火灾当事人消防行政处罚的法律适用

张永胜 谌海英

（1.湖南省益阳市消防救援支队，湖南 益阳 413000；2.湖南省益阳市消防救援支队资阳区大队，湖南 益阳 413000）

2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化消防执法改革的意见》，就消防执法改革提出了12项具体任务，其中明确提出要强化火灾事故倒查追责。在日常火灾事故调查中，除消防行政主管部门、公安部门对火灾发生当事人进行涉嫌安全生产犯罪（失火罪、消防责任事故罪）的责任追究外，对于未达到上述“两案”立案标准的火灾当事人给予消防行政处罚的比例很小，且如何依据法律给予消防处罚还存在争议。本文主要谈谈消防救援部门给予火灾当事人消防行政处罚的法律依据和注意事项。

一、法律依据范围和适用

在我国，行政机关执法依据主要包括：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、行政规章、政府机关的规范性文件等。

2019年4月23日，《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）完成修订发布，其中第七十条明确：“本法规定的行政处罚，除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定。”消防救援部门对火灾当事人进行消防行政处罚的法律依据仍是《消防法》相关条款。目前消防救援部门虽已改革转隶应急管理部，但尚处于改革转隶过渡期，是否作为《中华人民共和国安全生产法》的执法主体不在此文讨论范围内。［1］

二、给予火灾当事人消防行政处罚的必要条件

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的相关规定，笔者认为对于火灾当事人给予消防行政处罚的必要条件，一是火灾事故是由于公民、法人或其他组织违反行政管理秩序造成的；二是法律、法规或规章规定应当给予行政处罚的。

（一）火灾事故是由于公民、法人或其他组织违反行政管理秩序造成的

行为人的行为违法性是其承担法律责任的必要条件，消防行政处罚也同样适用。消防行政管理秩序主要是指《消防法》、地方性法规和部门规章中明确的消防安全职责。要对火灾当事人进行消防行政处罚，必须要消防救援部门取证，并证明火灾事故是由消防违法行为造成的。当然根据事件发生的逻辑理论，由事故结果推导原因，证实火灾事故的发生，充分暴露出火灾当事人在消防安全方面存在的不足，是火灾当事人行为违法的具体表现。在对火灾当事人进行消防行政处罚时，消防救援部门监督执法人员应当按程序进行取证，这将作为准确适用法律责任的具体体现。

（二）法律、法规或规章规定应当给予消防处罚的

依法予以消防行政处罚前，首先应确定火灾事故的责任主体，是属于单位责任还是属于个人责任。

1.单位责任及行政处罚方式

《消防法》第二章“火灾预防”中已明确规定了各类主体应履行的消防安全职责，对于火灾事故发生后，在火灾调查中发现的属于单位违法行为的，应依照相关《消防法》规定予以处罚。

行政处罚的主要方式为罚款。

2.个人责任及行政处罚方式

个人责任主要是指消防管理的具体行为人在日常消防监督管理中不落实单位的相关消防管理规定，造成火灾事故。

火灾责任人承担行政责任的方式，根据《消防法》以及其他消防法规、地方性法规，对火灾当事人的行政处罚主要有三种：

（1）警告。警告是指消防救援部门对火灾责任人提出告诫，使其认识错误并不致再犯的一种处罚措施。消防救援部门实施警告处罚一般适用于违反《消防法》较轻微，社会危害程度或者结果不大的行为。例如《消防法》第六十四条规定：过失引起火灾，情节较轻的可以处警告行政处罚。

（2）罚款。罚款是指消防救援部门依法强制火灾责任人在一定期限内缴纳一定数量罚金的处罚措施。

（3）行政拘留。行政拘留是指相关行政部门对于违反消防法规的公民，在短期内剥夺其人身自由的一种处罚。例如《消防法》第六十四条规定：过失引起火灾的，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留。

消防救援部门在完成改革转隶应急管理部门后，该项行政拘留的执法主体仅为公安机关，消防救援部门不再执行该项行政职能。［2］

3.不予处罚情形

根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五、十六条的相关规定，对不满十四周岁或者精神病人的违法行为，相关行政部门不予行政处罚。

三、注重区分非火灾事故消防违法行为

根据《消防法》和《火灾事故调查规定》（公安部121号令），火灾调查的目的是确定火灾的原因和性质，为追究火灾责任人或犯罪分子的责任提供依据。虽绝大多数火灾事故是单位或个人消防违法行为的具体体现，但仍有部分火灾原因属于非人为或人的因素造成。所以消防救援部门在进行火灾现场的勘验调查过程中，不仅要注重对火灾事故起火的直接原因的调查，同时还要结合现场勘验的情况对火灾蔓延、扩大情况进行复盘，全面了解火灾事故的发生和发展。

消防监督员在火灾现场勘验时发现火灾现场存在的消防通道堵塞、占用或消防设施未保持完好有效等消防违法行为。例如，火灾自动报警系统存在故障，未在火灾发生的第一时间进行预警；防排烟系统损坏，未在火灾发生后排除起火点周边烟气等，该类消防违法行为在火灾事故发生后，对火灾的蔓延和扩大造成一定影响，但是这类消防违法行为不属于导致火灾事故的直接原因。达到“两案”标准的火灾，可以依据相关法律追究相关责任人的刑事责任，但是不能直接归为消防救援部门对火灾当事人行政处罚一类案件。对于非火灾事故消防违法行为的处理，消防救援部门可以结合火灾事故调查报告和现场勘验证据，按照消防设施、器材类（未保持完好有效）行政处罚立案，在受案登记表中可以注明此违法行为属于火灾调查中发现。

四、对于过失引起火灾的理解

当前对于未达到“两案”标准的火灾事故当事人，消防救援部门主要是按照《消防法》第六十四条“过失引起火灾”违法情形进行消防行政处罚。但是《消防法》第六十四条明确了消防行政处罚的前提和处罚的范围，就是过失行为需是“违反本法规定”。

一般普遍认为火灾当事人违反《消防法》规定的“过失行为”，是违反《消防法》第二十一条、第二十三条和第二十七条规定，具体为：违规吸烟、使用明火；违规电焊、气焊作业；违规进入生产、储存易燃易爆危险品场所；违规安装、使用电器产品、燃气用具的行为。

但是笔者结合具体火灾事故调查案例，发现在人员密集类场所采用可燃易燃材料装修，材料自燃引起火灾；使用不合格或淘汰的消防产品，产品缺陷（线路短路）引起火灾；单位在日常管理中不确定安全重点部位（充电桩、太阳能板），不实行严格管理（电动车充电过程无人监管或巡查）导致火灾等，这些行为都是违反了《消防法》的具体条款规定，消防救援部门均可以按照“过失引起火灾”，对相关责任人进行消防行政处罚。［3］

五、裁量基准

消防行政处罚裁量，是指消防救援机构实施消防行政处罚时，在法律、法规和规章的处罚种类和幅度内，通过调查询问、核查等综合考量违法的事实、后果、情节和整改措施等因素，确定是否处罚以及对行政处罚的种类、幅度选择适用的活动。消防救援部门办理火灾当事人行政处罚案件时，由于火灾事故已经发生，其后果已造成人员受伤或财产损失，此类消防行政处罚案件应按照严重违法情形裁量。

过去消防监督执法注重的是对单位火灾隐患的查处，对于未达到“两案”办理标准的火灾事故很少进行消防行政处罚，即使达到“两案”标准的也很少办理或者移交，存在“没起火的单位消防罚得重、起了火的单位消防不管理”现象。但是随着消防执法改革的深入，消防监管更注重实现“由管事向管人转变”。特别是应急管理部消防救援局《关于开展火灾延伸调查强化追责整改的指导意见》要求深入推进火灾“一案三查”，即对一起火灾事故调查案，要查原因、查教训、查责任，研究分析火灾事故暴露出的深层次问题，找准火灾事故的责任单位和责任人。通过对火灾事故当事人实施消防行政处罚，并利用失信惩戒，将对火灾当事人的消防行政处罚情况纳入诚信系统，更能够推动消防安全责任和管理人落实消防安全责任，减少和降低火灾事故的发生。