检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的研究

刘 洋

（朝阳市人民检察院，辽宁 朝阳 122000）

在2018年3月1日我国就已经发布了与刑事附带民事公益诉讼（以下简称诉讼）有关的法律规范和相关解释，在相关机关发布的解释中，对食品药品安全造成的大部分消费者合法权益、生态环境和社会资源等公共利益受损的违法行为中，检察机关应该承担公诉的职责，同时带有民事公益诉讼的性质。

一、检察机关起诉身份

在我国出台的与诉讼有关的规定中，检察院可以承担公益诉讼起诉人的身份（简称起诉人），提起诉讼。以此为基础，在法律文书中作出说明，检察机关在诉讼中的身份就是起诉人。然而，在此类诉讼中，将其作为单纯的诉讼人并不全面，因为在诉讼的过程中，虽然将检察院作为诉讼方进行起诉，但起诉方并不是检察机关中的某个人，并非具体到检察官个人的名义或其他人的个人名义下，而是由机关整体进行起诉，所以将其作为起诉人，从表意上看就不够贴合［1］。结合其他法律文书进行参考和分析，例如在刑事案件中使用过的刑事判决书，其中检察院的身份为公诉机关，并不是起诉人，所以在诉讼中，也应该以此作为参照和依据，提到诉讼检察机关的时候，应该将其作为起诉机关，并不是单纯的起诉人，这样表述更加精确，涵盖的意义也更加全面。针对规定中出现的起诉人进行修改，将其改为公益诉讼起诉机关，这样更加贴切。

二、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的现状

（一）基层检察机关对民事公益诉讼缺乏管辖权

依据2018年有关民事诉讼的提起规定，我们可以看出，基层检察院不具备管辖民事公益诉讼案件的权利，在发现案件有关线索的情况下，也只能提交给市中级人民法院进行处理。如此一来，基层检察机关对于有关民事公益诉讼的案件办理也就缺乏积极性，转而投入更多精力到行政公益诉讼这类能够直接办理的案件之中，由此导致民事公益诉讼处理案件数量低、效率差。根据有关部门数据我们可以看出，在2015至2017两年的试点时间里，所有试点机关搜集到的民事公益诉讼案的线索仅为总公益诉讼案线索的十分之一，由各试点检察院向人民检察院提起的民事公益诉讼则仅占公益诉讼的8%，由这些数据我们可以得出结论，民事公益诉讼在整体的公益诉讼案中，所占比例非常之低，贡献微乎其微。与此同时，由于地理位置和多方关系等因素的限制，使得市级检察机关需要投入大量成本和精力来办理民事公益诉讼案件。市级下辖基层检察院的数量与案件线索的数量成正比，当所有基层检察院同时向市级检察院提交案件线索时，就会造成线索的大量堆积而无人处理的情况，最终导致矛盾的不断扩大，影响社会公共利益。

（二）诉前程序缺乏实际效果

试点阶段，在开展诉讼前的诉前程序时，社会组织回复试点检察院起诉民事公益诉讼案件的仅为15%，回复不起诉或无回复的案件则多达80%，这一数据表明，诉前程序缺乏实际效果，多数社会组织的诉讼意愿以及后期应对诉讼的能力，无法应对社会公益利益的保护需求，有力者无心，有心者无力，抑或是二者皆无。就我国环境公益诉讼而言，目前我国有七百多个被法律所承认的环境公益诉讼社会组织，然而近些年的主要案件诉讼者多为绿发会和自然之友等较大的社会组织，其余中小型社会组织几乎没有提起任何诉讼案件，而这也使得民事公益诉讼案件办理数量始终处在极低处。

（三）案件举证难度较大

当前民事公益诉讼的受理案件多集中在生态环保、食品安全、药品安全等与消费者自身权益密切相关的领域之中。此类民事诉讼案件具有复杂性、长期性、利益性等显著特征，使得它们比一般的民事案件更为特殊。第一，复杂性是指上述案件成因和操作机制复杂，牵涉生物和化学等多个科学领域，鉴定难度较大。第二，长期性是指无论环境污染还是食品和药品安全问题，都是在长期发展下才得以显露出来的。第三，利益性是指环境污染和食药安全几乎都会牵涉到企业或集团利益，这些企业或集团大多资金雄厚，社会组织往往难以与之抗衡，为诉讼案件的顺利进行造成较大阻碍。以上种种特点都使得原告方举证面临重重困难，也为检察院法官的公正裁决造成较大困难。

（四）执行难度较大

民事公益诉讼案中的执行难情况最为普遍，尽管我国相关司法解释对被告人履行相应责任作出了明确的规定，且规定如若被告不依法履行判决，法院可移送执行，但却并未针对此项规定提出强制性手段，因此，诉讼结果执行难的情况依然无法得到有效改善。尤其是上述环境污染和食药安全两类民事公益诉讼案件，需要被告人作出较大的经济利益牺牲方可顺利执行，许多企业或集团往往对履行责任持消极拖延态度。许多具有指导性意义的公益民事诉讼案，其被告人在判决生效后始终没有配合执行，面对此种情况，原告和法院也大多无可奈何。民事公益诉讼案中的被告对象大多属于遭受过行政处罚的老赖，民事公益诉讼判决后的具体执行方式也与行政处罚相一致，在被告不予履行行政处罚措施时，行政机关有权要求法院对其进行强制执行，但是民事公益诉讼没有强制执行的规定，一切判决机械照搬行政处罚，难以体现出实际的效果，许多公益诉讼中的民事判决也无法得到有效执行。此上种种，都造成了民事公益诉讼案在判决之后，难以得到有效执行，原告方的利益也无法得到保证。

三、被告范围确定

在诉讼中，确定被告范围也十分重要，具体的确定方法可以通过真实的案件进行分析。以下列案件为例：在案件中，共有五个人，这五个人共同实施非法狩猎犯罪行为，捕获了许多国家法律规范中列明的野生珍稀动物，总价值达到人民币3万元。其中，甲、乙两人受到了基层检察院的起诉，罪名为非法狩猎罪；丙和丁的情节较为轻微，所以并没有被起诉。戊的行为处于显著轻微的范畴，所以被认定为非犯罪行为。由于这五个人都参与了狩猎行为，对野生动物资源造成破坏，同时也导致社会公共利益被损害，所以检察机关不仅要起诉这五个人，还要提起附带诉讼。在这个案件中，要确定诉讼的被告，则要从不同的角度进行分析。在第一种角度下，将甲和乙作为诉讼的被告，因为附带诉讼将刑事诉讼作为基础，案件中只有甲和乙两个被告为刑事被告，所以诉讼被告也只包括这两个人。其余三人承担损害公共利益的责任，根据规范要求追究责任、实施处罚即可。在实务落实的过程中，可以根据这种划分方式进行处理；第二种视角下，将五个人都划分在诉讼的被告范围内。因为从案件的事实来分析，五个人都参与了破坏资源、损害利益的行为，所以都需要被追求责任，具有连带关系。在我国《民事诉讼法》中对此类事件进行规范和解释，规定了检察机关提起公益诉讼的要求，虽然当前刑事诉讼法并没有针对诉讼相关的内容作出规定和要求，被告人、未被追究责任的共同侵害人都在诉讼被告的范畴内［2］。结合司法解释精神，当前法律、司法解释虽然没有明确规定被告人范围，但可以根据前文所述规定内容进行分析和判断。

在笔者的分析中，更加倾向于第二种视角的判断。诉讼的诉请涵盖在社会公共利益的范畴之内，在诉讼案件之中，明确了损害社会利益行为的实施者，从法律面前人人平等的角度，以及公权力无法授权、不得让渡或放弃的角度分析，诉讼被告人都应该是案件实施的五个人，并不是其中的两个，这一点区别于民事诉讼中受到诉求利益、私益影响可以进行选择性的起诉。所以，在这个案件中，不仅要对甲和乙两个人进行起诉，其他三人也需要被起诉，作为被告接受诉讼。

四、诉求利益处分

在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中有明确的规定，诉讼中，检察院与被告人之间可以形成和解关系，也可以通过法院的调解来解决案件。所以，从实然的角度分析，了解当前所实施的规定对诉讼利用的和解、调解的要求，目前这些都是允许的。但是不论选择和解还是选择调解，都与附带诉讼诉求利益的处分有关，由于诉讼具有公益属性，所以涉及对诉讼诉求利益有影响的处分方案，受到公益属性的影响，其对社会公共利益的保护，针对这些问题是否可以采用调解、和解的方式进行处分，并非采取法院裁判的处分形式，或者作为起诉方检察机关是否具有同意采用这种处分方式的权利，从理论角度分析，存在不同的意见看法。

第一种观点，我国《检察院组织法》中作出了明确的规定，检察院应该根据法律规范，提起诉讼职权，在提起诉讼职权的范围内，必然包括处分权，只是目前如何处分诉请利益并没有明确的规定，或者规定不具备可操作性。所以，相关的规定需要进一步完善。第二种观点，原告提起诉讼之后，不能再与原本的民事诉讼相同，享有完全自主的权利，如果与公共利益、公法性质有关，则应该限制处分权利，公益诉讼中当事人处分就因此需要受到限制。从不同的观点中可以看出，很多人认为应该限制诉权处分，笔者也更倾向于限制的观点，诉权不能进行处分，不能具有随意处分的权利，需要进行限制和规范。在实践的过程中，需要分析和讨论的主要问题，就是诉请内容处置的限制方式［3］。要明确具体的处分，就要先明确诉求性质。诉讼通常具有两方面的特征，一方面是诉求利益具有公益性；另一方面是诉求利益不可让渡。基于这两点，在没有得到法律规范的情况下，或者没有得到机关授权，则检察机关在诉讼中不可以进行利益让渡，也不能随意放弃。在审理的过程中，如果没有得到授权或没有做出明确的规定要求，则不能随便调解。从检察机关的角度分析，其不应该具备让渡公益的权利。在授权、规定方面，主要对诉权处分进行限制、规制。但当前这方面并不完善，在具体案件处理的过程中，依据缺陷较为明显。与民事诉请的利益不同，根据案件的实际情况，属于国家、集体利益的范畴之内，也有一些属于私益的范畴内，从私益的角度来看，诉讼原告有权处分，包括放弃、让渡等权利。在审理的过程中，如果处在私益的范畴内，则可以进行调解。

五、建议保全措施

在相关的规范要求中，检察院提出诉讼的时候，如果受到被告行为、其他原因的影响，造成判决执行难度加大或无法执行、亦或是对社会公共利益造成损害，则建议保全被告财产，检察院并不需要进行担保［4］。那么，由此出现一个问题，如果检察院建议采取保全措施不当，导致被保全方出现损失，则承担损失的责任方、承担的方法、国家是否赔偿都是需要讨论的问题。在我国《国家赔偿法》中有明确的规定，在国家机关、相关工作人员行使职权的过程中，如果出现与法律规定有关的情况，造成了一定的损害，则受害人可以根据法律规范获取国家的赔偿，其享有这项权利。在法律的规范下，需要进行行政赔偿、刑事赔偿，但并没有针对诉讼中出现权益损害赔偿的情况作出规定和说明。结合实际案例，检察机关如果在诉讼提起的过程中提出保全措施，则应该在行使职权的范畴内，但并没有对此作出明确的规定和要求，但是既然是检察机关提出的建议，那么如果建议不当，且与赔偿条件相符，则应该由检察机关承担相应的责任，予以适当的赔偿。

六、公告问题

针对公告问题也需要进行讨论和分析，应该在提起诉讼前做好公告。但在司法实践的过程中，并没有诉前公告的统一要求，有的会做出公告要求，也有一些并没有要求。对不公告的原因进行分析，主要受到30日公告限期对审理期限带来的影响。所以，针对该问题可以将《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》作为参考，以有关刑事附带民事诉讼的内容作为参考，为了避免刑事案件审判延迟过多，则可以对案件先进行审理，然后同一个法院相同的审判组织另期审理附带诉讼案件，对判决后的被告人收监执行的情况下，可以在原本的拘留场所中执行，从而解决期限问题。

综上所述，诉讼出现的时间较短，所以在落实的过程中缺少经验，难免会遇到各种各样的问题，其中检察机关诉权问题最为常见，且种类广泛，需要对这些问题进行深入的讨论，结合具体的案例和事件采取有效的解决措施。