以推动成渝双城经济圈建设为抓手积极探索经济区与行政区适度分离

摘要：中央财经委员会第六次会议提出，支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离，建立互利共赢的税收分享机制｡推动成渝地区双城经济圈建设，是以习近平同志为核心的党中央着眼全局和长远发展作出的战略部署。[1]推行经济区和行政区适度分离有利于打破行政壁垒，加快形成统一开放市场。当前行政区之间为了自身利益，往往在争夺项目、资金、政策等方面各自为政，在统一市场、要素整合上难以形成合力，制约产业和项目合理布局。[2]促进经济区与行政区分离，是在城市间经济联系日益深入的条件下，协调经济关系和行政管理矛盾的重要手段。[3]为了推动这项工作的开展，建议川渝地区在推动经济区与行政区适度分离改革的过程中，必须协调好双方利益，建立财税分享机制､转变政府职能､完善相关法律法规和出台支持政策､及时总结并借鉴相关建设经验以及构建合理的区域产业体系｡

关键词：成渝、经济区与行政区、适度分离

一、传统的关系模式暴露的主要问题

（1）利益不一致

经济区和行政区是两类不同性质但又存在密切关联的空间概念。经济区是指按经济联系而自发形成的地域单元，行政区则是按国家分级管理需要人为划分的地域单元。[4]经济区与行政区适度分离试点工作推进的前提条件就是经济区与行政区之间存在利益冲突｡随着成渝地区双城经济圈的建设工作的推进，成渝地区设立了大量的产业合作示范区，首批公布的名单就有20个｡对于新设立的产业合作示范区，依照以往经济技术开发区建设过程中出现的问题来看，主要矛盾在于所在行政区已经形成完整管理体系，在这一体系中建立新的经济区，设置独立于现有经济管理的职权职责，必然与已有的行政区经济存在一定冲突，具体表现在新设立的经济区，只负责经济管理事务，不负责所在辖区的社会管理事务，使所在地政府在承担社会事务管理并且在为经济区建设提供服务的同时，不能同等分享经济区开发的利益，因而形成了两者之间的矛盾｡与此同时经济区发展要求基础设施跨地区建设，同时会要求生产要素自由流动，而行政区为了自身利益，往往在争夺项目､资金､政策等方面各自为政，两者之间的矛盾十分突出｡

（2）缺乏正确的治理理念

大力推动成渝地区经济区与行政区适度分离试点工作的进行，另外一个重要原因就是传统的政府治理理念已经越来越不能适应经济技术开发区建设以及经济发展的需要｡以前在我国市场体制不完善的情况下，政府在资源配置的过程中发挥着重要的作用，某一地区在现有行政序列中的等级，决定了其获得资源的份额，重庆､四川的地方政府在等级上严重不对等，重庆一个县都是厅级，这就将导致成渝两地在推动经济建设工作过程中的地位不对等，无法实现协调发展｡同时在我国现有的政治､经济体制下，在中央政府以经济建设为中心考核指标的引导下，各级地方政府官员在政治晋升博弈中，晋升往往是以降低其他官员的晋升机会为代价的｡在现行考核制度的驱使下，官员的竞争日趋激烈，官员的竞争自然延伸为行政区之间的竞争，也自然导致地方保护主义的泛滥﹐从而严重破坏了行政区之间的协调，阻碍了整个经济区的发展进程｡

（3）缺乏协调统筹的法律法规

在推动经济区建设的工作方面，一般都是通过设立专门的经济区管委会来负责，不同于一般的政府派出机构，经济区的管委会不仅行政级别较高，管理权限较大，还不乏“先行先试”的资格｡经济区覆盖的区域常与行政区划的领域重叠，且大都跨越多个行政区域，经济区与行政区划的法律冲突已经成为制约区域经济发展乃至改革开放的桎梏｡我国法律只明确了各级政府对其辖区内事务的管理及上级机关在跨辖区事务的角色，而没有涉及跨区域､地方政府间合作的问题，缺乏保障经济区和行政区协调发展的法治机制｡

（4）跨省级经济区建设经验缺乏

以往在推动经济区建设的过程中，很多方面都是摸着石头过河，为推动成渝双城经济圈建设工作的推进，成渝两地设立了一大批产业合作示范区，川渝高竹新区更是川渝两省市共同批准设立的唯一一个跨省域省级新区，在现有的国家级的高新区中，单个市辖区或县与县之间的合作更为常见，跨省级的经济区的建设过程中重点在哪､怎么建､建成后怎么管理都需要思考｡如果一个管经济､一个管社会事务，听起来分工明确，实际上互相掣肘，重大事项还是要双方同意，共同说了算常常就导致共同说了不算｡

（5）产业布局不合理

另外一个常见问题便是传统的产业布局不合理｡在传统体制下，中央政府除强调在全国建立独立的工业体系外，还强调在大区､某些省份建立自己独立的工业体系，从而形成了封闭的或自成体系的工业布局｡各地区竞相发展利润大的产业，各地区各城市之间的生产布局重复､产业结构同化､职能同化､特点同化的现象突出，行政區之间的恶性竞争加剧，这成为经济区发展的一大阻力｡成渝地区由于在自然条件和要素禀赋方面相似性极高，导致成渝地区产业同质化现象更为明显。例如处于渝西川东地区的重庆荣昌，四川内江和泸州，在生物医药和装备制造等支柱产业的打造中，还存在着比较明显的同质化竞争动向｡这样将会导致大家合作建立起来的经济区就像几个土豆放在一个篮子里面，彼此之间毫无联系｡

二、推动经济区和行政区适度分离改革试点的几点建议

（1）建立财税分享机制

对于经济区与行政区利益不一致的问题，在推动两者适度分离改革试点的过程中，可以先在一些重点要素领域进行改革，以整体思维规划成渝人力资本的引进､流动和配置｡在经济区的建设与发展过程中，要在上级政府的统筹下，促进经济区将土地出让金和税收､GDP､就业等利益，与所在行政区建立共享关系，让行政区能够主动围绕经济区开发需要提供服务｡以川渝高竹新区的建设所采取的措施为例，在建设过程中创新跨区域规划管理、项目审批、市场监管、统计分算等经济管理方式，建立互利共赢的利益分享机制，按照存量收益由原行政辖区各自分享、增量收益五五分成的原则，制定新区利益分配方案。这样就将会极大的破除新区建设过程中可能遇到的障碍。

（2）转变政府职能

新区建设应该避免“行政经济区”这个长期以来延续的问题，促进经济区在相当程度上与行政区分离｡要转变地方政府的治理理念，要切实将管理权交还给经济新区，實现从权力政府到服务政府的转变｡针对传统官员考核制度的不合理，要建立科学的政绩考评与评估体系，要把政府官员的政绩与推动地区间经济协调发展挂钩，通过其正确的方向引导，规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而达到协调和改善政府间利益关系，促进区域政府间合作的目的｡以推动遂潼一体化发展先行区的建设为例，潼南区与遂宁市共同成立了遂潼一体化发展领导小组及8个专项工作组。”2020年3月10日、10月16日两地召开两次领导小组会议，签订遂潼一体化发展“1+N”合作框架协议，将遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区平台建设作为遂潼两地“头等大事”合力推进。此外，两地还共同编制了《遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区总体方案》，初步编制形成了《遂潼一体化发展规划纲要》，这种区域政府合作的工作效率十分明显。通过这些措施，其最终目的也是将经济区的决策权交还给市场，市场才是市场经济发展中的生力军，经济区应当发挥市场的力量，凡是市场机制自身能够作出的判断和解决的事项，行政权力和行政手段就尽可能不要插手｡

（3）完善相关法律法规和出台支持政策

推动经济区的建设，要配套出台相关的法律法规和支持政策｡要总结以往法律法规的缺失的教训，构筑良好的法制环境｡市场经济是法治经济，基于市场经济基础上的区域政府合作机制离不开法律制度的规制｡在推动川渝地区经济区与行政区适度分离改革工作过程中，需要由国家层面牵头制定重大改革方案和相关法律法规，要构造有力的约束机制同时出台相关的支持政策，推动区域内各级政府在法律的范围内签署合作框架协议，对成本共担､利益共享､争端解决等核心内容予以明确｡确定各自行为的红线与底线｡切实保障经济区的建设以及维护地方核心利益，保证经济区与行政区适度分离工作的推进｡

（4）借鉴与总结建设经验

在推动经济区与行政区分离改革试点工作进行的过程中，要靠科学的试点机制来推进｡把探索经济区和行政区适度分离作为一项重大改革试点，在川渝毗邻地区和省内成熟地区积极推进｡建立试点项目责任制，按照“落实一个牵头部门､组建一个工作专班､制定一套实施方案､建立一本试点台账”的推进机制，要及时开展阶段性评估，总结改革经验，加强改革纠偏｡在总结经验的同时也要借鉴别人好的经验｡以高竹新区的建设为例，高竹新区是位于四川省邻水县与重庆市渝北区茨竹镇两省交界处建立一个跨省级行政区划的经济区域，高竹新区对标雄安新区、两江新区等国家级高新区。尽管没有哪个地方像高竹新区一样，单独划出一块地来，两地共建，设置独立机构进行管理。在国内以往的经济区建设中，粤桂地区属于松散型发展;长三角地区则是很多城市推动一体化;遂宁和潼南一体化，是双方规划同图、建设同步、组团式发展。但是不同不代表无经验可以借鉴，与雄安新区类似，高竹新区也有承接疏解任务方面的考虑，因此学会从过往经济区建设过程中借鉴和总结十分必要;又例如深汕合作区，对于这种强弱合作的成功案例，川渝类似地区应该借鉴其经验，把试点区域涉及的资源配置､规划建设､管理运营等权限交由相对强势一方主导，更好发挥其资源和能力优势｡当然试点区域发展到一定阶段､相对弱势一方干部队伍得到成长后，双方再议后续合作｡对于强强合作，则从容易处入手，先探索合作意愿较强的领域，一个大致原则是先探索各方都获益､合作意愿较强的领域｡这有利于各方形成共识､取得突破｡是从小范围入手｡这不仅是“缩小面积”那么简单｡相对而言复杂程度更低､波及面更小，因此难度也更小､风险更可控，有利于试点事项“小步快跑”。

（5）构建合理的区域产业体系

在推动经济区与行政区适度分离改革试点方面，针对川渝地区产业同质化严重的问题，这个问题就需要国家层面牵头，要协调各级地方政府充分发挥所在辖区比较优势，错位发展要体现各自优势特色，实现优势互补协作发展，实现各种资源利用最大化，跨界发展新产业新业态，推动产业升级，必要的情况下舍弃一些在当地生产成本较高的产业;推动两地产业积聚成群，实现生态群落式的互补和融合，形成一种更综合的产业链关系;共同做大成渝地区的区域优势产业，着力于协同延长产业链，扩大区域内产业分工，提升区域内部配套水平。提升成渝地区产业在全国范围内的竞争力。比如已经获批的两大毗邻地区合作平台，高竹新区的建设过程中需要联动重庆两江新区、四川天府新区、重庆高新区、成都高新区、西部（重庆）科学城、西部（成都）科学城等国家级功能平台，打造国家创新型产业协作配套区。依托华蓥山、铜锣山、御临河等自然资源，重点发展生态康养、休闲度假、文化旅游等绿色产业;而遂潼一体化先行示范区的建设过程中，遂潼两地则可以依托毗邻地区10个乡镇，共同谋划建设该产业园区，探索以特色产业为主导的“一园多区”发展模式，聚力打造高能级创新产业发展平台。在锂电及新材料、电子信息、油气盐化工、智能制造、绿色食饮等5大产业方面协同发展，并形成示范。

参考文献

[1]唐川.以建设川渝高竹新区为抓手强化改革创新积极探索经济区与行政区适度分离[J].重庆行政，2021，2202：4-6.

[2]唐国刚.经济区和行政区适度分离改革路径思考[N].四川日报，2020-05-25007.

[3]盛毅，杜雪锋.基于经济区与行政区适度分离视角的成渝地区双城经济圈建设路径[J].西华大学学报（哲学社会科学版），2021，4002：87-94.

[4]盛毅，杜雪锋.论经济区和行政区适度分离的管理模式[J].开放导报，2020，05：28-33+53.

作者简介

吴昊，男，汉，四川广元。研究生，研究方向：产业经济学。单位：重庆工商大学