新时代完善基层社会治理体系法治化研究——以乡村未成年人检察工作为视角

白泽华

（太原市杏花岭区人民检察院，山西 太原 030013）

未成年人检察工作（以下简称“未检”）是我国法治建设的重要组成部分，也是未成年人保护体系的重要环节，关系着国家未来、民族大计。由于起步较晚、重视程度不够、队伍薄弱等因素，尤其是乡村未成年人检察工作，目前仍然存在一定短板。少年强则国强，做好做优乡村未成年人检察工作，既是贯彻落实张军检察长提出的“孩子就是未来，司法保护要做得更实”②张军：2021年3月8日，十三届全国人大四次会议《未成年人检察工作报告》。的新要求，也是推进新时代基层社会治理体系法治化的有力举措。

一、乡村未检的现状及存在问题

（一）乡村涉未成年人犯罪案件数量大、占比高

随着城镇化水平的不断加深，封闭传统的农村社会格局被打破，越来越多地受到市场经济和互联网浪潮的冲击，涉未成年人犯罪案件也呈上升趋势。据中国司法大数据研究院公布数据，近年来，农村地区未成年犯罪案件占所有未成年人犯罪案件的80%以上，且有日趋低龄化趋势，人均年龄不足13岁。其次，在涉及未成年被害人案件中，村镇被害未成年人占60%以上，年纪小、体力弱的儿童、女童尤其容易成为被侵害目标。

（二）乡村涉未成年人案件重实体、轻程序

重实体、轻程序一直是我国刑事诉讼的短板，在涉未成年人刑事案件中尤为突出。一是对涉罪未成年人权益保护不到位。由于乡村地理位置偏僻，先进的法治理念有时“春风不度玉门关”，很多未检人员观念固化，仍然以传统的惩罚犯罪为诉讼工作落脚点，忽视了对涉罪未成年人合法权益的保障。二是对未成年被害人保护救助有欠缺。在侵害未成年人案件尤其是侵犯人身权利的犯罪中，对被害未成年人身心均有一定影响，现实中主要停留在对侵财类犯罪的追赃挽损层面，而心理测评、疏导等工作较为缺失。

（三）乡村未成年人保护救助有欠缺

对未成年人的保护救助始终是未检工作的核心，但在农村地区，难以跳出“就案办案”的局限，对于涉罪未成年人很少去考虑犯罪背后的家庭、社会诱因及未来发展，未成年人专业帮教机构、社工组织较少，社会力量参与率、介入度不高，导致对涉罪未成年人“一判了之”或者“一放了之”，同时涉及未成年人撤销、变更监护、事实无人抚养儿童救助、民事行政公益诉讼等工作开展更是少之又少。

（四）乡村未成年人普法教育不到位

法治教育要从娃娃抓起已成为社会共识，但乡村地区法治资源相对匮乏、普法宣传有所欠缺。从数量来看，截至2021年，全国有3.3万余名检察官在4.5万余所各类学校担任法治副校长，主要集中分布在优质、城区学校，乡村学校占比小，受众少；从普法方式来看，基地参观、检察开放日、模拟法庭等活动日趋多样化、新颖化，更加注重寓教于乐，但在农村地区仍然以传统说教为主，形式单一、内容枯燥；从时效性来看，以我国今年6月1日生效实施的《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》为例，城区学生更容易“近水楼台先得月”，通过法治课堂、展板、甚至地铁公交屏幕投放等形式，享受快捷、方便的法律资源，而乡村学生难以企及。

二、乡村未检与基层社会治理体系法治化的关系

乡村未成年人检察工作和基层社会治理均以“法治化”为核心内容，二者有着共同的着力点和价值取向，双循环互促进。

（一）乡村未检是基层社会治理体系法治化的重要组成部分

乡村未检在基层社会治理体系法治化中扮演着重要角色，基层社会治理体系法治化居于主导地位，乡村未检属于其构成部分，二者不可分割，相互影响、相互作用。

（二）乡村未检推动基层社会治理体系法治化的发展

未成年人是社会和国家的根基与未来，能否实现基层社会治理体系法治化的目标，在很大程度上取决于能否做好乡村未检工作，能否为乡村未成年人打下坚实的法治基础。而乡村未检一旦取得成效，将从根本上促进基层社会治理体系法治化的进程。

（三）基层社会治理体系法治化为乡村未检发展提供平台

乡村未检的发展不是一朝一夕、一己一力可以完成的，有赖于基层治理法治化的健全、基础设施的配套完善、居民法治素养的提升等多个方面，比如“一站式”办案中心、考察帮教机构的设立，都需要形成上下联动、内外协调的合力。因此，基层社会治理体系法治化的不断进步为乡村未检的发力提供了平台和土壤，夯实了基础，有利于多角度、全方位开展工作。

三、乡村未检存在问题的原因分析

（一）留守儿童居多，家庭教育缺失

随着城镇化趋势和就业方向的变革，越来越多的农村青年男女开始“走出去”，但拖家带口难以立足，出现了留守儿童这一特殊群体。根据民政部2018年公布的数据显示，截至2018年8月底，全国共有农村留守儿童697万人，年龄在6～13周岁的占到67%以上，96%的留守儿童由祖父母或外祖父母代为照料。①数据来源：2018年民政部公布数据。父母是孩子最好的老师，在正值接受教育的黄金年龄，人生观、价值观都处于重要的养成阶段，第一监护人的缺位会对未成年人身心发展造成不良影响。其次，个别家长本身法治理念缺乏。以郝某某（12周岁女童）被猥亵案为例，公安机关移送检察院审查起诉后，未检人员第一时间联系被害人母亲王某某，拟告知其相应权利义务，但王某某以“发生这样的事情不光荣”为由迅速挂断电话，消极配合工作，对郝某某应享有的合法权利也避而不谈，家庭法治教育的缺失，对孩子的负面影响可见一斑。

（二）“分数至上”理念，法治教育滞后

在乡村地区，摆脱农村、走出去已成为很多家长、学校的理念，这本无可厚非，但过犹不及，过分将重心放在分数成绩、文化课方面，忽视了对未成年人的法治教育。国家关于学校法治教育的相关文件，很难在乡村学校完全执行。经调查发现，一些乡村学校很少甚至没有安排法治课程，偶尔为了任务指标而匆忙开展且缺乏专业的法治老师，往往由班主任等其他老师兼任，同时受传统思维影响，避免谈及性侵、暴力等内容，仅仅是“水过地皮湿”，使未成年人产生“法治教育不考试、可学可不学、可听可不听”的想法，而规模小、条件差的学校，缺乏开展法治教育的条件，导致法治教育工作的整体滞后。

（三）未检力量薄弱，法治工作失衡

1.案多人少、分身乏术

在当前，绝大多数乡村地区，未检检察官由负责刑事案件的一般检察官兼职担任，面对未检工作模式新、业务类型多、特殊程序繁杂等现实情况，未检人员在完成常规工作的同时，需要分出更多时间精力开展案外工作。以未成年人杨某某盗窃案为例，在例行审查案件事实和证据的基础上，需要提前介入公安机关“一站式”讯问取证，受理后依程序开展未成年人权利保障工作，比如通知法定代理人到场、提供法律援助、委托社会调查、进行心理测评等。作出附条件不起诉决定后进行为期半年的考察，待考察期满后再依法作出不起诉决定并进行犯罪记录封存，时间跨度长、案外工作多、涉及部门广，但在目前基层检察院案多人少的矛盾下，人力资源配置不足，难免分身乏术。

2.畏难懈怠、得过且过

部分未检人员对未检工作不够重视，存在敷衍了事的想法。以法治副校长为例，出于学生素质高授课效果好、市区交通方便、距离近耗时短等因素考虑，检察官们往往更乐于担任市区、优质学校法治副校长，每学期在此类学校重复开展普法宣传工作，以尽快完成任务为目标，忽视了受众对象、受众范围及学生需求，乡村学校成为普法的空白地带。

3.机制欠缺、协调不足

未检是一项社会性很强的工作，需要全社会各方力量共同参与，目前乡村未检缺乏系统的沟通衔接机制，独木难支。一方面，公检法司在未成年人刑事诉讼中承担不同职责，需要整合联动，但实际中如“一站式”办案区、检察机关提前介入、涉未成年人民事、行政公益诉讼统一集中办理等设施机制尚不完善，出现了唱“独角戏”的尴尬；另一方面，未检需要与民政局、教育局、妇联等部门协调配合，但实际中各部门认识不统一、分工不明确，推诿懈怠时有发生。

四、乡村未检工作如何进一步提质增效

基层发展一小步，改革提升一大步，随着2021年中央一号文件“全面推进乡村振兴”战略的提出，农村公共服务、教育质量、法治工作都有很大的发展空间，乡村未检也需因时而进、因势而新。

（一）以“两法”宣传为依托，扩大法治宣传覆盖面

普法宣传是未检的基础性和长期性工作。首先，普法触角向村镇学校延伸，以需求为导向，提供学校、学生及家长迫切需要的法治宣传产品，打通普法最后一公里。其次，扩大覆盖面，我国《未成年人保护法》将家庭保护作为未成年人保护的第一道防线，就是为了强化家长的主体责任。因此，法治教育需从家庭抓起，跑好“未保”第一棒。最后，创新花式普法，“农村人不懂法、好糊弄”的想法要不得，在互联网时代下，需多一些创新发展，少一些翻版再版、照本宣科。如杏花岭区人民检察院检察开放日“拆盲盒”互动、禁毒日“以身试毒”游戏，以喜闻乐见的方式调动学生积极性，让法治教育更接地气、入脑入心。

（二）以“儿童利益最大化”为原则，拓宽保护深度广度

未成年人作为社会的弱势群体，其权益容易被忽视，未检的意义就在于对未成年人进行优先、特殊以及双向的保护，要跳出“就案办案、机械保护”的思维定式，用善于发现的眼睛、以多元化的方式，精准帮扶，将工作做在前面、延展到后面。比如杏花岭区人民检察院在办理黄某某（聋哑人）盗窃案时，经摸排发现其独自抚养一双未成年子女，经济困顿，其子小黄（化名，4周岁）存在语言功能障碍，故急其所急，忧其所忧，多方协调残联、聋哑学校为小黄进行语言测试及康复训练，真正做到帮到点子上，扶到心坎里。

（三）以“捕诉监防教一体化”为模式，健全配套机制设施

1.完善设施、强化保障

基础设施是乡村未检赖以发展的基本物质条件和保障，需要加强专业化特性化基础设施建设，推动建立适合未成年人身心特点的未检专用工作室，如讯问、询问室、检查室、心理疏导室、值班律师工作室等，兼顾不起诉训诫、宣告和附条件不起诉的不公开听证等功能，配备同步录音录像，集心理帮扶、法律援助、司法救助、教育救助于一体，达到防范执法办案风险要求，体现检察温度，推进乡村未检的规范化建设。

2.专职专责、纵向深入

未检是一项专业性强、涉猎范围广的工作，未检工作人员既要具备刑事、民事、行政统一集中办理的业务能力，又需要具备“教育挽救”和“保护救助”两项核心素质，同时对心理学、教育学、伦理学等领域需有一定的知识涉猎和实践经验。加强未检专业化势在必行。一是要设立未检部门，由专人负责对涉未成年人案件的精耕细作，深挖细掘、做深做实；二是加强对涉未成年人检察思维、工作模式、知识储备建设的专业化培训，对其他相关领域的非法学专业知识“但观大略”，努力做到又博又专。

3.加强联动、形成合力

乡村未检“单枪匹马”行不通，需要内外协调、上下联动，形成保护合力。比如，在帮助未成年人小黄（四周岁，化名）办理户籍一案中，小黄生母下落不明、出生医学证明缺失，难以确认亲生父母，户籍尚无着落。其中，协调公安局对小黄进行打拐比对、亲子鉴定、社区工作人员摸排走访、区卫健委修改计算机系统后台设置等，前后历时四个余月，涉及十多部门，小黄户籍才“千呼万唤始出来”。同时，根据相关文件精神及要求，与民政局、教育局、公安局等部门建章立制，推行监护督促令、教职工入职查询等；加强与专业社会力量的合作，通过政府购买服务、聘请专业人员等方式，合力有序开展附条件不起诉监督考察、关护帮教、心理疏导测评等工作，推动共建、共治、共享的未成年人保护一体化格局。

（四）以法律监督权为依据，加大履职力度

法律监督权是国家赋予检察机关的重要职能，在未检工作中，同样承担着对未成年人涉诉活动的监督，但乡村未检监督力度更为薄弱、涉及面窄。因此，实现监督新作为有很大发展空间，比如依法开展涉未成年人公益诉讼、对未成年人负有监管职责的部门不作为的，依法进行监督等等。如杏花岭区人民检察院未检专人与民事部门联合行动，发现学校周边文具店有售卖“假水”等三无产品、小饭桌工作人员猥亵儿童等现象的，及时向负有监督管理职责的行政部门发出检察建议，督促其整改完善并不定时回头看，做到件件有落实、案案有回音，提升未检公信力。