试论法律询问答复的效力

2021-11-25

现代交际 2021年5期

（郑州大学法学院河南郑州 450001）

“法律的生命在于实施”，而法律解释工作在法律实施的过程中不可或缺。在中国特色社会主义法律体系形成并不断完善的大背景下，法律询问答复作为法律解释工作中的一环必然会继续发挥重要作用；但是法律询问答复在性质、效力等方面缺乏相应的规范，存在诸多争议。如何使法律询问答复在现有法律体系中发挥良好作用，是一个亟须探讨的问题，有必要深入分析，以厘清其性质，明确其效力范围。

一、具体案例引发的效力之争

（一）案例导入

1999年5月15日，广西钦州市秦城区计划生育局根据《广西壮族自治区计划生育条例》的有关规定，以董焕斌生下计划生育外第二胎构成超生事实为由，对董焕斌做出征收5000元计划外生育费的决定。董不服，向法院提起行政诉讼，认为根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）和当地有关执法程序，对个人处以2000元以上罚款决定之前，应告知其有要求举行听证的权利。但是，在决定征收计划外生育费之前，计生局并未告知其举办听证，因此计生局征收计划生育费的决定违反法定程序。法院认为该决定合法，其依据为法工委复字（1996）2号文。根据该答复，计划生育费不属于《行政处罚法》规定的处罚范畴，并非罚款，因此可不适用相应的听证程序[1]。

法工委复字（1996）2号文件是对有关具体问题的法律询问进行的答复，符合《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第六十四条的规定。在本案中，这一答复作为审判依据被法院适用，对案件裁判结果起到了决定性的作用。这引发我们思考，法律询问答复能否作为裁判依据？其性质与效力如何？对于这些问题，学界也进行了深刻讨论。

（二）效力之争

对于法律询问答复的性质与效力，当前观点主要分为以下三种：

第一种，法律询问答复事实上属于法律解释，具有拘束力。例如周伟教授肯定法律询问答复的效力，认为其“弥补了全国人大常委会事实上没有开展宪法解释的不足”[2]，起到了相当于法律解释的作用。第二种，不具有法律效力，不具有拘束力。持这种观点的学者大多从主体出发，认为答复主体并非法律规定的“有权机关”，因而此种答复也并非有权解释。例如褚宸舸教授认为，法律询问答复并非法律解释，但是事实上对提问主体甚至更广泛的对象起到了拘束作用，也即法律询问答复制度目前的状况是“有分无名”[3]。第三种，效力待定。例如马凤春学者阐述道，《立法法》规定法工委“可以”答复，则不宜将其认定为无权解释，若认为其为有权解释，《立法法》又未明确界定其效力，从立法机关模棱两可的态度可以看出法律询问答复拘束力并不明确，其效力待定[4]。

二、法律询问答复的性质探究

要想探究法律询问答复的效力，首先需要厘清其性质。从《立法法》第六十四条的规定来看，“进行研究并做出答复”这一行为必然属于理解或解释法律的范畴，那么这种答复究竟属于何种解释呢？

（一）法律询问答复并非立法解释

1.法律询问答复机关并非法定的有权做出立法解释的机关

《立法法》第四十五条规定，立法解释应由全国人大常委会做出，而做出法律询问答复的机关为全国人大法工委，二者的职能和权限有本质的不同。全国人大享有立法权，全国人大常委会是全国人大的常设机构，其对法律的认知和解释本质上符合立法者本意，其做出的法律解释也具有和正式法律相同的效力。而全国人大法工委作为全国人大常委会的工作机构，在职能上仅是行政服务机构，在权限上不具有审议的权力，不具有立法权限和属性[5]48，因此其做出的解释并非立法解释。

2.《立法法》条文结构并未将法律询问答复归入法律解释的范畴

《立法法》第二章第四节专门规定了“法律解释”，这一节下从第四十五条到第五十条分别规定了法律解释权限的归属、程序和效力，而第六十四条关于法律询问答复的规定并未设置在本节，而是规定在了第五节“其他规定”中，从这种设置可以看出，《立法法》并未将法律询问答复归入法律解释之列。

（二）法律询问答复并非具体应用解释

1981年6月10日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》规定：“不属于审判和检查工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”有的学者据此认为，全国人大法工委即属该条规定的有权的主管部门，法律询问答复是对立法和司法以外的法律具体应用问题做出的解释。然而笔者认为，此处“国务院及主管部门”应是指国务院及其所属部委行署，而不应当扩大解释为所有主管部门，否则应当表述为“全国人民代表大会常务委员会、国务院及主管部门”。因此，不宜将全国人大法工委归入有权解释的“主管部门”范围内，法律询问答复不属于具体应用解释。

（三）法律询问答复是效力特殊的学理解释

全国人大法工委是全国人大常委会的工作机构，其主要任务是为全国人大常委会提供专业服务，例如法律咨询服务、执法信息服务等，协助其开展工作，因此法律询问答复也是基于此种辅助性质的工作属性而提供的服务支持。从这一角度来看，法律询问答复应当是一种学理性质的阐释；虽然不具有法律解释的效力，但具有严格的制定程序，实际发挥的效力也与普通的学理解释不同。褚宸舸教授将其阐述为“有分无名”，即有立法解释的实际功能而无其名分。

三、法律询问答复效力的效力分析

法律询问答复虽然只是学理解释，但其具有官方性质，与一般的无权解释效力必定不同；否则也没有必要专门加以规定，因此有必要对其效力加以讨论。

（一）法律询问答复是否具有强制适用力

学理解释这一性质决定法律询问答复不可能有立法解释一般的强制适用力，但是立法者认为，作为法律询问答复主体的全国人大法工委对法律的理解是比较权威的，法律询问答复应作为相关主体理解和执行法律的依据[6]。由此可见，立法者表达了相关主体应遵循法律询问答复的愿望。另外，由于是对于有关法律询问进行的答复，具有直接针对该询问的指导作用，倘若询问的主体对答复可以不遵守，这无疑架空了这一制度。因此，虽然法律询问答复不具有强制适用力，但应当把它视为各部门和各地方“理解执行法律的指导依据”，并且，如果提起法律询问的主体对于相关的法律询问答复有不同的理解，还可以依据法定程序提起法律解释要求。

（二）法律询问答复是否具有普遍适用力

对这一问题的回答是肯定的。法律询问答复是“对有关具体问题的法律询问进行研究并予以答复”，这里的“具体问题”的表述仿佛限制了它的“普遍”适用，但是“只是同一事项上对于不同的对象有着指导作用，也属于‘普遍’的范畴”[5]50。虽然法律询问答复针对的是某一具体问题，但其不仅仅对该提问主体产生调整和指导作用，而是在相同事例上对所有主体都具有拘束力；因此法律询问答复是具有普遍适用力的。全国人大法工委的法律询问答复通过向社会各界公开以使个别的调整规则得以广泛适用，从而实现其普遍适用的效力。

四、法律询问答复效力的实证考察

法律询问答复虽然在理论上不具有强制约束力，但在实践中对于个案的指导作用不容忽视。例如，2000年10月全国人大法工委答复广东省人大常委会关于“镇委镇政府可否停止村民委员会成员的工作”的询问中明确指出：“镇委镇政府联席会议停止村委会主任工作的做法不符合法律规定，应予以纠正。”[7]该答复明确要求按照答复意见处理，而广东省人大常委会也据此纠正了此前做出的不当决定，法律询问答复对个案的指导作用得以凸显。“董焕斌超生处罚案”中法律询问答复被直接作为审判依据也是体现之一。

实践中法律询问答复的约束力也远大于理论上的“指导”作用而近乎强制。最高检副检察长陈国庆在介绍“答复”效力时指出，全国人大法工委针对最高检的法律询问所做出的答复是具有法律依据的，对最高人民检察院及各地检察机关都产生拘束力[8]。另外，根据《立法法》第四十七条“常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程”，全国人大法工委是拟定法律解释草案的具体工作机构，然而“法工委认为法律草案适当的，代表大会或委员会会议及少数情况通不过；法工委认为法律草案不成熟的，几乎没有进入代表大会或常务委员会会议议程的可能”[9]，这表明法工委的意见和建议一般都会被全国人大常委会采纳，法工委的解释实际上起到了相当于立法解释的作用，可见其约束力之强，即使这种事实上的拘束力来源于全国人大法工委自身的职能和素质。

在普遍适用力方面，法律询问答复也达到了一定的程度。最典型的例子便是法工委就最高检关于已满14周岁不满16周岁的人承担刑事责任范围的询问所做的答复。该答复将《刑法》第十七条第二款修正解释为已满14不满16周岁的人对所列八种具体犯罪行为负刑事责任，而非八种罪名，对刑法理论研究与司法实践都产生了深远的影响。

2007年以前全国人大法工委已经通过各种途径公开其法律询问答复，例如在其机关刊物《中国人大》杂志上公开登载、在中国人大网设置“询问回复”专栏等，使其效力得到一定程度的普及。但是自2007年5月16日之后，中国人大网不再公开法律询问答复的内容，相关的法律法规询问答复汇编也不再出版，法律询问答复的普遍适用力遭到削弱。

五、效力之争的解决路径

法律询问答复效力之争的根本在于全国人大法工委的职能问题。全国人大法工委进行法律询问答复实际上体现了两项职能：一是全国人大常委会的法律解释权，二是对人大及其他部门工作具体问题的应用解释权，由于立法并未明确全国人大法工委进行法律询问答复的依据、性质、效力等，因而该项制度的合法性与合理性存疑。对此，当前学者们的观点主要为以下三种：保守型，保留法律询问答复制度，但将法律询问答复的范围仅限于人大工作范围内的事项，而且只能进行应用解释；稳健型，维持法律询问答复制度，将法律询问答复定期提交全国人大常委会，表决通过的由全国人大常委会委员长签署并公布；创新型，废除法律询问答复制度，在全国人大常委会现有部门之下增设新的机构来专门行使法律解释权。

笔者认为稳健型是最可行的一种。首先，实践中对法律解释的需求大量存在，将法律询问答复仅限于全国人大工作并且只能进行应用解释难以满足实践需求，诉诸全国人大常委会的立法解释权必定增加了解释法律的压力，程序的复杂性也会使得询问不能被及时答复，因此保守型不可取。其次，设立专门机构来解释法律问题虽然其初衷是保持法工委现有属性，通过增加新的机构来赋予法律询问答复合法地位，但这一做法有叠床架屋的弊病，并且新设机构来解释法律与法工委进行解释并无实质差别，其合法性同样不能保证。最后，稳健型可操作性更强，现有制度的变动最小，通过批准公布使法律询问答复升格为正式的法律解释，不仅解决了法工委解释法律的主体资格问题，也使得法律解释更加民主、科学、专业。