法治政府中听证会对行政决策的作用

朱奇琛 赵 莉

（1.河北大学法学院，河北 保定 071000；2.江西省鄱阳县饶丰镇人民政府，江西 上饶 333199）

我国学者对于听证的界定，大致分为三类：一是认为听证是一种法律制度；二是认为听证是一种程序活动；三是主张听证就是一种程序［1］。而在本文中对于听证，倾向于将听证作为一种行政决策之前的程序活动，讨论如何使行政决策的制定者能够广泛听取各方意见，做出更为合理、公正、有效的规定和决定，更好地实现听证会的作用。如果把听证视为一项程序安排和制度规定，那么行政决策的主体在做出决策之前，为了保证行政决策的科学性和民主性，就应当了解和听取与这项决策有利害关系的当事人意见，并对意见认真考量。听证会对行政决策的作用，不仅让政府确实是出于保障百姓的权益，提高百姓生活水平，增强幸福感、获得感，也在一定意义上实现了公平公正的目的。

一、听证会在我国的现实发展状况

“听证”一词是舶来品，最早发轫于英国普通法基础上的自然公正原则。这就要求行政机关必须在听取对方当事人意见的准则下，才能行使自己的行政权力。从最初的立法听证到司法听证的逐渐形成和完善，而真正运用到政府的行政领域可以追溯到上个世纪初期。而我国，在改革开放之后，才进入人们的视野。听证制度最初来源于司法制度，能够切实实现对司法领域公平公正的追求，保障公民的合法权益，实现了很好的效果；同时法制、民主思想基础和科学制度走向成熟，并且随着我国学者对国外政治法律制度的不断深入研究，使得听证制度在我国得以发展，逐渐延伸至行政决策领域。

在这里主要探讨五部对听证做出规定与解释的法律：《行政处罚法》《治安管理处罚法》《立法法》《价格法》《行政许可法》。

（一）行政处罚决策的听证

《行政处罚法》对行政处罚听证的范围及程序做出了规定。当事人要求举办听证的情况下，行政机关就必须要依法举办听证会。并且对于行政处罚的听证程序做出了相应规定，尽管听证笔录应在听证后提交，并且当事人应考虑审查后签名，但法律和法规未规定听证笔录的有效性和使用限制。

1996年通过的《行政处罚法》首次确立了行政听证制度，由行政机关负责指导，允许处罚决定的当事人、执法调查人、利益相关人就行政决策发表声明和陈述、辩论，督促行政机关能够清正廉洁、依法行政。这引起了国内对于听证制度的广泛关注以及对法治建设的深入探索，为我国行政决策的科学化与民主化进程奠定了基础。

（二）治安管理处罚决策的听证

《治安管理处罚法》第九十八条对治安管理处罚中涉及听证的情况进行了说明。就听证部分而言，2005年《治安管理处罚法》与《行政处罚法》有较大的相似之处，能够体现过罚相当的原则，在惩治犯罪的同时，也能够充分尊重和保障人权，公民的尊严是建立在教育与惩罚相结合的基础上的，进而达到维护社会稳定的效果。

（三）立法的听证

《立法法》明确写明对于常委会议程中的重大法律的制定，可以通过座谈会、论证会、听证会等的方式听取各方面的意见。2000年《立法法》规定了听取各方群众对法律以及行政法规的制定的意见，但是制定地方性法规、自治条例和单行条例、规章没有对听证程序作出具体要求。

（四）价格决策的听证

《价格法》界定了与人民群众公共利益相关的物品价格定价听证的范围、类型和适用，由政府价格部门组织对公用事业、公益性公共福利服务、自然垄断等商品价格的调控、监管，听取经营者和消费者对于此类商品价格的意见。

1997年《价格法》中的这一项规定，标志着我国首次在定价决策领域引入听证制度。根据这一款项，国家发展和改革委员会又制定了《政府制定价格听证办法》，建立起了价格听证制度，对听证参加人的人员构成、产生方式以及价格听证过程等做出了操作规则和要求，约束了政府价格制定过程中的听证行为，使政府价格决策的科学性和民主性的实现提供了制度性的保障和依据。自《价格法》实施以来，我国举行的价格听证会涉及领域广泛，例如天然气、景点门票、水、电、交通等。

（五）行政许可决策的听证

《行政许可法》对听证的类型、程序规则规定了听证要制作听证笔录，“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”［2］，赋予了听证笔录效力，对于应当听证的行政许可，在听证会上作为事实依据的证明、辩护和审查问题的证据必须记录在听证记录中。

2003年《行政许可法》中，行政机关的听证会可以分为主动举行和应申请举行，这对于鼓励人们的积极性、主动性、创造性和主人翁意识、社会共治意识具有积极影响；同时赋予人们听证的权利，更有益于维护公共利益和社会秩序，促进政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”协调发展。

二、听证会对于行政决策科学化和民主化的重要性和必要性

对于行政机关自身来说，决策能力、风险评估能力和自我监督能力等都是有限的，一方面决策本身就具有复杂性，而另一方面，同样受限于决策者能力本身。［3］但是一旦牵扯到广大人民群众的切身利益、涉及公权力的行使和运用，就更加需要关注民主性和科学性。而通过举行听证会，通过听证程序的落实和推动，可以弥补因为社会调查不全面、论证不精确所导致的不合理、群众意见大的决策，也能够尽量避免忽视各阶层的利益需求、重个人轻集体的决策行为。

因此，听证会是行政决策科学化和民主化的必然选择，也是保证公共政策能够贯彻落实的基础保障。行政决策听证会的举行，可以满足人们的表达权和自由追求各自多元利益的权利；可以最大限度地发挥行政决策的有效性，避免盲目追求个人利益，忽视公共利益的现象，杜绝权力寻租的空间；可以使行政决策机关提高自身决策能力和水平，在更大程度上提高决策质量，减少决策失误；可以逐步实现行政事务公开、透明化，满足人们对知情权的需求，从而提高政策信息的公开性和可行性。

而对于与政策息息相关的社会公众来说，行政决策听证会的举行有利于培养公众的权利意识，提升民主参与度，树立强烈的主人翁意识，提高社会共治的能力和水平；满足社会大众表达意愿的需求，能积极追求和维护自身权益。正是听证会所展现出来的平等沟通、畅所欲言的良好氛围，一定程度上确实能够加强政府决策部门与老百姓需求间的联系和交流，达到政府政绩观和百姓幸福感的平衡，在更大程度上获得社会公众的配合、理解与支持。

（一）听证会对于行政决策科学化和民主化的重要性

马克思主义理论表明，国家的民主管理是社会主义制度不可动摇的坚定政治原则。列宁曾经说过，民主制度承认所有公民都是平等的，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。

1.听证会能够充当智囊团、望远镜的决策参谋咨询系统，为广大人民群众直接参与管理国家提供便利途径，弥补决策信息不充分、民意调查不全面的欠缺，提高行政决策的科学化和民主化水平。

2.听证要求相关领域的专家、学者参加，可以提供更为科学、精准的意见和建议，能够更好地预测决策的未来目标和可能性情况，预先进行分析与估测，做好预防对策，增强科学性。

3.国家行政机关相较于行政相对人——公众，是更为强势的一方，听证会的召开有利于保护公民一方的权益和监督行政权力的使用。

4.听证会鼓励公众参与，积极直接参与管理与自身息息相关的国家事务，不仅能够增强人民群众的主人翁意识，提高人民的积极性，还能帮助人民更好地理解决策的目标和含义，更好地贯彻执行决策，保障决策的现实可行性。

（二）听证会对于行政决策科学化和民主化的必要性

国家重大决策的科学化与民主化是我国社会主义制度优越性的体现。

1.是我国《宪法》的要求

我国《宪法》第二十七条第二款规定：要始终与人民群众保持密切联系，听取人民群众的意见和建议，接受来自人民群众的监督，努力为人民服务。这是群众路线的基本要求，同样是听证会召开的宪法依据。

2.是我国法律原则和精神的体现

（1）体现了主权在民原则。国家权力属于人民，人民行使国家权力的方式之一就是直接或间接根据法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务。而听证会就是人民直接参与管理国家的具体途径。

（2）体现了法治原则与人权保障原则。在行使国家行政权时，必须谨遵公开、透明、公正、参与的四大原则。有利于保障行政相对人陈述和申辩的权利，减少损害公民合法权益，保障公民的基本权利免受侵害。

（3）体现了联系群众和接受监督原则。听证会的召开，是行政机关联系群众，自觉接受群众监督的有效方式。更好地贯彻落实宪法和法律的原则和要求，推动现代法治建设。

三、实践中的行政决策听证会及听证会在实际应用中的反馈

行政决策听证会所涉及的范围不仅仅限于行政管理的内容，还包括社会和经济等方面的内容。行政决策内容的广泛性、行政决策目的的非营利性、行政决策很强的政策规定性等特点，也逐渐反应到实践中。

（一）听证会的具体实施需要细化

以《湖南省行政程序规定》为例，对听证会需要召开的情况规定的是抽象行为，听证案件应符合抽象行为规定，虽然提供了法律保障，但是能否真正落实到位还取决于诸多因素。在上位法的基础上，各省、自治区、直辖市按照各地实际情况需要加以落实和具体细化，对地方上的法律要求比较高。

（二）保证听证会的效力

《湖南省行政程序规定》《杭州市行政处罚听证程序实施规定》《四川省行政处罚听证程序规定》等都对听证会的程序步骤做出了详细规定。但由于自由裁量空间大、自主性比较强、监督难以实施等原因，容易导致听证会变成论证会。例如某地自来水价格的听证会召开，只是在会上向大家公布自来水的调整后价格，以及水费的计算方式，导致百姓们对于听证会有“凡听必涨”的直观认识，容易落入仅维持程序合法的要求。［4］

（三）贯彻执行行政决策听证

行政决策的听证会就是针对某个行政决策，既需要听取各利益相关方面的意见和建议，还要对政策的可行性、必要性、合理性、合法性等作出论证、质辩。而要让听证会成为真正意义上的政府收集民意的途径、决策做出的重要参考，需要政府工作人员的高度执行和贯彻。

四、发挥听证会制度在行政决策科学化与民主化中积极作用的途径

行政决策听证制度已纳入行政决策制定的框架中，且稳步发展。然而，举行行政决策的听证会对于我国来说还是处于一个探索和完善、发展、改进的阶段。要实现行政决策的科学化民主化，如何将听证会制度与行政决策相结合、注重实体和程序的平衡，是目前我国正在前进的方向。

（一）加强听证制度建设

1.界定听证会的适用范围。一般理解为关于对个人的严重惩罚，以及涉及公众切身利益的政策制定，例如河北省公办普通高校本科学费标准调整听证会的召开、殷都区法院就张某某召开执行异议听证会、南平市环境保护局召开的行政处罚听证会等。随着法治化推进和完善，听证会召开的领域和组织单位也越来越广泛，应对听证会的适用范围加以界定。

2.规范听证参加人的选取。对于当事人而言，以浙江长兴国土资源局近期的一则听证会为例——关于长兴雨润现代商业有限公司闲置土地的听证会（以官方网站上听证会公告为准）［5］，听证参加人是以按照条件申请的与本次听证事项相关的职能部门工作人员以及与听证事项具有利害关系的公民、法人和其他组织。公告中对于具体的人数是否有限制，筛选条件与否等并未作说明。对于听证主持人来说，需要具备相当的法律知识和专业知识，山东根据《山东省行政执法监督条例》制定了关于听证主持人资格证件的管理办法，不仅需要行政执法机关在职在编的工作人员，还需要经过统一培训并考试合格。这对于进一步规范听证主持人的选择有积极意义。

3.确立听证会的实施环节。本文上半部分所讨论的五部法律，对于听证程序的具体环节并未作详细说明和规定，政府行政决策理应做到有法可依、有章可循，［6］所以从这一角度来说，基本上取决于各地方的条例、规章。

4.明确听证会的结果处理。对于听证结果加以规范化，主要有两点：第一，赋予听证笔录的一定效力，行政决策的最终结果要参考或者根据听证笔录；第二，根据法律法规规定，将听证会的最终结果向社会公众公开，但是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。形成听证报告，内容一般包括听证事项、听证会的基本情况以及听证会各发言人的观点、依据、事实和理由，听证代表意见的处理建议等。

（二）增强对听证会的监督

1.听证会的监督可以包括对听证事项、程序流程、听证参加人、内容等，更加积极主动地公开听证会的进程。例如通过微博、微信、微视频、客户端的“三微一端”形式，向公众推送，便于群众对听证会合法性以及合理性提出意见和建议。

2.行政决策者要积极主动自觉地接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、审计监督和行政监督，提高对行政权力红线和红利的认识和把控。

3.社会公众和广大媒体应积极肩负起社会监督和舆论监督，积极行使参与国家社会事务政策的制定，勇于捍卫自身合法权益。［7］

（三）加快转变政府职能

从全能政府转变为有限性政府，提高政府机关工作人员的素质，与时俱进的思想教育，重视听证会的作用，内化于心、外化于行，在鼓励积极广泛参与的同时，政府还要把好关，坚持公平公正公开原则，听取各个阶层岗位群众的意见和需求，鼓励人民群众积极参与与自身息息相关的政策意见收集，树立主人翁意识，调整优化政府权力结构和运行机制。

（四）建立健全政策制定的责任追究机制、容错纠错机制，加强智库管理

行政决策的落实离不开责任，决策机关应当跟踪决策执行情况和施行效果，在坚持重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的同时，还要建立健全行政决策的容错纠错机制，为决策者提供决策的保障。［8］

加强中国智库建设，建立行政决策咨询论证专家库，注重论证专家选择的专业性、代表性、均衡性、独立性，落实重大决策社会稳定风险评估机制，提高专家听证和风险评估的质量。

（五）坚持事后对行政决策效果评估

行政决策组织听证会，不仅需要事前充分调查研究，听取采纳各方群众及其代表的意见和建议，还要对政策效果进行预估，有必要还可以小范围进行典型性试点，以争取行政决策为人们带来的合理效益的最大化；还需要事后召开听证会，收集政策实施后对于人们生活工作的影响。例如行政决策实施的阶段、阻力或障碍、过程中暴露出来的不足等，将反馈和调整纳入行政决策听证会的目的。［9］需要注意的是，针对行政决策实施之后的听证会，侧重于评估行政决策的影响和效果，从而进行动态的调整和规划，而且也为以后的政府行政决策的制定提高了经验和重要参考。

（六）实现听证会制度的不断自我更新和完善

行政决策听证制度在我国的发展历史不长，许多方面都存在空白，有必要不断地努力探索和借鉴他国良好的行政决策听证制度，汲取国外行政决策听证制度的经验教训，从我国现阶段民主与法治建设的实际情况出发，扎根于我国的现实国情，探索适合我国科学、民主的法治发展要求的行政决策听证会制度，实现符合我国特色的行政决策程序的系统性和整体性的变革，达到政府职能转变和社会转型的互动和平衡。［10］

贯彻落实行政决策听证会，提高行政决策的科学化和民主化，是政府管理体制改革和自身建设的主要目标之一。建立健全行政决策听证会的制度，不仅能促进政府的决策体制趋于更加顺畅合理，同时也是满足我国法治建设的需要，能够极大地提高政府行政的效能和公信力，而且会产生一种普遍的社会示范效应。［11］我国对于规范行政决策听证会，制定完善的程序与制度保障，仍然是更好地发挥行政决策科学化与民主化的重要途径，是我国目前建设法治中国的重点。