我国多元化纠纷解决机制的思考

龙湘元,刘 洋

(1.湘南学院 法学院,湖南 郴州， 423000;2.湖南信息学院 艺术学院，湖南 长沙 410151)

2019年《中国法院司法改革(2013-2018年)》白皮书指出，自2015年5月1日起,人民法院实行登记备案制度,解决了人民群众立案难的问题。但从另一方面来说，全国法院在全面实行立案登记制后，案件量急骤增多，民事诉讼案件以年均10%的速度增长。法院案件激增对于有限的司法资源是巨大的挑战，比如2020年全国四级法院共受理各类案件3 000万件以上,法官年均办案高达225件[1],这充分说明，基层法院案件太多、审判工作压力大,大部分法院都存在办案人员紧缺等问题。如何破解诉讼难、方便群众诉讼，在全社会形成“法制轨道内解决矛盾冲突”的共识，仍然是摆在全体法律工作者面前的一道考题。

一、当前我国多元化纠纷解决机制建设的概况

多元纠纷解决机制是由诉讼机制和非诉讼纠纷解决机制、多种救济手段组成。司法改革的优先领域之一是提高司法机构的效率，司法机构确保人人享有司法保护和平等诉诸司法的权利。国家应该保证人民群众不仅能够接触到传统形式的司法机构，而且能够接触到司法机构在国家一级建立的多元化纠纷解决机制。国外替代性纠纷解决方式的多元化，也为中国积极构建具有中国社会特色的多元化纠纷解决机制提供了参考。2011年我国出台了《人民调解法》并修订了《民事诉讼法》，最高人民法院也多次发布人民调解制度的规定和意见，这使得纠纷解决机制的多元化实践理论进一步形成，纠纷解决机制主体和渠道多元化。近年来,全国各地积极探索解决争端的方法,并取得了实质性的进步，采取了一系列重大措施，如：“诉源治理”“一站式纠纷解决”“诉非衔接”“公调对接”等，全国各地开始探索多元化纠纷解决机制的立法路径。2015年，厦门市率先通过多元化纠纷解决机制的地方立法。随后山东、黑龙江、福建和武汉等地也相继通过并颁布多元化纠纷解决机制的地方性立法。

(一)全国法院构建起中国特色一站式多元纠纷解决和诉讼服务机制

各级法院高度重视用非诉讼纠纷解决机制来化解社会各类矛盾，坚持把人民调解放在首位，加强行政调解与司法调解的对接、非诉讼与诉讼的协调，积极预防和解决矛盾纠纷的根源。人民法院与公安部、司法部、全国总工会等部门建立了“总对总”在线投诉对接平台，在纠纷最多的领域如劳动争议、金融、保险、知识产权等领域设立调解机构33 000家，拥有平台调解员165 000人，在当事人自愿申请调解的基础上，为群众提供互联网式调解服务①。中国特色一站式多元纠纷，调解服务减轻了司法系统的负担，提高了效率，另外，它扩大了对被侵犯、未被承认和有争议的权利和利益的保护选择。考虑后者的性质和复杂性，争端各方的特殊性以及争议对当事人的重要性等，调解作为一种协商一致和解的方式，是一种特别注意民事纠纷的替代解决方案。在其他国家，人们早就考虑过这是解决冲突的传统和最有效的方式。在我国，人民法院设立调解工作站，代表、专员积极参与多渠道调解，多种争端解决机制充分发挥作用，不诉诸法律解决争端的现象越来越多。自2018年2月以来用诉前调解处理的民事案件数量逐年递增，分别是56.8万件、145.5万件、424万件②，这表明，在各级党委领导下，在建立多元化的一站式纠纷解决机制、多渠道化解矛盾纠纷方面，我国取得了显著成效。法院与中国传媒集团共同举办了7场“一站式纠纷解决”现场媒体活动，得到了社会各界的热烈响应。一站式多元纠纷解决和诉讼服务机制的制度化正在将其功能扩展到纠纷解决之外，它们越来越多地为民众提供公共服务，取得良好的社会效益。

(二)全国法院基本建成了一站式诉讼服务中心

全国各级法院坚持以群众需求为导向，无论是通过“移动微法院”还是窗口，力争使当事人在一个地方一站式完成诉讼。把纠纷解决功能放在诉讼服务中心的首位，使诉前调解真正地发挥作用。2020年，各级法院诉讼服务中心共快速审结案件693.3万件，这意味着在一审开庭前有53%的民商事案件已经化解①。目前的“中国移动微法院”，使用操作简单方便，当事人和律师可以办理网上备案、保全、委托和鉴定等诉讼事项。

预调解使所有都要经过调解程序，具有多层次的时代意义。诉前分流能优化司法资源配置已成为纠纷解决中广泛采用的重要方式。通过对当事人的诉讼心理、认知层面、期望值等方面的了解来引导双方和解，最大限度地诉前解决纠纷，形成高效、多样的纠纷解决机制。内地法院统一建立了律师服务平台。通过网络为群众搭建了解决诉求的各种平台，依托12368全国法院系统通用的司法信息公益服务热线，畅通沟通渠道，化解群众纠纷。

(三)全国法院积极参与基层治理

在党委领导下，把一条龙建设纳入城乡社会治理体系，坚持和发展新时期的“枫桥经验”，充分发挥基层法庭的职能，促进社会矛盾的源头治理。深化审判工作，为边远地区群众提供优质司法服务，解决森林、草原、农田纠纷，使司法更加便利、贴近群众。

全国法院已经实现了跨领域案件归档服务的全面覆盖，四级法院全面覆盖跨领域立案8.2万件。从“随时开门”到“就近服务”，当事人可以选择居住地中级及以下人民法院申请跨地区立案，由第四级法院管辖。全国法院开放了网上备案功能，网上备案申请占一审备案申请的54%以上，确保有案必立、有诉必理。加强智能法院建设：一是信息硬件建设明显加强，智能化审判服务系统基本建成，实现了远程讯问和远程庭审。二是加强智能手段的应用，提高便捷服务的有效性。受疫情影响，“非接触式”诉讼服务在全国范围内实施，开创了电子诉讼改革新模式。三是深化智能化应用领域，提高纠纷解决透明度指标。新冠肺炎疫情期间，全国法院利用智能平台实现网上庭审，做到在特殊情况下的司法服务不停顿，也提高了纠纷解决的透明度和便利性，收到良好的社会效果。

(四)为多元化解纷地方性立法提供保障

以“依法治国”为基础，建立解决地方纠纷的立法保障。立法是实现善治使命、推进社会治理法制化和现代化的重要途径、是建设社会治理共同体的重要措施。一些地方已经启动了多元化纠纷解决机制的立法，从立法层面对各种纠纷解决进行整合、规范和推进。纠纷化解具有统一的标准，易于掌握。各地区、各部门解决纠纷的合规性得到加强，解纷发展的瓶颈得到突破。目前，全国各地多元化纠纷解决机制的地方立法的主要特点有：

第一，立法内容具体明确，为多元化解决纠纷工作提供了基本指导。省(直辖市)系统的有关规定,主线清晰,内容具体。实现责任评估，促进责任落实、明确各部门责任,审查重大行政决策,完善监督纠错机制，引导社会认可高的人士参与人民调解活动，从源头上防范和化解社会风险和群体性纠纷。第二，立法特点鲜明，为纠纷解决多元化提供了新的发展机遇。当前，在国家全面推进多元化纠纷解决机制改革中，地方立法呈现多元化，各有特色。

二、多元化纠纷解决机制运行中存在的主要问题

(一)多元化纠纷解决机制立法尚不完善

一些地方尽管进行了多元化的争议解决机制立法，但我国在多元化纠纷解决机制的研究上起步晚且并不丰富。由于地方立法缺乏一致性，各种形式的纠纷解决缺乏有效衔接，公众和律师对其的认可度并不高，缺乏主动性。多元化纠纷解决机制之地方立法的治理功能、多元化纠纷解决机制等方面还存在如下问题：

第一，我国多元纠纷解决机制的立法研究匮乏。目前在国家层面没有纠纷多元化解决机制的立法，因此没有立法样本作为研究对象。虽然厦门市《多元纠纷解决机制条例》的起草背景、起草思路和主要内容在某些期刊上有文章发表，且上述研究都涉及多元化纠纷解决机制的地方立法，但他们都没有对多元化纠纷解决机制的立法事项中地方立法的合理性和立法质量进行进一步的研究。我国关于多元化纠纷解决机制的地方立法研究尚处于起步阶段，对现行多元纠纷解决机制地方立法条例缺乏全面系统的研究和分析。

第二，在考虑地方立法标准时，应进一步将其界定为对上位法立法原则和精神的补充，以鼓励地方积极立法。在研究中有学者提出了立法冲突问题，如何实现立法不冲突，同时充分保障地方人大行使立法权的空间并在立法过程中突出地方特色，尚需进一步研究[2]。

第三，我国多元化纠纷机制的效果和国外的替代性纠纷解决机制的效果存在一定差距。两种纠纷解决机制功能相似，都是为了满足社会纠纷化解的需求，同时也符合纠纷化解法治化的规律。立法是多元化纠纷解决机制的最佳方法。尽管多元化纠纷解决机制与替代性纠纷解决机制存在差异，其在概念上也并不完全一致，但两者在目的上却趋于一致，两者都旨在完善的非诉讼程序，达到良好的纠纷解决效果。如何学习国外替代性纠纷解决机制的立法模式，就我国多元化纠纷解决机制进行立法，仍需进一步探讨。

第四，我国上级法中对公民申诉等问题缺乏规定。比如我国《宪法》中对信访制度没有原则性规定，现行的《信访条例》也没有就上访者如何表达诉求和如何组织协商做出具体规定。《信访制度》原意是建立新的沟通渠道和多层次的解决方式，但《信访条例》仅仅对信访工作做了原则性规定，具体的操作程序和规则的缺乏让信访部门在处理纠纷时面临无法可依的尴尬局面，因此，这方面立法亟须解决[3]。

(二)多元化解纷主体协同性有待强化

纠纷的化解不仅仅是法院系统的任务，各级行政机构大局意识、协同治理意识还有待加强。多元主体参与纠纷化解的空间大，分段治理的惯性思维仍不同程度地存在，使得终端效应的实现更加困难。国家有关职能部门和社会组织尚未完全形成共识。其次，相关职能部门之间存在各自为战、推卸责任的现象。根据统计，法院受理的实际案件数量远远超过其他调解组织受理的案件数量[4]。第三，司法确认制度加强了人民调解制度的权威性，但其范围仅限于人民调解，而不是其他相关的工商调解，客观上限制了工商调解的专业作用，又堵塞了多元化纠纷解决的渠道。

(三)信息化与数字化平台建设尚需与时俱进

基于互联网的在线纠纷解决平台在全国各地区都取得了一定成效，但仍落后于智能纠纷解决所要求的全方位标准。一体化平台运行不畅，统一标准的智能纠纷解决平台尚未完全形成。一是大数据背景下的化解纠纷联动力量没有形成。尽管目前开发了很多化解纠纷的平台，实质上利用大数据处理纠纷和利用类案检索的频率并不高，同时，由于对智慧法院多元化纠纷解决信息化平台的宣传力度不够，导致民众对于用互联网等平台处理纠纷的方法和效果存在模糊认识，对用非诉方式化解纠纷的信心不足，在思维上仍停留在宁愿走司法程序，也不愿意通过其他非诉方式处理。二是部分经济欠发达地区各种类型法律服务网络平台在数字化信息技术的硬件和软件方面和经济发达地区存在较大差距。以公开庭审网为例，尽管庭审大都公开，但是在经济落后的地区，网上庭审出现画面模糊、抖动，没有声音或声音微弱，经常断线的情况比北上广深的频率高很多，数字化服务功能还有很大发展空间。智慧化多元解纷的现状和目标之间还存在较大差距。

三、多元化纠纷解决机制的完善路径

(一)强化现代治理新理念，凝聚多元解纷发展合力

在中央统一部署下，推进各类多元解纷试点工作，形成了“党委领导、政府主导、法院引导、社会参与”工作格局，这是我国法治建设和社会治理进程的需求，我们在多元解纷机制的构建必须进一步提高思想认识，提升政治站位。在习近平新时代法治思想的引领下，把促进社会公平与正义融入多元化纠纷解决机制建设的全过程，让民众在每一个案件的处理中都感受到公平与正义。一是需要加强互动交流平台建设，确保解纷资源共享和优势互补。二是提升多元解纷主体参与度，做好阶段性风险评估。鉴于对多元解纷工作的效果缺乏相应的考核标准和方法，建议引入考评机制，对多元解纷工作量及成效进行量化评分，作为社会综合治理的一部分内容。将平台建设及相关硬件等保障内容统一纳入考评范围。三是建立人才选拔与储备机制。坚持特聘调解员名册制度，采取全职与兼职相结合的方式，将法律人才和各行业人才等聘用到调解组织中，缓解在职人员不足、调解队伍不稳定的问题；建立调解员资质认证制度，建立以地方政府财政为主的经费保障体系。对于公益赞助要进行引导和监管，适当扩大公益性资金覆盖面，发挥公益资金在纠纷化解中的帮扶作用，稳定调解员队伍。

(二)全国性多元纠纷解决机制立法的跟进

多元化的纠纷解决方式对很多人来说仍是陌生的，否定或质疑它的价值，是当今社会人们普遍存在的心理观念。因此，只有在立法层面上对多元纠纷解决机制进行固定和合理宣传，才能建立起自己的法律权威和法律信仰。立法不仅是权力的手段，而且是由权威确立的坚强意志。因此，非常有必要在总结地方立法经验的基础上，启动全国性的多元纠纷解决机制立法。

调解是一种纠纷解决程序。调解基于当事人的自愿参与，即没有辅助权力的“调解人”有意识地促进冲突各方之间的沟通，使他们能够负责找到解决冲突的办法。调解提供了一种灵活、自主的方法，可以解决纠纷的各个方面，无论其法律意义如何。调解与诉讼不同，鉴于诉讼与调解之间的关系，有三种调解类型：1.私人调解，完全独立于司法程序。2.由法院发起的调解。3.司法调解，法院作为在争议解决的地点和专业化方面的机构参与调解。调解有别于其他类型的多元化纠纷解决方案，如仲裁诉讼等。主要将这些程序与调解区分开来的原因反映了其特点：其自愿和灵活的性质，调解员缺乏审判能力以及各方的自决权。例如，如果仲裁员发布具有约束力的决定的权限，然后在调解过程中，争议是否能得到解决，由当事人而不是调解人来决定。调解人有自己的权利，比调解人对结果的影响更大，例如宣布关于调解的决定。调解的目的是使各方能够找到解决冲突的办法。该程序的性质是建设性的为争端各方提供个人发展和社会成长的机会。自愿原则和各方自行制定解决方案提高了对解决争端的实质性公正的期望。预计结果将使双方受益，或者至少避免任何人在调解后境况恶化，因此对调解法律监管方法的分析值得更多关注。

(三)信息时代的法治方式的变革

随着互联网、人工智能等相互交融，新兴科技促成了智慧互动、虚拟/现实、线上/线下、远程/现场的社会“新样态”。司法领域也随之产生重大影响，为司法行为突破物理空间的限制成为可能，在司法实践中，互联网的线上和线下，体现着虚拟与现实的融合，大数据使得司法过程更加透明，防止“暗箱操作”[5]。公众可以通过在线程序随时随地跨入“法律之门”，达到比较理想的解纷效果。

值得注意的是，各网络平台自行设置解纷处理机构的“准立法权”“准行政权”和“准司法权”是否具有合法性的问题。在互联网时代，特别是在疫情尚未结束的当今社会，互联网业务引发的大量纠纷，信息时代法律主体和客体的升级，扩大了法律关系的形式，互联网平台、数据公司等新兴商业组织，如：淘宝网，唯品会、京东商城、社区团购平台、货拉拉、网约车等成为新的法律关系主体。淘宝网因为交易量巨大，投诉纠纷不断，为更好地解决问题，2012年淘宝网发布《淘宝网纠纷处理标准》，这成为淘宝网纠纷处理的规则。2012年，淘宝网客服人员共处理8 700万条侵权商品信息，对会员处罚95万余人次③。这类的处理是否具有合法性值得关注，海量数据的交易，使得各个网络平台的客服和纠纷处理机构拥有难以想象的“准立法权”“准行政权”和“准司法权”。这些现象表明在多元解纷机制外的其他补救方法，包括企业内部投诉制度，应该更有效地合理化经认证的补救机构，这些机构应得到更好地协调并通过技术手段加以利用，加强补救方法的整合，并提出改进其程序设计的建议，鼓励贸易商参与补救，尽早解决有价值的索赔，并遵守结果。互联网在重构传统的权利义务设置和分配模式。

“大数据法治”“智慧司法”伴随着新时代而出现，在当下共享共治背景下普遍展开，通过全要素的数据分析，算法决策在司法裁判中的影响日益加强。通过社会意识形态及价值观来指引法律工作者选用规则，完成司法裁判中的价值判断。在全程留痕、数据共享的基础上，司法案件被自动监督，这突破了以往制度层面的正义供给，形成精准的数字正义。因此，数字时代的司法范式正以代码化的规制等技术手段，实现司法形态的跃迁。

大数据分析技术能否在司法实践领域的推广，不仅取决于软件本身的开发效果，还取决于用户体验，这与提高法官和调解员对软件的使用及熟练程度有关联。值得注意的是，为了在执法和决策中的正确运用大数据分析技术，应遵循司法法规，从软件设计的角度和制度规则上确保有关纠纷的大数据在多元化调解领域的合法、透明和负责任的使用，保障当事人知情权，真正准确地运用现代科学技术进行司法体制改革，把建立中国特色社会主义司法制度落到实处。

注释:

①最高人民法院工作报告(摘要)_滚动新闻_中国政府[EB/OL].(2021-10-09) http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/09/content_5591608.htm

②最高法：去年人民法院调解平台调解成功率达65.04%[EB/OL].(2021-10-09) https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692190728383308514&wfr=spider&for=pc.

③规范网购市场 打假力度增强 淘宝去年共处理侵权信息8700万条_金融创新_中国金融新闻[EB/OL].(2021-10-09) https://www.financialnews.com.cn/kj/jrcx/201301/t20130124_25340.html