地方的环境承载力越强，说明生态系统的自我调节能力、资源的供应能力、环境的容纳力越强。在城市群区域内，经济发达的地方产业和人口集聚，资源消耗大，环境容量小，其环境标准要求严格。经济发展落后而环境承载力强的地方，其环境标准要求较低。例如，在京津冀城市群，河北的人均GDP不足北京、天津人均GDP的1／2，人均可支配收入北京是河北的2.64倍，天津接近河北的两倍。特别是三地的产业结构存在较大差别：2019年北京的第三产业占比达83%，天津为64.4%，河北为51.3%。对于北京而言，迫切需要提高环境标准来保护环境，以营造与产业结构相匹配的环境要求。对统一区域环境标准，河北的愿望肯定没有北京强烈。在粤港澳大湾区，城市圈内经济发展水平差异仍然较大，各区域发展不平衡。从经济总量来看，港、深、穗占大湾区生产总值的60%，广、深、港、澳四大中心城市，产业结构都是以第三产业为主，金融业、服务业发达，人口密度大，环境容量相对小，对加强环境治理合作和统一区域环境标准有迫切的需要。环境标准的差异似乎与各地经济水平及环境承载能力相适应，表面看有一定合理性，体现了发达地区多承担污染治理的责任，但客观上不利于区域环境整体性治理，单纯的府际间达成区域环境标准统一的意愿很难实现［6］68。

三是统一环境标准缺少法律法规支持。中国建立了一套较完整的环境标准体系，但是针对区域环境标准的法律规范仍存在诸多空白。尽管新修订的《环境保护法》《大气环境污染防治法》《水环境污染防治法》等明确了重点区域和流域采取统一标准的要求，但中国法律并没有规定地方有权让渡地方立法权，法律没有赋予政府间统一制定区域环境标准的权力，因而难以采用统一立法模式，区域性环境协同立法还在探索之中。目前，地方政府对同一环境领域的立法或政策存在差异，例如，天津、河北的大气污染防治条例都规定制定严于国家标准的地方标准，而北京的大气污染防治条例则没有规定。粤港澳由于环境法律法规的不同，涉及三地在空气质量标准、机动车燃料标准、水质标准等存在差异，制约着粤港澳环境治理的协同合作［18］。《珠海市环境保护条例》规定，单位或个人在政府划定的高污染燃料禁燃区内，生产或者燃用煤、重油等高污染燃料的，责令限期改正，并处以2万～10万元的罚款，而《广州市大气污染防治规定》规定，使用煤、木材、煤油、柴油、重油等燃料污染大气环境的，责令拆除或者没收燃用污染大气环境燃料的设施，但没有经济上处罚的规定，可见同一违法行为在不同地方承担不同的法律责任。另外，环境标准的法律性质不明确，法律效力模糊。环境标准必须由相关的法律法规对其作进一步的规定，或由环境主管部门作出一定的行政裁量，才能形成法律约束力。大气环境标准只有在与相关法律法规相结合时才能确定其效力、作用以及法律责任［19］77。环境标准不同于环境标准法律规范，其属性只可属于行政规范性文件［20］。由于环境标准缺少法律约束效力，即使城市群制定了统一的环境标准，各地在执行标准时也会打折扣。

四、城市群区域内环境标准统一的路径安排

一是城市群环保标准统一的行动计划。按照国家 “十三五” 规划，全国正在建设和形成19个城市群，这些城市群分为成熟型、高速成长型、初步成长型三大类。由于城市群发展阶段不同，城市群区域内发展不平衡，以及在自然资源状况、生态环境状况和现有环境标准等方面都存在差距，统一环境标准不能一步到位，不能用一把尺子，需要在国务院环境主管部门的参与和指导下，依据科学性、引领性、适用性、可行性和共同但有区别的原则，制定行动计划，分区域、分领域、分阶段推进。其一，率先在长三角、珠三角、京津冀三大城市群探索统一环境标准。长三角、珠三角、京津冀城市群发展比较成熟，是中国经济发展的战略核心区域，人口集聚、产业集聚度高，资源消耗大，区域环境问题的复杂性、跨界性、典型性突出，为了推动区域环境合作治理，迫切需要统一区域环境标准［21］。针对大气、水体、土壤、固废、噪声等环境领域及监测监管等工作，这些地方率先探索环境标准的统一，积累经验后，再在其他城市群推行。其二，率先统一重点行业或特定污染物的排放标准。在城市群统一所有行业或者所有污染物的排放标准是不现实的，可选定重点行业或者特定污染物，先制定统一的环境标准。例如，率先执行水污染物和大气污染物中锡、锑、汞的特别排放标准。针对挥发性有机物污染，高能耗高污染行业率先探索统一环境标准。在制药、铸造、石化、农药、工业涂装、LDAR等污染行业统一制定严于国家标准的清洁生产标准或污染物排放标准［22］。率先统一挥发性有机化合物（VOCs）、机动车尾气等特定污染排放物的标准。2017年京津冀城市群统一了建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准，2018年长三角城市群取消普通柴油标准，车用汽柴油统一采用国六油品标准。其三，率先在特定区域统一实行严于国家标准的环境标准。率先在城市群的经济合作区、生态示范区、水源地保护区、大气质量管控区统一环境标准。例如，长三角城市群正在苏州吴江、嘉兴嘉善和青浦生态绿色一体化发展示范区实行统一的环境准入标准［23］。建议在粤港澳大湾区的深圳前海、广州南沙、珠海横琴以及顺德等经济合作区实行严于国家标准的环境标准。在城市群设置大气质量管控区，率先制定统一的空气质量标准。在船舶大气污染物排放控制区实行统一的船舶硫氧化物、氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物等大气污染物排放标准。

二是城市群环境标准统一的方式选择。城市群统一环境标准有多种方式，可以根据实际情况采用以下方式：其一，共同采用某一地方的标准。城市群区域内某个地方政府率先实行了严于国家环境标准的地方标准，或者率先制定并执行了国家尚未制定的地方环境标准，其他地方可以逐步采用这个地方的标准。这种方式的优点是它的示范作用和节约标准的制定成本。例如，为了配合申办奥运会，河北张家口市从崇礼到怀来等城市的环境卫生工作原来是采用国家标准，这些城市于是采用了高于国家标准的北京环卫标准：以垃圾收集为例，国家标准规定垃圾停留在地面上的时间不能超过30分钟，而北京标准将其缩短至5分钟［24］。在粤港澳大湾区，港澳的环境标准比其他城市相对要高，其他城市处于较低标准或内地尚未对接国际的环境准则，其他城市可以对接或直接采用港澳环境标准［25］。其二，共同协商制定或修订标准。这种方式通常是由省级政府的环境主管部门联合制定区域环境标准，由省级政府牵头主导，召开联席会议来制定，或者由政府间的区域合作组织来协商制定。例如，2020年9月，由上海、江苏、浙江、安徽三省一市的生态环境主管部门联合提出制定了制药工业大气污染物排放标准，要求区域内的制药企业按照本标准的规定执行，本标准并对政府的监测和监管提出了规范要求。这种方式也可由民间区域性协商组织或研究机构来共同制定环境标准。其三，由顶层主导制定标准。（1）由国务院环境主管部门制定城市群环境标准文本。生态环境部根据各城市群主要环境要素或管理环节制定共同标准，根据不同城市群环境问题的差异性，制定差异性环境标准，或者率先在个别城市群采用特殊的环境标准，制定单独的区域环境标准文本。也可以在国家环境标准中规定某些城市群适用或提前适用某个特殊的环境标准，如《锡、锑、汞工业污染物排放标准》首次对长三角、珠三角、京津冀重点区域规定了水污染物和大气污染物中锡、锑、汞的特别排放限值［6］69。又如，在《环境空气质量标准》中规定，在全国实施本标准以前指定重点区域提前实施本标准。（2）由国务院相关部门指导制定区域环境标准。国务院环境主管部门行使对最高的环境行政管理职权，在城市群联合制定环境标准中发挥牵头、指导、协调和监督作用。长三角和京津冀城市群已经建立了由国务院相关部门参与的区域环境防治协作机构。2013年建立的 “京津冀及周边地区大气污染防治协作小组” ，有9个国务院的职能部门参与；2014年建立的 “长三角区域大气污染防治协作小组” ，有8个国务院的职能部门参与；2016年建立的 “长三角区域水污染防治协作小组” ，有12个国务院的职能部门参与。国务院相关部门可以通过这些区域协调组织发挥顶层在环境标准制定中的主导作用。在粤港澳大湾区，建议在国务院环境主管部门的统筹指导下，建立生态环境部、广东省和港澳特区四方参与的协调机制，共同编制粤港澳大湾区生态环境专项规划，研究制定大湾区生态环境保护标准［26］。

三是城市群环境标准统一的组织推动。其一，中央政府的高位推动。城市群环境标准的统一，需要发挥中央政府的主导作用，国务院环境主管部门确定区域环境标准制定的指导思想、基本原则、基本规则和行动方案；加强对区域标准统一的指导，通过规划、立法和政策支持，或者直接制定城市群的环境标准；在国家层面制定和完善相关法律法规，为统一城市群环境标准提供法律支持；通过国家层面特殊授权的方式，突破现有地方法规的限制；引导城市群建立区域环境合作机构，共同制定区域性环境标准。其二，省级政府的协同行动。城市群区域内的地方政府探索联合制定区域生态环境标准，研究制定国家尚未出台或急需使用的技术规范。地方政府通过政府间联席会议、区域环境合作机构推进区域环境标准建设。（1）政府间联席会议制度。联席会议是政府合作中最常见的一种协调方式，主要是领导人联席会议，这是指导城市群环境合作的高层对话机制，是推动环境治理一体化的重要平台。通过联席会议协商区域环境政策和重大行动方案的制定，协商制定区域环境标准统一规划，提出区域中长期环境标准建设相关要求。（2）建立联合工作小组。联合工作小组制定区域环境标准的计划，提出统一环境标准的建议，起草环境标准的文本。如围绕重点行业和污染源开展污染物排放标准研究；围绕工业源、生活源、农业源等水污染防治重点领域，研究和执行相关排放标准；围绕固体废物收集、贮存、处理处置与资源再生利用，建立区域性的污染控制标准体系。其三，环境合作组织的推动。建立城市群生态环境联合研究中心，该机构集中各省环境科学研究院、环境监测中心、高等院校和重点实验室等力量，就区域重大环境问题开展研究和咨询，建立城市群环境标准数据库，保障各项标准数据的联通和共享，为区域环境标准制定提供有效信息，并在环境标准的规划、起草、论证、审议等环节发挥作用。

四是城市群环境标准统一的法律支持。城市群建立统一的区域环境标准需要法律制度的支持。其一，推动区域统一环境标准的立法，这是区域环境标准统一的法律基础。区域环境标准只有通过相关法律法规的指引，才能产生其规范约束功能，将环境标准与相关的法律规范结合起来，共同形成环境法律体系［27］。修订相关法律法规，明确环境标准的法律性质，确立区域环境标准的制定标准和适用规则，为区域环境标准体系提供法律支持［19］78。补充细化《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等相关法律对区域污染治理的法律规制，明确有关重点区域环境标准一体化的要求，为统一区域环境标准提供法律依据。探索区域协同立法，借鉴京津冀和长三角的立法经验，加强城市群区域政府法制工作协作机制，签订政府法制工作区域合作协议，制定《地方人大立法项目协同办法》，搭建起协同立法基本制度框架，确定在大气污染防治、水污染防治等领域加强行政立法协作和地方人大的立法合作［28］。通过区域协同立法，避免区域环境标准与相关法律制度的脱节。其二，授权省级政府联合制定区域环境标准。通过国家层面特殊授权的方式，突破现有行政区划的限制，授权省级政府联合制定区域性法律制度的权力。地方立法机关联合制定城市群污染防治地方性法规，以保障一体化环境标准体系的实施与落实，为区域一体化环境标准体系提供法律保障与指引［19］79。其三，明确环境标准的法律性质和效力。中国环境标准尚不属于法律规范，仅为行政规范性文件，不能对环境污染行为直接适用，其具体适用需要依据法律法规的相关规定［29］。为此，通过立法，明确环境标准的法规属性、地位和实施程序，为环境标准的适用提供有效的法律保障，让环境标准成为环保法的重要组成部分。同时，明确区域环境标准与国家环境标准、地方环境标准的关系，区域环境标准应该高于严于国家环境标准，当区域环境标准与国家环境标准、地方环境标准不一致时，以区域环境标准为准［19］80。

五是城市群环境标准统一的技术支撑。城市群统一环境标准受到多种技术条件的限制，主要是清洁生产技术和环境污染监测技术。城市群区域环境标准的制定要考虑污染治理技术和监测技术的可达性。清洁生产技术是指人类生产生活过程中使得污染产生的量和毒性降低甚至消除的技术，包括资源综合利用技术、污染物排放控制技术、无害化技术、烟尘治理技术等。环境污染检测技术是指能准确对污染情况进行判别的技术规范，主要包括水污染、大气污染、土壤污染、固定污染源监测技术，如PM2.5β射线法自动监测技术。城市群区域内各地的清洁生产技术得到普及应用和普遍提高时，统一污染物排放标准才有可能。针对区域环境污染的防治，需要地方政府共同加强污染防治技术和监测技术的研发和推广应用。其一，建立基于最佳可行技术的环境标准。根据欧美的经验，清洁生产技术的发展是污染物排放标准修订的主要依据， “最佳可行技术” 是制定先进的排放限值的科学基础［30］。例如，大气污染物排放标准主要是依据污染控制技术制定的，如美国的最佳可行控制技术（MACT）排放标准、欧盟的最佳可行技术（BAT）排放标准［31］。目前，中国许多环境标准是20世纪90年代制定的，部分标准长期没有修订过，环境标准与清洁生产技术的进步并无直接关联，为此，需要根据最佳可行技术的不断更新来推动建立科学、可行的环境标准。其二，加强区域型环保科技能力建设。建立地方政府、研究机构、高等院校和大型企业共同参与、独立运作的区域环境研究机构，加大对生态环境标准技术体系、监测监控技术的研究，为城市群统一环境标准提供技术支撑。通过区域环境研究机构和环境科技企业推动环境科技创新，加快大气、水、固体废物污染治理和生态修复等领域核心关键技术攻关，推进清洁生产技术和环境污染监测技术的创新，为逐步推动区域环境标准的统一提供技术支持。