浅谈指导市县地方志编修实践的经验与思考——以海南为例

陈家传

（海南省地方志办公室，海南 海口 570203）

编修地方志是我国优秀的历史文化传统。海南自晋代盖泓编纂《珠崖传》（1卷，已失）［1］，一直延绵不断。20世纪50年代，海南曾经发动编修地方志书，但中途停顿，未有公开出版市县志的记载①2017年，琼中黎族苗族自治县志办在县档案馆查阅资料时，发现1959年县委组织编纂的《琼中县志》一部，蜡笔刻印，约10万字。。1985年，海南18个市县②1985年海南有18个市县，1986年成立通什市后为19个市县。启动第一轮修志工作。1990年12月，《临高县志》［2］率先公开出版发行。2011年，《东方县志》［3］出版发行，标志着海南省第一轮19部市县志全面完成编纂和出版任务，历时26年。2005年，在做好第一轮市县志收尾工作的同时，海南选定海口、三亚、万宁、昌江③昌江自主选条目体试点编纂，后因难度较大，思想不统一，主动放弃，恢复章节体。作为第二轮市县志的编修组织方式、编纂模式、体例等进行试点探路，为全省全面辅开第二轮修志工作积累经验［4］。2007年2月，中共海南省委办公厅、省政府办公厅印发《海南省第二轮省市县三级志书编纂方案》［5］。2008年10月后，全省第二轮计划编修的22部市县（区）志陆续启动编修工作。2019年8月，《陵水黎族自治县志（2001—2010）》［6］率先由方志出版社公开出版发行，同年12月，儋州、定安、澄迈等市县志通过省级终审验收，经市县人民政府批准移交出版。至此，海南省第二轮计划编修的22部市县（区）志全面完成编纂和终审验收工作，至2020年9月，全部完成出版任务，历时12年。

一、指导市县地方志编修实践的主要经验

在指导第一、二轮修志工作中，我们积累了一些做法和经验，收获较大的有四个方面：

（一）坚持党委领导、政府主持，是做好地方志工作的组织保证

1985年海南启动第一轮市县地方志书编纂后，主要依据中指组的《新编地方志工作暂行规定》，但是没有强制性约束力，主要依靠行政命令推动修志工作。因为修志内容涉及党政军民学等众多部门和领域，在指导、督促修志中，深刻体会到党委和政府对修志工作起到决定性的作用，离开党委、政府的支持和关心，修志工作将寸步难行。因此，坚持“党委领导，政府主持”，既是第一轮修志工作中逐渐形成修志工作领导体制，也是第二轮修志工作中得以坚持与固化的法宝。每轮修志工作依始，均由各市县委或政府主要负责人担任编纂委员会主任，市县委办、市县政府办联合印发编修通知和方案，市县志办具体组织开展修志工作，各承编单位撰稿，实行市县修志机构统稿、初审，编纂委员会复审，省级地方志机构终审验收的“三审终审制”。这是经实践证明成功的经验，也是对1949年以前我国传统修志工作主要依靠“修志专班几个人”的修志模式的重大发展和突破，适应了当今社会分工细、行业多、涉及部门广的特点。第一轮修志工作初期，人们对修志工作的重要性尚未有较深的理解和认识，修志机构大多是事业单位，级别低，修志工作经费、机构、办公场所等未能得到有效的保障，主要依靠当地经济发展和党政主要领导热情高低来决定修志工作的推进力度。针对此种情况，1996年中指办提出“一纳入五到位”，要求各地抓紧配套落实，为地方志机构解决实际困难。2015年刘延东副总理在第五届全国地方志工作会议上提出：“一纳入，八到位①“一纳入八到位”即把地方志工作纳入国民经济和社会发展规划、各级政府工作任务之中，做到认识到位、领导到位、机构到位、编制到位、经费到位、设施到位、规划到位、工作到位。”［7］。2015年8月25日，国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》，再次重申“一纳入，八到位”，说明此项内容对地方志工作机构的重要性。

坚持“党委领导，政府主持，地方志工作机构参与组织实施”，不仅是第一、二轮地方志工作坚守的法宝，也是今后地方志工作发展和壮大的坚强组织保证。

（二）贯彻落实《条例》，推动地方立法，是做好地方志工作的保障

2006年5月前，修志工作主要依靠没有行政约束力的中指组《新编地方志工作暂行规定》。2006年5月，国务院颁布施行《地方志工作条例》（以下简称《条例》），明确地方志工作纳入政府的工作职责和纳入国民经济发展计划，经费列入财政支出安排，彻底改变了以往有钱就修志，没钱就停顿或停滞的被动局面，成为中国依法修志的元年，为海南全面完成第一、二轮修志提供了法律保障。同月，海南各级地方志工作机构通过召开座谈会、悬挂横幅、制作宣传栏、在有线电视台连续播放《条例》全文等方式，宣传条例的内容，有力促进《条例》的贯彻执行。此后海南省委办公厅、省政府办公厅相继印发了省志办草拟的有关规定、规划、编修方案，并于2011年5月31日，经省人大常委会第二十二次会议审议通过了《海南省地方志工作规定》并颁布施行［8］。《规定》结合海南的实际情况对地方志工作做了更加详细的规定，可操作性更强。制定和实施《规定》的过程，也是对海南相关部门和市县领导及广大干部普遍进行一次《地方志工作条例》的普法宣传过程，在依法行政深得人心的背景下，依法修志也成为推动海南地方志编修工作的坚强保障。

（三）建立和完善志稿终审验收工作机制，确保提高志书质量

为了确保志书整体质量，海南省第一、二轮编修志书都实行主编责任制和三审终审验收制。市县（区）志初稿完成后，由主编组织召开评稿会，邀请当地知情人、地情通对志稿进行初审，修改后提交编委会进行复审，集思广益做好志稿修改工作，再提请省志办进行终审验收。按照“一稿抢，二稿磨，三稿雕”的工作思路和精益求精的要求，做好志稿的修改和补充工作。为了贯彻落实2008年中指组制定的《地方志书质量规定》，海南在总结第一轮地方志书的行文规范、终审验收、志稿评审等薄弱环节同时，为了规范和完善第二轮海南市县（区）志的行文规范和终审验收工作，2014年省志办出台《海南省地方志书审查验收办法（试行）》《海南省地方志书行文规范（试行）》［9］，两个规范性文件，对修志业务工作起到了指导作用。针对市县（区）志编修工作人才缺乏，购买社会服务编写志书的现象日益突出，精品意识不强，志书质量难于保障的问题，海南省志办着手从矮个子中挑高个的做法，建立和完善海南省地方志专家人才库。2017年又印发《海南省市县（区）志终审验收工作方案》［10］，在第一轮修志原有的“三审终审制”的基础上，明确提出在复审会之前必须召开“专家评议会”，复审会中要有第三方专家参与评议。市县（区）志办召开专家评议会，必须从省志办设立的专家库中抽取4名专家参与志稿评议，由省志办委派一名专家与会，评议会至少要有3名与会专家评审同意通过，志稿修改后方能进入下一环节，从而确保有修志工作经验的专业人员从地方志专业的角度，对志稿是否符合《地方志工作条例》《海南省地方志工作规定》《地方志书质量规定》等的要求，特别是从政治观点、体例、内容、记述、资料、行文等方面进行综合评价，为复审会和终审验收打好质量基础。

从第一轮的探索到第二轮总结完善，逐步建立和完善符合海南市县（区）志稿的终审验收、出版审批制度。市县（区）志的出版必须经市县（区）编纂委员会复审、省地方志办公室终审验收，市县委或人民政府批准，方可公开出版发行。没有通过初审的志稿，不能进入专家评审环节，没有通过专家评审通过的志稿，就不能提交该志编委会进行复审，未通过复审的志稿，就不能提请省级地方志工作机构进行终审验收。环环相扣，互相制约，穷尽办法，确保提高志稿质量。没有办理审批手续的志稿一律不得公开出版和发行。从建立和摸索志稿终审制度到与时俱进不断完善和形成志稿的终审验收工作机制，在实践中不断探索志书编修机制和推动志书终审验收工作机制的形成，使工作制度和工作机制真正成为提高地方志书质量的保障。

（四）明确责任，强化督查，是确保修志任务如期完成的重要举措

在第一轮修志工作中，我们采取了不少行政手段来促进修志工作。比如由省委、省政府、省地方志编委会召开会议，下发文件，布置任务，提出要求，省地方志办公室加强业务指导，加大推动完成修志任务的力度等，或通过省委办公厅、省政府办公厅和省地方志办公室不定期印发修志进度及完成情况通报，省委办公厅督查室对修志后进单位下发督查专件，跟踪督办，甚至通过省委分管领导对后进单位个别领导进行当面约谈，推动修志工作，对后进单位领导触动较大，起到约谈一个惊醒一片的作用，极大地加快了志书编纂工作的进度。通过建立健全激励机制，对修志工作出色、成绩突出的集体和个人进行表彰和奖励，增强大家的工作成就感和自豪感，激发大家的工作热情，这也是加快完成第一轮志书编修任务的一项重要举措。其中，2013年9月11日至13日，由海南省人大常委会副主任康耀红为组长、省人大常委会教科文卫主任黄国泰为副组长的执法调研组，就贯彻落实《海南省地方志工作规定》的情况，对保亭、万宁、琼海、文昌4个市县进行实地执法调研，是海南历史上首次对地方志工作的专项执法调研，对市县党委和政府领导触动较大，未等调研报告出来，部分进度较慢的市县委已经调整地方志办主要负责人，重启志书编纂工作。

除了省委督查室、省人大常委会对市县党委、人大、政府的修志工作进行督促和执法调研外，从2014年起，省地方志办公室也刀刃向内，对系统内修志落后的市县志办主要负责人进行约谈，唤醒加快修志工作的激情，同时对省地方志办公室的业务处也进行提醒谈话，达到谈一次警醒一片的实效。

为确保到2020年完成“两全目标”的任务，2017年9月14日，在三亚市召开全省“两全目标”推进会，会上省地方志办公室与各市县史志部门签订完成“两全目标”责任书［11］。2018年7-8月，省委督查室会同省地方志办公室对19个市县进行了全面书面督查，在此基础上，重点对澄迈、临高、定安、屯昌、五指山、保亭、白沙、海口秀英8个市县区进行了实地督查，并发布督查通报。2018年12月，新一轮机构改革后，地方志的行政职能划归省委办公厅，省委督促领导小组办公室（省委督查室）加大对修志工作督查督办力度，为按时完成第二轮修志任务起到了决定性的作用。至2019年12月，海南计划编修的22部市县（区）志，全部通过省级终审验收并移交出版，取得了非常好的效果。

二、对第三轮地方志编修工作的思考

（一）立足国情，结合实际，提格提级组织和发动第三轮地方志编修工作

从第一、二轮修志的实践来看，坚持党委领导和政府主持，依然是推动修志工作的法宝。但多次全国性党政机构改革后，部分地方志工作机构从原来隶属政府部门，转入与党委口的党史研究或其他部门合署办公，一个机构、两套人马，两块牌子，隶属党委口管理。海南从2002年机构改革后，除了海口市、昌江黎族自治县外，其余的全部归属党委口管理，但是存在一个问题，有的政府口没有分管领导，只有党委口有分管领导，二轮修志终审验收时，依据国务院颁布的《地方志工作条例》，应是市县人民政府批准出版，但因有的市县修志工作长期由党委布置和管理，在政府口找不到分管领导签名。按照地方工作日常的分工模式，由党委领导分管的工作，政府口的领导只是联系或没有分管领导。2018年新一轮党政机构改革后，海南的情况又有新变化，除了海口、昌江的职能划归政府办管理，儋州修志职能划归市委政策研究室管理外，其他地方的修志机构均划归党委办公室管理，名称也不尽统一，有的称中心，有的称馆。不管是中心，还是馆，都是事业单位，组织和发动修志工作都有一定的难度。省级修志机构也有类似的问题。总之，修志机构职能划转后，上下不太顺，如果没有一个坚强有力的顶层设计作为指引，编修地方志书这种涉及部门多、领域宽的工作就很难如期完成。建议组织和发动第三轮修志的发文单位应提级提格，方便省、市县的修志机构开展工作。可以考虑提请由中办或国办发文，明确规定每部省志分志和市县（区）志用多少年来完成编修和出版任务，批准出版单位由市县政府批准改为由市县（区）党委或政府批准，修志工作列入当地党委和政府的绩效考核范围等。改变第一、二轮修志中因为有的地方或单位领导重视不够，省志办多次反复发动，多次培训，仍然未能完成修志任务的被动局面。

（二）承前启后，保持工作连贯性，第三轮修志中提倡编修断代志，不反对编修通志的编纂模式

综观我国几千年的修志历史，历代多以编修通志为主，后人在前人基础之上编修新志，后志对前志进行必要的概括，留下认为较重要的内容或事项，但大量的篇幅还是以写当朝当代的政治、经济、文化、社会为主。有的志书因为后志对前志的某些内容概括不准确或表述过于简单，又没有做必要的注释，造成同一个历史事件或事物，后志与前志记述不一致的问题。如果不压缩，原文照录，再加上详写当朝当代的事项，这样志书的篇幅就会越修越长，既增加印刷成本，也不利于志书的传播。第一轮修志从1985年开始至2011年左右全国大体完成，历时20多年，只有个别省市区进度稍快，其原因除了没有强制性规定完成任务时间外，主要还是编修通志的缘故，时间跨度长，涉及面广、资料收集不易等问题。第二轮地方志书编修是全国性编修断代志的伟大实践，为绝大多数省份和修志人所接受，并取得不俗的成绩。如果没有对第二轮全国性编修断代志的实践进行积极的评价和点赞，包括应该固化和坚持什么东西，需要完善什么等，而是一切都推倒重来，再来强调编修通志，那么今后地方志系统再创新修志实践，将难于施行。

事实上，第二轮编修断代志的实践并未否定前人编修通志的模式，也不是一味对前志不重视或冷漠，而是在探索编修断代志的同时，又对前人编修通志的模式进行有益的补充，即对变化不大的自然、风俗、方言等内容不记或略记，对第一轮修志中的重要内容或事件出现明显差错的地方，还专门设有“纠错、补遗”等篇目进行更正，留出大部分的篇幅来书写当代人热火朝天的生活。省去了对前志概括不精不准，造成后志与前志不一致的矛盾，也免除了对前志和后志资料来源问题的考证之苦。因此，第三轮修志工作应倡导编修断代志为主，不反对编修通志。编修断代志与编修通志各有千秋，各有特色，各有优势，应不作硬性规定为好。

（三）强基固本，拓宽视野，做好第三轮修志的培训工作

第二轮修志的培训工作整体上是成功的，但是随着第二轮修志工作的全面完成，科技的进步使得社会生活发生了巨大的变化，大量新生事物的出现。方志人也要走入社会，融入生活，记述火热的生活和鲜活的现实，不能闭门造车。第一轮修志时对方志理论不太熟悉，或者不太懂方志理论的老黄牛，边干边学，在摸索中完成了志书的编修和出版任务。第一轮修志完成后，方志人总结经验，编纂出版了一批方志理论著作和实践教材。在第二轮修志中随着机构改革，方志机构参公管理，钻研学问，发表文章不再作为评价方志人的唯一标准，虽然方志理论专业书籍多了，但是方志人学习方志理论的激情反而淡漠了。由于方志机构人员少，任务增加，而社会上参与编写文化产品的人日益增多，外包给文化公司参与修志的现象不能杜绝，利用社会力量参与修志工作，购买社会服务的观念也逐渐得到社会的认可。但没有人给文化公司的员工提供培训学习的机会，这些参与修志的人员犹如第一轮修志中的无师自通之辈，却没有第一轮修志人的耐心和韧劲。因此，第三轮的地方志培训内容、培训方式、培训人员也应随时代变化进行必要的调整，将愿意参加培训的社会力量也纳入方志机构的培训对象，以适应社会发展的需要，解决方志机构任务重、人手不足的矛盾，也有利于方志机构利用社会力量参与修志工作，促进社会修志大局格的形成。