习近平“目标法治论”中的法治人才培养理论研究

徐祥民王 斐

（1．浙江工商大学 法学院，浙江 杭州310000；2．中国海洋大学 法学院，山东 青岛266100）

习近平总书记多次强调：“我们党历来重视法治建设。”(1)例如，在对十八届四中全会通过的《全面依法治国决定》所做的说明中，习近平总书记指出：“我们党一贯高度重视法治。”习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《理论学习》2014 年第12 期。再如，最近刚刚召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记又指出：“我们党历来重视法治建设。”《习近平在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话》，《人民日报》2020 年11 月18 日，第1 版。党对法治建设的重视在十八届四中全会（以下简称四中全会） 上概括和凝结为一个民族共识，即建设中国特色社会主义法治体系（以下简称中国法治体系）(2)参见徐祥民、孙喜雨：《法治体系的构成及其时代价值》，《上海财经大学学报》2020 年第6 期。，形成了关于建设“中国法治体系”的系统理论。这是我国法治理论发展的一个新的里程碑，其闪光点是为“中国法治体系”构筑了“法治保障体系”，并为这个保障体系设计了重要保障措施——法治人才培养。关于法治人才培养，学者对该命题进行了较为深入的探讨，但大多是以法学教育与法治人才培养之间的关系进行研究(3)这主要是基于我国法治建设需要而进行的阶段性研究。这些研究内容可参见焦富民： 《“法治中国”视域下法学教育的定位与人才培养机制的优化》，《法学杂志》2015 年第3 期。于志刚：《法治人才培养中实践教学模式的中国探索：“同步实践教学”》，《中国政法大学学报》2017 年第5 期。刘风景：《法治人才的定位与培养》，《南开学报（哲学社会科学版） 》2017 年第5 期。郜占川：《新时代卓越法治人才培养之道与术》，《政法论坛》2019 年第2 期。徐显明：《高等教育新时代与卓越法治人才培养》，《中国大学教学》2019 年第10期。，少有学者以法治保障体系与法治人才培养之间的辩证关系为研究视角，探讨落实法治保障体系的决定性因素在于法治人才培养。因此，在全面依法治国的今天，亟需对法治人才培养决定法治国家建设成败这个重大命题进行深入研究。

一、习近平“目标法治论”概述

十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面依法治国决定》） ，对于我国《宪法》确定的实行依法治国建设社会主义法治国家治国方略实施的重大意义在于，将依法治国基本方略，尤其是具有指示性、方向性特征的治国方略，落实为以“建设中国特色社会主义法治体系”为“骨干工程”的“社会主义法治国家”建设工程，具有可操作、可计算、可评估特征的政治建设工程。这个工程化或具有工程特征的法治思想是以法治实现为实践追求的法治论。在这个意义上，我们可以把习近平法治关于“建设中国特色社会主义法治体系”的思想称为“目标法治论”。

（一） 习近平“目标法治论”的形成

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。党的十八大提出全面建成小康社会的奋斗目标，十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计。为了实现全面建成小康社会的奋斗目标，落实全面深化改革的顶层设计，解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案与可靠保障。

其实，早在1978 年我国实施改革开放时，我们党就高度重视法治，在各个领域进行系列立法，提出要“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的十六大提出，发展社主义民主政治，最根本的是，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的十七大提出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。党的十八大提出法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国；十八届三中全会进一步提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；十八届四中全会通过的《全面依法治国决定》规定：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”［1］

《全面依法治国决定》确定全面依法治国的总目标(4)《全面依法治国决定》确立的总目标为：“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”，提出建设中国特色社会主义法治体系思想。仅从形式上看，“全面推进依法治国总目标”是为完成建设任务规定的目标，确立“推进全面依法治国总目标”是一个实践性话题。但实际上，“全面推进依法治国总目标”集中反映了中国共产党人法治思想的最新思想成果。因为，出现在“全面推进依法治国总目标”中的许多概念都是全新的概念。如“建设中国特色社会主义法治体系”“法治保障体系”等。这些新概念包含的是中国共产党人创造的作为人类制度文明的法治的新成果，是中国共产党人为全人类共有的政治文明成果——法治，添加的新内涵。总之，十八届四中全会以及该全会通过的《全面依法治国决定》，给全面推进依法治国确定了“建设中国特色社会主义法治体系”的“总目标”这一重大实践举措做出了重大理论贡献。这个重大理论贡献就是：提出建设中国特色社会主义法治体系的思想。

《全面依法治国决定》确定“建设中国特色社会主义法治体系”为“总目标”，标志着习近平“目标法治论”的基本形成。

（二） 习近平“目标法治论”的主要内容

《全面依法治国决定》以确定“全面推进依法治国总目标”的形式提出的建设中国特色社会主义法治体系思想，是对习近平同志及以习近平同志为核心的中国共产党在中国特色社会主义法治建设实践中，通过对法治国家建设的深入思考逐渐形成的法治思想的反映。习近平“目标法治论”大致可以概括为以下三个方面。

第一，中国特色社会主义法治的本质与特色。法治不仅仅是治国方式，本质上看，习近平“目标法治论”是社会主义的理论内容，更准确的表达是中国特色社会主义的重要理论内容。中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义法治的一种高级制度形式，中国特色社会主义法治是中国特色社会主义制度的组成部分，是以中国特色社会主义制度为制度基础的法治，而中国特色社会主义制度与中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论是三位一体关系。

习近平“目标法治论”的特色是“坚持从中国实际出发”。习近平同志曾就“走中国特色社会主义道路”提出“五个坚持”，其中之一就是“坚持从中国实际出发”。他指出： “全面推进依法治国，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。”对怎样做才是“从实际出发”，他的回答是“突出中国特色、实践特色、时代特色”。他还指出，我们应当“学习借鉴世界上优秀的法治文明成果。但是，学习借鉴不等于简单的拿来主义，必须坚持以我为主，为我所用，认真鉴别，合理吸收，不能搞‘全盘西化’，不能搞‘全面移植’，不能照搬照抄”［2］。

第二，中国特色社会主义法治体系。习近平“目标法治论”的第二个重要方面就是关于中国特色社会主义法治体系的思想。法治国家建设是在中国开展的法治建设，是在社会主义中国实施的法治建设，是在中国特色社会主义既取得了伟大成就又面临严峻挑战的历史条件下开展的法治建设，给这样的法治建设提出建设中国特色社会主义法治体系的要求，既具有一般学理上的合理性，又具有满足建设需要的合理性。中国特色社会主义法治体系的内部结构包含五个分支体系，分别为“完备的法律规范体系”“高效的法治实施体系”“严密的法治监督体系”“有力的法治保障体系”“党内法规体系”。

第三，中国特色社会主义法治的建设和运行。习近平“目标法治论”是以“建设”为品格特征的思想，也就是关于中国特色社会主义法治如何建设和运行的思想。我们大致可以归纳出三项有关中国特色社会主义法治的建设和运行战略规划： 第一项战略规划是“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”；第二项战略规划是“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”； 第三项战略规划是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”普遍提升。

二、习近平“目标法治论”中的人才培养思想

习近平“目标法治论”具有两个突出特点：一是提出了“法治人才培养重要性思想”；二是关于怎样建设法治国家的思想，也就是关于怎样把中国建设成为具有中国特色的社会主义法治国家的思想，总目标是建设中国特色社会主义法治体系（以下简称“中国法治体系”）［3］，形成关于建设“中国法治体系”的系统理论。“中国法治体系”构筑了“法治保障体系”，这个保障体系的重要保障措施就是法治人才培养。

习近平总书记2017 年5 月3 日考察中国政法大学时的讲话谈到法治人才培养。他说：“建设法治国家、法治政府、法治社会，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，都离不开一支高素质的法治工作队伍。法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。”［4］这段话（以下简称“五三讲话”） 包含以下两个基本判断： 第一个基本判断是，法治国家、法治政府、法治社会建设（以下简称“法治国家建设”） 需要“一支高素质的法治工作队伍”。第二个基本判断是，如果“法治人才培养上不去”，“全面依法治国就不可能做好”。简言之，如果“法治人才培养上不去”，“法治国家建设”就不可能成功。做出该判断的逻辑是：如果我们要“建设法治国家”，那么就需要“建设一支高素质的法治工作队伍”；如果我们要“建设一支高素质的法治工作队伍”，那么就需要“培养法治人才”。因此，如果我们要“建设法治国家”，那就需要“培养法治人才”。要想把“法治国家建设”这项事业做好，要想成功地完成“建设法治国家、法治政府、法治社会”的任务，真正“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，就必须在法治人才培养上下工夫，采取有效措施造就“大批高素质法治人才”。按照“五三讲话”，还应当造就的是“大批”“德法兼修”，符合“高尚的人”标准的“高素质法治人才”。我们把这个判断称为“法治人才培养决定‘法治国家建设’成败论”。

“法治人才培养决定‘法治国家建设’成败论”是习近平总书记关于法治人才培养重要性的重要观点，也是作为新时代中国特色社会主义思想体系之重要分支的习近平法治思想(5)按中央全面依法治国工作会议的判断，习近平法治思想是“习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南”。《习近平在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话》，《人民日报》2020 年11 月18 日第1 版。的重要组成部分。按照中央全面依法治国工作会议对习近平法治思想的概括，这一“重要观点”属于关于“怎样实行全面依法治国”这一“重大问题”［5］的思想。

“五三讲话”关于法治人才的话题是从法治国家建设对人才的需要谈起的。这段话涉及“严格执法、公正司法”等对执法者、司法者等工作人员（以下简称“执法司法人员”） 的要求，包括具备执法、司法专业技能等。这个话题实际上包含与实施依法治国基本方略相关的三个层面，即法治国家建设、“执法司法人员”、法学教育。在这三者之间的关系上，习近平总书记作出了“法治人才培养决定‘法治国家建设’成败论”推断，得出了属于法学教育这个层面的法治人才培养十分重要的结论。非常明显，“法治人才培养决定‘法治国家建设’成败论”所反映的法治思想不是以某项法学原理为原点通过简单的逻辑推导而得出的结论，而是习近平同志在经过对长期参与法治建设、领导法治建设的实践的总结，经过对包括“怎样实行全面依法治国”等法治理论问题的思考才形成的新思想。

“法治人才培养决定‘法治国家建设’成败论”所反映的“法治人才培养重要性思想”的形成大致经历了以下两个发展变化过程：

第一，从“执法司法人员”增长法律技能到建设法治专门队伍。习近平同志一直重视法治国家建设对“执法司法人员”队伍建设的要求，但在十八届四中全会之前，他的总的主张是要求“执法司法人员”按照法治建设或法治国家建设的需要掌握必要的法律技能。比如，2001 年，习近平同志在福建省人民政府全体会议上的讲话中，他要求政府工作人员学习作为“履行岗位职责必备的知识和技能”的“法律法规知识”［6］。再如，2002 年12 月，在浙江省暨杭州市纪念现行宪法颁布实施20 周年大会上的讲话中，习近平同志提出，要增强广大公职人员依法办事的工作能力，而“广大党员干部特别是领导干部”则应“加强对宪法和法律知识的学习，努力掌握运用法律手段管理经济和社会事务的本领”［7］。这一讲话的中心思想是：在岗位上的“公职人员”“党员干部特别是领导干部”要学习法律知识，提高运用法律的能力，其中包括人大机关的人员“依法履行职责的能力”，其他部门的人员“依宪执政、依法办事的能力”。又如，2005 年1 月7 日，浙江省人民政府发布《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见》（浙政发〔2005〕3 号） （以下简称《省政府依法行政意见》） 。《省政府依法行政意见》第二章“全面推进依法行政的主要任务和工作措施”第十条规定：“提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。”该条第一款规定：“各级政府及其部门的工作人员尤其是领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定……不断提高与依法行政和履行职务相适应的法律素质和能力。”该条第二款规定： “县级以上政府应当建立领导干部学法制度，每年都要安排专题法制讲座。通过学习，提高依法行政的能力和水平。”再如，2006 年4 月26 日，中国共产党浙江省第十一届委员会第十次全体会议通过《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》（以下简称《建设“法治浙江”决定》） 。《建设“法治浙江”决定》提出的到2010 年“法治浙江”建设目标有如下两个具体指标：“进一步增强公务员社会主义法治理念，提高依法行政能力；进一步增强各级政府和社会组织依法治理的自觉性，提高依法管理和服务社会的水平。”［8］

在这个时期，在“执法司法人员”队伍建设上，习近平同志的核心观点是： 贯彻依法治国的基本方略，要求在立法、执法、司法等岗位上的人员掌握必要的法律知识，具备应有的执法司法能力。

2014 年10 月，十八届四中全会前后，习近平总书记对“执法司法人员”队伍建设的认识发生了重大变化。四中全会通过的《全面依法治国决定》要求是“建设高素质法治专门队伍”［9］，是“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化”。为了实现法治专门队伍正规化、专业化和职业化，《全面依法治国决定》还提出了“完善法律职业准入制度”的要求。十八届四中全会之后，习近平总书记在题为“加快建设社会主义法治国家”的文章中就落实四中全会部署提出五个方面的要求，其中第四个方面就是“着力加强法治工作队伍建设”。文章强调：“全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”［10］从要求在岗“执法司法人员”掌握必要法律知识到“建设高素质法治专门队伍”，这是一个巨大的变化。

第二，从开展法律知识培训到“创新法治人才培养机制”。在依法治国和“执法司法人员”、法学教育的关系上，习近平同志以往主要考虑的是“提高公职人员依法办事的能力”［11］。为了实现这个目的，习近平同志强调“公职人员”主动学习，通过主动学习掌握执法、司法等工作所需要的技能或法律知识水平。2003 年1 月16 日，在浙江省第十届人民代表大会第一次会议上的《政府工作报告》中，他甚至提出“加强对学习的引导和督促检查”，以便让政府工作人员掌握“法律等方面的最新知识和理论”［12］。因为目的是让在岗“执法司法人员”掌握法律知识，所以，除了鼓励在岗人员自己学习知识外，还可使用辅助性的手段——培训，包括调动高等学校的教学力量开展培训。《省政府依法行政意见》第二章第十条第三款明确规定：“要强化对行政机关工作人员应当掌握和履职需要的通用法律知识、专门法律知识培训；结合行政执法人员资格管理，实行行政执法人员的年度业务轮训。”第二章第十条第二款甚至要求各级行政学院“把行政法律制度……纳入培训内容”。《建设“法治浙江”决定》不仅要求“加强对现有法律人才的培训”，而且还要求“做好城乡基层法律工作者的培训工作”。这些要求与当时国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》提出的“依法行政知识培训”［13］的要求是一致的。

习近平同志在浙江担任主要领导期间不仅要求对“执法司法人员”开展执法司法等法律知识培训，不仅将这样的要求写进了《省政府依法行政意见》《建设“法治浙江”决定》等文件，而且领导浙江有关部门实实在在地开展了“执法司法人员”培训工作。习近平总书记在浙江工作期间，浙江省不仅对在岗的“执法司法人员”开展了培训，而且对“编外法官”也开展了培训。据专家对浙江省“先行法治化”实践经验的总结，2005 年4 月11 日，浙江省就对全省2 467名“编外法官”实施了培训［14］。

同样是在十八届四中全会前后，对“执法司法人员”实施依法治国战略的能力，习近平总书记的认识发生了重大变化。可以用一句话概括十八届四中全会前后习近平总书记的依法治国法治思想，即创新法治人才培养机制。习近平总书记要求通过创新法治人才培养机制去建立或加强实施依法治国战略的队伍，而不是满足于对执法、司法、立法等机关在岗人员的培训。根据《全面依法治国决定》的规定，“创新法治人才培养机制”主要是通过高等法学院校的教育教学等的改革来完成，包括“组织编写和全面采用国家统一的法律类专业核心教材”“健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制”等。四中全会规定的“创新法治人才培养机制”的突出特点是以正规的、高水准的法学教育为法治工作队伍的人才供给主渠道。《全面依法治国决定》规定的“培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量”的任务由在“马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论”指导下的法学院校来完成，而不是通过对在岗“执法司法人员”的培训来完成。习近平总书记在“五三讲话”中谈到的“培养大批高素质法治人才”显然是对他所说的“法治人才培养”“第一阵地”——高校——提出的要求。从对在岗“执法司法人员”开展法律知识培训到“创新法治人才培养机制”，这是质的飞跃。

对以上两个发展变化，我们考查的起点是21 世纪初年，终点是2014 年。在这两个发展变化过程中有两个起始项，即“增长法律技能”（可称为“起点项一”） 和“法律知识培训”（可称为“起点项二”） ，两个终点项，即“建设法治专门队伍”（可称为“终点项一”） 和“创新法治人才培养机制”（可称为“终点项二”） ，共四个项目（可以称它们为比对项） 。这四个比对项之间，除了存在表现在两个发展变化过程中的“起点—终点”关系外，还存在另外一种对应关系。即“起点项一”与“起点项二”对应，而“终点项一”与“终点项二”对应。亦即：“增长法律技能”（“起点项一”） 对应“法律知识培训”（“起点项二”） ，同时“建设法治专门队伍”（“终点项一”） 对应“创新法治人才培养机制”（“终点项二”） 。

我们可以将这两组对应关系命名为“‘执法司法人员’标准与法学教育对应关系”。从“‘执法司法人员’标准与法学教育对应关系”中可以看出，在法治国家建设、“执法司法人员”(6)十八届四中全会之后，对实施依法治国基本方略所需要的队伍用“执法司法人员”来指代实际上太窄了。习近平总书记曾明确指出，“我国专门的法治队伍主要包括在人大和政府从事立法工作的人员，在行政机关从事执法工作的人员，在司法机关从事司法工作的人员。”按总书记的这一界定，实施依法治国基本方略所需要的专门队伍就至少有三支，即立法工作队伍、执法工作队伍、司法工作队伍。、法学教育三者之间关系上，当对“执法司法人员”的要求是“增长法律技能”时，对“法学教育”的要求就是“法律知识培训”，也就是对需要“增长法律技能”的在岗人员提供“法律知识培训”； 当对“执法司法人员”的要求是“建设法治专门队伍”时，对“法学教育”的要求就是“创新法治人才培养机制”，也就是通过“创新法治人才培养机制”造就合格的法治人才，用于“建设法治专门队伍”，包括“建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍”。

以上两个变化过程及其相互关系是习近平总书记关于法治国家建设、执法司法人员、法学教育三者关系的思想的变化过程。这个过程直观地告诉我们，习近平同志的关于“执法司法人员”与法学教育之间关系的思想，已经从（世纪初） 要求“执法司法人员”“增长法律技能”，相应地给“法学教育”安排“法律知识培训”的任务，发展为（2014 年） 要求用“建设法治专门队伍”代替“执法司法人员”“增长法律技能”，并为实现这样的代替要求“创新法治人才培养机制”，要求通过良好的法学教育造就大批法治人才。“法治人才培养决定‘法治国家建设’成败论”所表达的思想就是上述变化过程结束时的习近平思想。

习近平总书记关于法治人才培养重要性思想的发展变化不是一个独立的过程，而是习近平法治思想不断成熟过程中的一个细节。“法治人才培养决定‘法治国家建设’成败论”所表达的法治人才培养重要性思想，是习近平建设中国特色社会主义法治体系思想的必要组成部分，是习近平新时代中国特色社会主义法治体系建设思想的有机组成部分。

三、习近平“目标法治论”中的法治人才培养理论的超越与创新

习近平“目标法治论”中的法治人才培养是一项重大理论创新。该理论创新既是对以往“治理方式法治论”一般不直接讨论法学教育或法治教育这种显然远离国家权力中心事项的超越，也是对引领法治人才培养模式的创新。

（一） 习近平“目标法治论”中的法治人才培养是对以往法治论的超越

以往的法治论一般都不直接讨论法学教育、法学或法治人才培养。从原理上说，法治是关于“治者”与法律之间关系的选择［15］，所以学者们也称法治为治国方式［16］。习近平同志也接受这条法治原理。在十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中有“法治这种方式”［17］的明确表达。在十八届四中全会前后他发表的多次讲话中都有“法治”是治国理政方式或“治国理政”“基本方式”(7)如2014 年9 月5 日在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话。参见习近平：《设计和发展国家政治制度要从国情出发从实际出发——在庆祝全国人民代表大会成立60 周年大会上的讲话》，《中国人大》2014 年第18 期，第8 页； 又如2014 年9 月21日在庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会上的讲话。的判断［18］。在把法治理解为治国方式的情况下，不管是实行法治的提倡者，还是处于实行法治的政治环境之中的人们，抑或是对宣布实施的法治的观察者、研究者，都会把法治当成国家的事，当成主要由最高权力的掌握者负责的政治问题。处于实行法治的政治环境之中的人们，对宣布实施的法治的观察者、研究者等，一般都是通过评判政治国家的权力（往往都是最高权力） 运行对治理方式给出合于法治的或不合于法治的结论。在仅仅把“法治”看作是治理方式的条件下，“治者”只需要作类似“遵守承诺”的工作，无须再有其他的作为。与这样的法治实践相适应的法治理论（姑且称之为“治理方式法治论”或“方式法治论”） 一般都不讨论法学教育或法治教育这种显然远离国家权力中心的事项。习近平总书记的法治思想与以往一般法治论有所不同。一方面，习近平法治思想是对作为人类法治文明成果的一般法治理论的继承。他曾明确指出：“法治是人类文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义。”如前所述，习近平总书记也赞成把法治看作是治国理政方式的一般判断。另一方面，习近平法治思想又不同于一般的“方式法治论”。我们发现，习近平法治思想的突出特点之一是“建设”。习近平法治思想主要是关于怎样建设法治国家（也就是“怎样实行全面依法治国”） 的思想，更具体一点说就是关于怎样把中国建设成为具有中国特色的社会主义法治国家的思想。确信法治是一种治理方式，是一种符合今天的中国的现实需要的治理方式只是习近平关于“怎样实行全面依法治国”的思想的理论起点。在这个起点上，习近平总书记花费心思精心谋划的是“怎样实行全面依法治国”，怎样建成按法治方式治理的中国。一句话，怎样实现法治，怎样把理论上的法治变成中国的政治实践。习近平法治思想之所以具有“建设”的特点，是因为它背负着将中国建设成为法治国家的使命。这种“使命”在理论上的铺陈、阐述凝结为有时间、空间、规模、品质等规定性的法治国家建设工程。在对《全面依法治国决定》所做的说明中，习近平总书记把全面推进依法治国，也就是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”直呼为“一个系统工程”。在其他著作、报告、讲话中，习近平总书记不止一次地将“全面依法治国”［19］、法治体系或建设社会主义法治国家说成是“系统工程”(8)如《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》和《习近平在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话》。。他的这些著作、报告、讲话中的“工程”或“系统工程”等不只是一种比喻，即把政治建设比喻为诸如土木工程之类的工程，而是具有工程特征的政治建设项目。他关于“法治体系是国家治理体系的骨干工程”的说法就表达了法治体系建设和国家治理体系现代化建设的工程特征。在这句话中，国家治理体系现代化建设是工程总体或完整的工程，而法治体系建设是总体工程中的“骨干工程”。

因为“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”是具体的建设工程，所以它就自然应当具备诸如工程规模、技术标准、工程用料、资金保障、施工队伍、施工计划等建设规划。这种工程化或具有工程特征的法治思想，是以法治实现为实践追求的法治论的“目标法治论”。与“方式法治论”相比较，与“方式法治论”对权力与法律关系的抽象原理津津乐道不同，“目标法治论”为实现法治目标设计具体的技术，排除具体的困难，积累具体的能量。中国特色社会主义法治体系是使《宪法》确定的依法治国方略得以实施的具体技术，作为中国特色社会主义法治体系的五个分支体系之一的法治保障体系是为中国特色社会主义法治体系排除具体困难的体系，作为法治保障体系之保障部件的服务于法治工作队伍建设的法治人才培养是中国特色社会主义法治机器上为法治保障体系，从而为整个法治体系积累“具体的能量”的法治部件。

（二） 习近平“目标法治论”中的法治人才培养是一项重大理论创新

习近平“目标法治论”中，“法治人才培养决定‘法治国家建设’成败论”是习近平关于法治人才培养重要性的重要观点，它辩明了中国特色社会主义法治体系、这个体系中的法治保障体系、法治保障体系中的法治工作队伍建设、服务于法治工作队伍建设的法治人才培养等都是习近平“目标法治论”的理论产品和法治中国建设不可缺少的保障措施。

中央全面依法治国工作会议认为，“习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备”。作为“马克思主义法治理论中国化最新成果”的习近平法治思想走向成熟的标志是《全面依法治国决定》的形成。充分表达习近平法治思想的《全面依法治国决定》的重大创造是提出建设中国特色社会主义法治体系的主张，形成关于建设中国特色社会主义法治体系的系统思想。《全面依法治国决定》给“全面推进依法治国”设定的“总目标”是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。这足以说明“中国特色社会主义法治体系”的重要和“建设”这个体系的工程的重大。而《全面依法治国决定》就“全面推进依法治国”所作的“部署”［20］在很大程度上就是围绕建设“中国特色社会主义法治体系”展开的。我们有理由相信，体现在《全面依法治国决定》中的智慧主要是关于“建设中国特色社会主义法治体系”的智慧，《全面依法治国决定》所实现的理论创新主要是关于“建设中国特色社会主义法治体系”的创新。而在习近平同志建设中国特色社会主义法治体系的主张和关于建设中国特色社会主义法治体系的系统思想中，最突出的创新是为中国特色社会主义法治体系构筑了一个特殊的法治分支体系——法治保障体系(9)《全面依法治国决定》的具体表述为“有力的法治保障体系”。。习近平同志关于法治人才培养重要性思想的发展变化与关于法治保障体系的理论构思和战略部署有直接关系。

《全面依法治国决定》规划的“中国特色社会主义法治体系”由五个分支体系构成。在“中国特色社会主义法治体系”的五个分支体系中，有四个体系都存在于以往的法治论和法治实践中。“法律规范体系”是支撑法治原理的基本法治构件，因为实行法治的前提是有法律，当然最好是达到一定完备程度的成体系的法律。“法治实施体系”的核心要素是实施，而实施也是实行法治这种治国理政方式的关键，因为“已成立的法律获得普遍的服从”［21］的法治原理的基本实践指向是国家机关能否“服从”已经公布的法律，将法律付诸实施。“法治监督体系”担当的国家治理功能是监督，采用法治这一治国方式的现代国家都对法治运行中的监督给予重视，并为提高监督的效能采取立法的和其他制度建设上的措施。“党内法规体系”是体系化的党内法规，而党内法规是许多执政党普遍拥有、认真建设的行为规范。中国共产党更是长期重视党内法规建设。不管是作为普通的社会成员还是参与实施依法治国战略的人员，包括上述“执法司法人员”，对“党内法规体系”都不陌生。“法治保障体系”是个例外。它既不是一般法治原理中的法治要素，也不是法治实践中已经被实体化、规范化或以其他形式特定化的法治机构、法治环节、法治领域等。中国共产党人给法治添加“保障体系”是对“法治结构”的重大创新。“法治保障体系”首次出现在通过十八届四中全会《决定》实现的“法治结构”创新之中，所以，属于法治保障体系的一些设计、要求等一直到四中全会前后才提出来是极为正常的。

为在我国实行的法治设计一个“法治保障体系”，在“全面推进依法治国”的“系统工程”中建设“法治保障体系”，这是一个伟大的创造，而这个伟大创造的重要组成部分，亦即“法治保障体系”的重要保障构件，是法治工作队伍——一个按照“全面推进依法治国”的战略设计必须组建的队伍，一个对法治运行具有支撑性作用的专门队伍，一个被《全面依法治国决定》称为“组织和人才保障”的队伍。怎样建设法治工作队伍，以便使“法治保障体系”的保障力更加强大呢？ 《全面依法治国决定》和习近平总书记的文章、报告、讲话等给了答案。这个答案的核心思想就是加强法治人才培养，包括通过“创新法治人才培养机制”“培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量”。“五三讲话”就是对这个答案的系统表达。“法治人才培养决定‘法治国家建设’成败论”就是这一“系统表达”的“答案”的核心观点。

（三） 习近平“目标法治论”引领下的法治人才培养模式

上文中的“‘执法司法人员’标准与法学教育对应关系”揭示的是“执法司法人员”与法学教育之间的关系。而这来自于我们对习近平总书记关于法治国家建设、执法司法人员、法学教育三者之间关系的论述。这个“来历”要求我们在“‘执法司法人员’与法学教育之间的关系”之外，补充关于法治国家建设与“‘执法司法人员’与法学教育”之间关系的成分。根据我们对习近平“目标法治论”的看法，“‘执法司法人员’标准与法学教育对应关系”与“法治国家建设”之间也存在对应关系。大致说来，当在“治理方式”意义上进行“法治国家建设”（可以称其为“方式法治”） 时，对“执法司法人员”提出“增长法律技能”的要求，相应地对“法学教育”提出为“执法司法人员”提供“法律知识培训”服务的要求是恰当的；当在“法治实现”意义上实施法治国家建设工程（可以称其为“目标法治”） 时，在“执法司法人员”队伍建设上提出“建设法治专门队伍”的要求，相应地对“法学教育”提出“创新法治人才培养机制”的要求是必要的。如果把“方式法治”和“目标法治”概括为实施法治的方案类型，那么，关于法治方案类型与上述“‘执法司法人员’标准与法学教育对应关系”所表达的看法之间的关系便可以用以下示意表（我们可以称之为“法治国家建设方案类型、‘执法司法人员’标准与法学教育对应关系示意表”） 来表达：

法治国家建设方案类型 “执法司法人员”标准 法学教育方式法治 增长法律技能 法律知识培训目标法治 建设法治专门队伍 创新法治人才培养机制

“法治国家建设方案类型、‘执法司法人员’标准与法学教育对应关系示意表”直观地反映了法治国家建设、“执法司法人员”队伍和法学教育之间的关系，形象地表达了习近平总书记关于以法治实现为目标的法治方案与“执法司法人员”队伍建设和法学教育的改善之间紧密关系的思想，表达了习近平总书记关于法学教育对以法治实现为目标的法治方案的重要性思想的法治人才培养模式。

四、习近平“目标法治论”法治人才培养的落实

习近平“目标法治论”这一科学理论以“治理方式法治论”和在“治理方式法治论”指引下的法治实践为基础，但又超越“治理方式法治论”，走在以往法治实践的前列，引导新的人才培养实践。一句话，习近平“目标法治论”追求法治的实现，作为科学理论引导人民把理论上的法治变成中国的政治实践。

中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义法治体系中的法治保障体系、中国特色社会主义法治保障体系中的法治工作队伍建设规划、服务于实施法治工作队伍建设规划的法治人才培养体制创新，都是习近平“目标法治论”的理论产品，都是法治中国建设不可缺少的“技术”“材料”“队伍”或其他保障。在法治体系——法治保障体系——法治工作队伍建设——法治人才培养的梯次关系中，法治人才培养处于基础地位。“法治人才培养”对法治国家建设的决定成败的作用是对作为政治建设工程的法治的决定作用，而非对“方式法治”的决定作用。“法治人才培养决定‘法治国家建设’成败论”实际上只有在“法治国家建设”实行的是“目标法治”方案时才能成立，在“方式法治”方案下，“法治人才培养”无用武之地，更不要说有决定胜败的作用了。

在习近平“目标法治论”指导下如何落实法治人才培养？ 按照“法治人才培养决定‘法治国家建设’成败论”反映的习近平法治人才培养重要性思想，高等法学教育应当承担起“法治人才培养”的重任，应当按照中国特色社会主义法治体系建设的需要，尤其是法治保障体系建设的需要制订或调整“法治人才培养”工作方案，包括调整专业设置、优化教学方案、充实教学资源等。“法治人才培养”方案至少应包括以下三个方面的措施：

第一，完善法治人才培养机制。《全面依法治国决定》在“创新法治人才培养机制”一节提出，要“形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系”（以下简称“三个体系”） 。“三个体系”建设是提高法治人才培养质量，尤其是造就符合革命化、正规化、专业化和职业化要求的法治人才的关键。高等法学院校是法治人才培养的第一阵地，应当成为“三个体系”建设的主要力量。从建设法治国家和社会主义法治体系、培养社会主义法治人才出发，高等法学院中的法学专家队伍应当努力建构中国特色社会主义法学理论体系、学科体系和课程体系，用马克思主义法学思想占领法治意识形态阵地。具体来看，高等法学院校应当将习近平“目标法治论”中有关法治人才培养的思想贯彻落实到法治人才培养的全过程和全方面，推动法学理论研究、法学教育以及法学学科改革创新，形成更加完善的中国特色社会主义法学学科体系、教学体系、教材体系以及课程体系。

第二，推动中国特色社会主义法治理论进教材、进课堂和进头脑。《全面依法治国决定》提出，要“坚持立德树人、德育为先导向，坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领高校和法学研究及法学教育阵地，推动中国特色社会主义法治理论进教材、进课堂、进头脑”（以下简称“三进”） 。高等法学院校，作为法治人才培养基地，不应忽略对“中国特色社会主义法治理论”实施“三进”。在高校实施“中国特色社会主义法治理论”“三进”有重要意义。一是有助于培养大批“德法兼修”，符合“高尚的人”标准的高素质法律人才。二是有助于推进我国法治国家建设。三是有助于引导这些高素质的法律人才，进一步坚定中国特色社会主义法治的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。

第三，优化法治人才培养方案。在2019 年1 月23 日召开的中央全面深化改革委员会第六次会议上，习近平总书记提出要“推进政法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设”(10)《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议》，中华人民共和国政府网，http： //www．gov．cn/xinwen/2019-01/23/content_5360657．htm，2020 年12 月19 日访问。（以下简称“四化”） 的要求。在前不久召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记要求“推进法治专门队伍”的“四化”。在法治专门队伍建设中，人大和政府从事立法工作的人员、在行政机关从事执法工作的人员以及在司法机关从事司法工作的人员等组成的队伍是最核心的一支队伍。全面推进依法治国，首先要把这支队伍建设好，教育和引导这支队伍中的队员树立社会主义法治理念，做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。警官队伍、检察官队伍和法官队伍等政法队伍建设至关重要。因为这些队伍中的队员往往直接面对人民群众，他们的办案能力、职业操守和法治观念可能直接影响人民群众对法治的信任，以及还可能影响法律的权威、社会公正和公共安全。随着人民群众对法治的要求越来越高，政法队伍肩负的任务便越来越重。同时，法律服务队伍和法学专家队伍也是依法治国的一支重要力量。推进这支队伍“四化”建设同样意义重大。高等院校应当用“四化”的标准审视自己的法治人才培养方案，补足可能存在的短板，以便缩小高等学校培养出来的人才与“四化”标准之间的差距。

改革开放以来，尽管我国法治人才培养工作已经取得巨大成就。但是，以推进中国特色社会主义法治体系建设的目标衡量，我国的法治人才培养机制还存在很多问题。习近平总书记明确提出，要推进法学教育改革，急需培养法治人才以及后备力量。中国特色社会主义法治体系是一个整体。要使法治体系在法治国家建设中充分发挥“总抓手”的作用，必须保持体系的完整性和各分支体系之间的协调一致。为了建设好“法治体系”需要按照相互协调的要求加强相关分支体系的建设，相应地，应该按照相关分支对人才的需求调整人才培养方案。例如，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求“加快形成完善的党内法规体系”［22］。从我国以往法学人才培养的积累和当下的培养能力看，“党内法规体系”建设人才就是“急需人才”。再例如，在联合国以及所属组织的国际法律事务中，我国法治工作者参与程度十分有限，原因是我们缺乏通晓国际法律规则、善于处理相关事务的法治人才。涉外法治人才也同样是“急需人才”。