新时代高校信访法治化建设的思考

罗 芳

（太原科技大学校长办公室，山西 太原 030024）

信访工作是高校推进依法治校的重要一环，将信访纳入法治化轨道，是解决群众问题、化解师生矛盾的应有举措，也是推进高校治理体系和治理能力现代化的重要保障。

一、新时代高校信访工作现状

以山西省K大学为例，高校信访呈现如下特征：1.近5年信访数量有所上升。信访内容涵盖面广，教师的信访诉求如职称评定及福利待遇方面时有发生，学生的信访诉求如学位评定、考试纪律、奖惩处理等方面时有发生。重复信访数量增加，易形成信访积案。2.信访情况复杂、办理难度加大。有些信访是由于历史遗留问题导致，而当前的制度依据已不同以往。多数高校信访工作部门的职能定位是负责信访的协调、督办与查处，当发生复杂信访事项时职能部门之间的沟通协调处理机制不够畅通。3.信访发生频次快、容易引发舆情。随着信息技术的颠覆式发展，信访渠道多如校园网址、校长信箱等，信访方式多样、便利且成本低廉。近年来高校里发生的重复信访、闹访、越级上访等现象，给办学秩序带来了不少负面影响。

二、高校信访频发的原因分析

（一）“人治”与“法治”的文化冲突

信访作为纠纷非诉讼解决方式，极具鲜明的特征。从历史渊源看，信访问题的本质是法治问题，上访与古代直诉制度类似。［1］中国古代封建社会建立的是高度的集权体制，地方上行政长官兼具司法职能，于是便形成了一种特殊的法治文化现象，即有事告官，官要为民做主。民众发生冤情总是寄希望于遇到一个清廉的“官老爷”以向他陈诉冤情，而不是先想到寻求法律救济。某些时候地方上的行政官也解决不了问题，所以古人还发明了路鼓、肺石、诣阙上书等方式直接向皇帝反映冤屈。古代由皇帝直接干预司法、人治高于法治的治理模式确实对平反冤假错案起到了一定积极作用，但也逐渐令民众把上书上访固化成了解决纷争的定势思维。这种人治大于法治的思想在中国历史上深植了数千年，以至于在社会主义法治建设和司法独立运行的今天，有些民众发生纠纷唯官唯上，信访不信法。

（二）制度建设与执行的行政冲突

在研究山西省K大学近年来各类信访中发现，首先，高校的制度建设尚不健全，有些问题的处理缺乏制度依据或者现有制度已不适用新的形势。其次，高校重大决策、制度制定前，存在未开展合法性审查或未征询民意的现象。制度执行中出现偏差也是造成信访的原因之一。归根到底，还是法治意识有所欠缺，在处理问题前未运用法治思维和法治方式。处在综合改革发展中的高校，目前的制度建设已驶入“快车道”，在出台相应制度的同时也亟须加快对配套执行规范的制定。

（三）司法救济与信访的“成本”冲突

在法治社会，司法救济是当事人权益受损后的一个重要纠纷解决方式，但是任何国家司法都不能解决一切社会矛盾。［2］首先，从司法救济的功能上看，法院受理案件范围是有限的，不是所有的纠纷都符合法院受理的条件。其次，从司法救济的程序上看，起诉立案需要具备一定的条件，必须呈书面诉状递交法院，预付诉讼费等。司法救济程序从启动到执行可能要经历较长时间，由于法律的严肃性程序上也更复杂，需要当事人在时间、精力、经济方面的投入，当事人多会对司法救济产生畏难情绪，认为司法维权成本高因而选择信访途径。

三、高校信访法治化建设的对策

（一）树牢法治思维和法治权威

转变“人治大于法治”的思想认知是处理信访问题的关键。新时代学校要持续开展法治宣传教育，要在全校树立法律权威，令师生认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是应模范遵守的行为准则。要营造师生办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境，让法治方式成为师生自觉的行为选择，形成学法、懂法、守法、用法的法治文化氛围。综合运用传统媒体和新媒体手段如校网站、校广播、公众号等，深入宣讲解读信访法律法规，以案说法，引导师生正确认识实现权益的途径，提高师生依法信访意识，能够依照信访制度规定，采取合法信访方式，理性表达诉求。

（二）强化制度建设和制度执行

以学校章程为纲，构建系统完备的规章制度体系，这是依法治校的重要内容，也是从根源上预防和减少信访问题发生的重要举措。［3］完善高校制度建设，把学校所有管理工作纳入法治化建设轨道，确保各项工作都有制可依、有规可循、有序可行，将依法治教、依法办学、依法治校落到实处。在制度执行上，坚持定期开展规章制度规范性审查，确保用制度管人管事实现全覆盖、常态化，对校内各单位执行章程和规章制度情况狠抓落实。建立重大决策事前合法性审查机制，通过事先专家论证、法律风险评估、审核等，确保学校决策的依法合规、程序正当，在源头上减少信访矛盾。

另外还需健全师生权益的救济机制，构建多元化的校内纠纷解决体系。除信访制度外，仍要重点完善校内其他权益救济制度如师生申诉的规则与程序等，探索建立校内救济与司法救济、行政救济合理衔接的机制，提供师生多种路径解决问题，也能减轻高校信访事务压力。践行“以师生为中心”的理念，引导师生通过法定程序、法律途径理性化解纠纷，真正让广大师生从法治应用中依法维权。

（三）健全信访法治化办理机制

健全高校信访办理流程，对信访事项的受理、处理和办结等一般过程和条件等作出科学、详尽的规定。在各院系、各职能部门之间建立信访工作协同配合机制，通过设置信访工作联络员，对信访综合管理部门转发的信访事件形成快速反应，搭建“大信访”格局。对于重大复杂的信访问题，执行包案领导制，成立专门工作组，形成高效、畅通的协同处理机制。对于信访人无理取闹、缠访、妨碍正常教学和工作秩序的行为，积极协调高校警务站人员进行相应治安处理。

健全涉法涉诉信访分类办理机制。对于师生群众提出的信诉访求，信访工作部门要先做好登记、按职责范围和法定途径梳理甄别，若是已经、正在或依法应当以诉讼、仲裁或行政复议解决的诉求，明确告知信访人向有关机关提出；属于可依法通过诉讼、仲裁等司法途径解决的，向信访人提出可以选择司法救济途径的解决建议，逐步落实诉访分离的分类处理机制。［4］

（四）组建专业化信访工作队伍

专业化信访工作队伍是高校开展信访法治化建设的组织保障，也是治理信访问题的重要一环。一方面，高校信访工作机构须配备具有法学专业背景和法律实务经验的专职工作人员，具备条件的还可从校法学院聘请法学教师作为兼职信访工作人员，同时引进专职律师参与信访工作，对信访人进行引导和疏导，既能帮助其依法维权，也能增强信访工作的法律含量。另一方面，高校也应对信访工作人员进行常态化业务培训，提高其化解纠纷的能力。信访问题是否能够依法依规、妥善解决，某种意义上而言是完全依赖于信访工作人员的法治意识与业务能力的。

（五）构建信访预警和风险防控机制

立足于源头，构建信访预警机制。高校信访工作部门要及时编制信访工作台账，梳理出高校信访工作的规律和特点，结合学校推进的重点工作展开分析研判，自上而下对学校各院系、各部门进行定期排查与专项排查，对容易发生纠纷的问题事先制定预测、预警和预防方案。对已发生的信访事件进行动态跟踪，加强与涉访部门的联动配合，以化解矛盾为导向、服务群众为根本，确保信访问题不搁置，矛盾纠纷得到实效化、高效化解决。

建立重点领域风险防控机制，编制“三重一大”重大决策、干部任免、招生录取、人才引进、违规违纪处理等重点领域和关键环节的风险防控清单，指定专人专题研究和推进，为全面提升学校内部治理水平和风险防范能力奠定良好制度基础。