加强国有资本监管，促进国有资产保值增值

畅晓利

（杭州市城市土地发展有限公司，浙江 杭州 310000）

国有资产是国家所有权的客体，是国家所有的一切财产和财产权利的总和。国有资产指的是为国家提供社会效益及经济效益的各种经济资源，如国家以不同的形式对企业进行投资所获得的收益，或以接受赠予和国家拨款等方式获得的财产权利。国有资产的概念分广义及狭义。广义上的国有资产指的是经营性的国有财产及具备增值性的国有资产，也包括非经营性的国有财产。对国有资产进行科学合理的监管，可以有效促进国有资产的保值增值，有利于国有企业的长远发展。

一、加强国有资本监管的意义

近年来，我国出台了很多有关国企改革的政策，这些政策的主要目的是增强我国国有经济的创新能力及经济竞争力，提升我国的经济抗风险能力，要实现以上目标，就要做好国有资产的保值增值工作。只有做好以上工作，才能让广大人民群众获得相应的利益。但是，因为产权制度改革不够深入，国有资本存在委托代理的问题，国有资产保值增值绩效的效果并不明显。2019年11月，国务院结合我国国有资产发展的实际情况，印发了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，主要围绕“管资本”这条主线，进一步加快我国国有资产监管职能内容的转变，并提出新的有效监管措施。这些新的方法和举措能有效提升我国国有资本的实际运营效率，促进我国资产的增值和保值，从而为广大人民群众提供更加优质的服务。与管理企业不同的是，对国有资本进行进一步管理，是出资人履行管理职责非常重要的方式，在具体的发展过程中会转化为股东的意志，有效促进国有资本保值增值。

二、国有资本监管存在的问题

（一）风险防范意识淡薄

随着经济的不断发展，国有企业改革不断深化，我国国有企业的风险防范意识已有所增强，监管情况也得到了很大的改善。但是现阶段，还存在国有资产保值增值意识不强、风险防范意识薄弱的情况，相关的风险管理体系也不够完善。国有资产呈现出主体多元、委托代理链条冗长及资产规模庞大的特点。部分国有企业的经营战略并不科学，存在很多问题。例如，在经营的过程中盲目追求多元化经营和投资，缺少对主辅产业及生产环境的分析，行业分布面比较宽，内部的资源配置不合理。这些问题在整体上主要表现为主业趋同的方式，资本的利用率不够高，国有资本的结构和布局不够合理。除了以上问题，由于对出资人的监管不到位，还出现了国有企业提供的服务和社会公益性服务产生冲突的问题。

（二）资产运营效率不高

在我国国有资产的运营方面，存在运营效率不高的情况。一方面，要保证国有资产的数量得到进一步的增长，因为国有资产是我国政权行使宏观调控的重要手段；另一方面，我国的国有资产还肩负着引导产业结构深入调整、为社会提供公共服务以及有效提高社会科学技术水平的重要使命。在这样的条件下，需要投入更多的资源和资金，有效提高运营效率。

（三）公司治理问题较明显

从企业治理的角度来看，在市场上，国有企业处于主体地位，国有企业的股东会、监事会、董事会等治理主体必须具备一定的法定权力和地位，国资委作为政府股东代表履行出资人的职责。从目前的情况来看，国资委在实际的监管过程中，时常出现偏离出资人角色的情形，具备政府行政机构的色彩。

一些非市场化的行政方法会影响国有企业资本的正常运营。普遍存在的“一股独大”以及内部人员控制问题，会直接导致国有企业治理失效，进一步导致国有资产流失。监管部门在实际工作中，要肩负社会责任，通过行政手段对国有企业的经营进行干预，还需要以盈利为目的，要求企业按照市场化的原则做好决策工作，使国有企业陷入困境。

（四）资本收益分配体制不完善

我国改革开放之后，国有资产的管理体制发生了一定程度的改变，国有企业的收益分配制度也发生了极大的变革，越来越成熟，对提高员工的生活水平具有十分重要的作用。与此同时，人们需要正确地认识到，国有企业收益分配的改革是一个非常艰巨的任务，存在很多问题。国有资本收益上缴比例不合理，虽然不同行业有不同的上缴比例，但是每个企业情况不同，细分程度还不够。尽管国有资本在收益分配方面和原来相比有非常显著的提升，但5%～10%的上缴比例与国有企业的垄断利润相比，还是比较低的。

（五）控制及监督的有效性不足

现阶段，国有企业的监督体系存在一些问题。首先，国有企业内部控制制度体系不够完善，无法满足现代国有企业的管理要求。国有企业是一个具备公益性质的组织单位，但是，在实际的内部控制制度及业务流程上，没有进行有效的衔接，资产管理及资金使用环节不够科学和严密，相关责权划分不够明显，导致国有资本的运营效率十分低下。其次，国有企业在内部评价及控制方面缺乏一定的监督机制。从国有企业的内部管理来看，审计部门缺乏权威性，也不具备一定的独立性，在内部控制责任落实上缺乏严格的管理制度，如果责任主体和监督主体不明，会影响内部控制工作。最后，一些国有企业的外部监督体系不够完善，绝大部分公众能获取的企业信息比较少，也没有具体的渠道了解这些信息。国资监管机构展示的信息一般都是综合数据，而没有具体信息，严重影响了广大人民群众的知情权和监督权，也对国有资本的正常运营造成了不利影响。

三、加强国有资本监管的对策

（一）细化对国有资产的分类管理

国有资产是国家履行职能的物质基础，主要分为经营性国有资产和非经营性国有资产。中共中央、国务院在2015年8月印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》中提出，将国有企业分为商业类和公益类。进一步建立健全国有资产管理体制，区分不同行业的经营运行方式，对不同类别的国有资产进行分类管理，制定相应的运行目标。在具体的管理过程中，要细化国有企业分类，设置不同的机构，对不同类别的国有资产进行合理化的管理和考核，制定和实现不同的经营目标。

（二）加强对国资监管的事前防范

属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益都属于国有资产，国有资产涉及面广，组成复杂，监管要求较高。在以管资本为主的新型监管体制下，需要制定和实施全方位、全过程、系统性的监管策略。以往的国有资本监管工作关注事后监管，导致责任难以区分界定，部分流失的国有资产难以追回。加强国有资产监管，需要兼顾事前、事中和事后的监管。事前，加强制度建设，明确规范，从源头进行防范；事中，注意跟踪监控；事后，进行监督问责，从而实现对投资全过程、全面、及时、动态的监管，创新国有资本监管方法。

（三）强化对国有资本的权责和预算管理

国有资本监管在向管资本转变的过程中，存在人事委托代理链条冗长、决策效率低下等阻力，需要进一步明确国资监管各部门的权利责任清单，科学合理地进行职责分工，密切合作，建立共享信息平台，将所有国有资产纳入监管范围。作为国有资本预算的主体，国资监管部门需编制计划、分配投资项目资金、建立健全投资项目的决策和调整机制；加强对预算制定与执行过程的监督、加强事后考评、加强人员激励等；加强财务报告监管，做好预算制定和执行的审计，及时发现及整改问题，促进预算目标的实现。

（四）促进经营性国有资产管理法制化建设

现阶段，有关经营性国有资产的法律法规，一般都是比较基础的部门法规，创新性的东西比较少。在这一管理体制的影响下，管理手段跟不上现在的发展节奏。除此之外，还有部分法律法规缺乏相关的约束能力，满足不了国有资产保值增值的需要，会对资产管理造成十分不利的影响。不断加强国有资产的经营管理建设，是国有企业法制化的重要路径。在国有资产法制化的同时，还需要建立起更加完善的法规体系，结合实际情况及现行的规章制度，形成更加符合现代化管理的管理制度。

（五）完善管理体制改革的配套

对于国有资产来说，深化管理体制改革是一项非常系统的工作，需要加快建立各项配套措施，对国有经济的布局及结构作进一步的调整，不断完善相关公司法人的治理结构，结合实际情况建立起更加有效的机制。政府的职能也要实现进一步的转变，将代理职能和公共行政事务相分离。要完善要素市场，推动当地产权交易的进一步发展，还需要促进企业市场的有序发展，为企业法人的治理结构提供比较完善的人才支持政策等。

四、结语

国有企业需要围绕风险控制，建立健全管理制度和业务流程，加强对国有资本预算的制定和执行的管理，进一步完善内部监督体系，分类建立考核问责机制，从而实现国有资产制度的规范化与内控程序的精细化。此外，还需要健全国有企业的外部监督机制，加强各方利益相关者及公众的监管，让国有企业的信息披露渠道更加多元，提高国有企业信息的透明度、完善性和及时性，不断促进国有企业资产的增值保值。