从一个行政处罚案例浅析进境集装箱板材木质包装检疫监管

潘 能

（太仓海关，江苏 太仓 215400）

一、案例主要情况

2020年，某地海关查验人员在对一票进境集装箱板材货物查验中发现，该票进境集装箱每张板材之间用尺寸短于申报货物的木板（以下称短木板）隔开固定，短木板无IPPC专用标识。查验人员查询“新一代查验管理系统”，该规格短木板未作为货物和包装进行申报，企业申报货物包装为其他包装。经询问申报企业，企业解释该类短木板为装载集装箱时，将货物板材直接截断，用于隔开、固定货物板材。查验人员通过认真对比短木板与货物板材之间的气味、纹路、材质和新旧程度等特点，判断该短木板为垫木，必须按照木质包装进行申报，检疫查验时应按照木质包装要求进行监管。最终，该票货物以木质包装未申报进行行政处罚，并根据《出入境检疫处理管理工作规定》对短木板实施检疫处理。

二、木质包装监管法律法规

（一）进境货物木质包装界定与要求

根据《进境货物木质包装检疫监督管理办法》规定，该办法所称木质包装是指用于承载、包装、铺垫、支撑、加固货物的木质材料，如木板箱、木条箱、木托盘、木框、木桶（盛装酒类的橡木桶除外）、木轴、木楔、垫木、枕木、衬木等。进境货物使用木质包装的，应当在输出国家或者地区政府检疫主管部门监督下按照国际植物保护公约（以下简称IPPC）的要求进行除害处理，并加施IPPC专用标识。[1]依据该办法对木质包装的定义，进境集装箱板材货物中用于承载、包装、铺垫、支撑、加固货物的木质材料。如上述案例中将货物板材直接截断，用于隔开、固定货物板材的短木板，也应当是木质包装。必须按照木质包装进行申报，检疫查验时应按照木质包装要求进行监管。

（二）对未加施IPPC专用标识的木质包装实施检疫处理要求

在国际间贸易中，进境集装箱货物木质包装使用范围广泛、使用量大。由于进境货物的木质包装来源无法简单判断，可能与进境货物的输入地区不同。这些木质包装可能含有很多种类的有害生物，当它们随木质包装进入国内后，一旦发生定殖，就会对国内的相关物种造成巨大损失。根据相关报道，目前在木质包装材料中截获的就有光肩星犬牛、美国白蛾、舞毒蛾、松材线虫、红脂火小蠹、松突圆蚧、松树脂溃疡瘸等。[2]据互联网新闻显示，浦东机场海关在2019年一共检疫了9万多件木质包装，在这些木质包装中共截获了有害生物95种3373种次，其中有6种40种次的有害生物为检疫性。由此可见，在木质包装中含有的有害生物危害性很大。

所以，对未加施IPPC专用标识的木质包装必须进行针对性地检疫处理，以防止其中可能含有的有害生物。根据《进境货物木质包装检疫监督管理办法》规定，对未加施IPPC专用标识的木质包装，在海关监督下对木质包装进行除害处理或者销毁处理。[1]根据《出入境检疫处理管理工作规定》，发现进境木质包装带有活的有害生物或未加施IPPC专用标识的，实施熏蒸或热处理。[3]作为口岸检疫监管部门，海关通过部门规章的形式，对没有IPPC专用标识的木质包装处理方式给出了科学专业的意见。

（三）进境货物木质包装申报义务与行政处罚依据

根据《进境货物木质包装检疫监督管理办法》规定，进境货物使用木质包装的，货主或者其代理人应当向海关报检。[1]《进境货物木质包装检疫监督管理办法》的这一条款，通过部门规章的形式规定了货主或者其代理人向海关如实申报木质包装的义务。根据《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》第五十九条规定，未报检或者未依法办理检疫审批手续或者未按检疫审批的规定执行的，由口岸动植物检疫机关处5000元以下的罚款。这一条款通过行政法规的形式，授权口岸动植检机关可以对没有申报或者未依法办理检疫审批手续等的违法行为给予5000元以下的罚款。

三、分析与讨论

（一）进口企业成本方面

根据向企业了解，因木质包装检疫处理会产生的费用主要有运输费用、检疫处理费用、场地费用和集装箱租赁费用。熏蒸及散毒时间约为2-3日，一定程度延长了货物通关时间以及企业生产原料周转时间。在新冠疫情影响全球经济增长的背景下，降低企业进口环节产生的费用，减轻企业成本负担，对落实中央“六稳六保”政策有着积极的意义。

（二）有害生物检疫风险方面

如果进境集装箱板材使用的包装与货物是同一种类、同一批次，那么将该包装视为木质包装并要求企业申报为木质包装，在有害生物检疫的角度上是多此一举的。检疫查验时可以将包装与货物进行一并检疫，排除有害生物传入风险。

（三）国际标准方面

国际植物检疫措施第十五号标准《国际贸易中木质包装材料管理准则》（ISPM15标准）注释1中解释，当货物为木材（即木材/木料）时，可使用种类和质量相同并满足相同检疫要求的木材制作的垫木用于支撑。在这种情况下，垫木可视为货物的一部分，在本标准中不应视为木质包装材料。我国于2005年采纳《国际贸易中木质包装材料管理准则》（ISPM15标准），可以在进境集装箱板材检疫查验中参考该标准。如果进境集装箱板材中的包装，和货物板材的种类、质量相同，并且适用相同的检疫要求。那么，这类包装不视为木质包装材料，可要求企业在进口申报时作为不同规格货物申报。

（四）执法风险方面

由于目前国内法律法规和海关部门规章，缺少如《国际贸易中木质包装材料管理准则》（ISPM15标准）注释1中的内容。即当进境集装箱中使用的包装，和货物的种类、质量相同，并且适用相同的检疫要求时，这类包装不视为木质包装材料。在这种情况下，查验人员对于执法标准的衡量标准不一致，造成一定执法风险，有损海关公平公正的执法形象。

四、对策与建议

（一）丰富完善国内法律法规内容

由于目前国内法律法规及内部作业规范中未明确规定，当进境集装箱中使用的包装，和货物的种类、质量相同，并且适用相同的检疫要求时，这类包装不视为木质包装材料。所以，一线执法人员不敢直接引用国际植物检疫措施第十五号标准《国际贸易中木质包装材料管理准则》，造成一些不必要的行政处罚和检疫处理。建议海关总署对《进境货物木质包装检疫监督管理办法》进行修订，补充相关注释说明，便于一线执法人员直接引用总署规章。

（二）进境集装箱木质包装检疫要点

查验人员对进境集装箱板材实施检疫时，对于其中使用的包装，可以通过比较包装的材质、纹路、气味、颜色等特征与货物板材是否一致。如果和货物板材的种类、质量相同，并且适用相同的检疫要求时，这类包装不视为木质包装材料，不再要求必须加施IPPC专用标识，企业可将该包装申报为其他包装。可以将包装与货物进行一并检疫，排除有害生物传入风险。如果发现包装与货物板材不是同一种类，那么包装不可视为货物的一部分，需视为木质包装材料，必须加施IPPC专用标识，企业必须将该包装申报为木质包装。