检察视野下行政争议实质性化解的监督路径

姜璎芳

（河北省沧州市青县人民检察院，河北 沧州 062650）

推进国家治理体系和治理能力的现代化发展是我国特色社会主义建设的内在要求。检察机关在国家现代化治理中起到举足轻重的作用；在对行政部门治理体系和治理能力进行检察监督时，检察机关应重视行政争议问题的实质性化解，以此来使得人民群众具有实实在在的获得感。然而从检察机关实践过程来看，其在行政监督中存在监督程序空转的问题。有研究显示，在部分地区，程序空转案件申请检察机关监督的比例高达70%，这严重损害了人民群众的切身利益，基于服务大局的需要，有必要在国家现代化治理过程中进一步发挥检察机关职能，实现行政争议问题的实质性化解和处理。

一、行政检察监督的基本职能

法治监督是我国实现现代化治理的重要标志和关键决策，为进一步提升检察机关行政检察监督的职能，国家在行政检察监督过程中，构建并部署“一手托两家”的战略格局，该格局的部署要求检察机关建成科学高效、规范透明的社会主义法治监督体系。

检察机关要将行政检察监督工作落到实处，就必须立足于“四大检察”格局，明确本机关的职能定位。一方面，在进行“四大检察”全面协调发展的改革之前，各检察机关将行政检察监督的任务划归给控告申诉科，这使得检察机关内部并未设置必要的民事、行政检察部门。在2019年，“四大检察”格局的深化改革为刑事、民事、行政、公益诉讼检察的并行发展创造了有利条件。另一方面，全国及地方各级人民代表大会在行政部门职能发挥监督中起着重要作用，需要注意的是，人民代表大会的监督仅是针对特定事项而展开的，其在行政违法行为监督方面存在一定局限性。相比而言，行政检察监督的灵活性加强，其能实现行政机关违法行为的有效监督和纠正，规范行政机关执法行为，提升我国的现代化治理能力［1］。

二、检察机关行政检察监督的困境

（一）行政检察监督的困境表现

据统计，在2019年时，全国检察机关共受理了17981件行政诉讼监督案件，在这些案件中，有109件案件存在抗诉及再审检察情况，同时检察机关对6490件审判及执行活动存在违法行为的案件进行监督并提出检察建议［2］。从检察机关工作实际来看，其在进行行政检察监督中仍存在两个方面的困境和问题：一方面，行政部门对案件进行裁判，且裁判结果生效后，检察机关对这部分案件的检察监督意见较少，甚至是在一些受理行政监督案件较多的地区，检察机关对提出抗诉及再审检察建议的数量也明显较少。另一方面，在进行行政检察监督时，检察机关会对部分抗诉案件和再审案件提出建议，然这些案件裁定后再审的数量仍然较少。

（二）行政检察监督困境的主要成因

造成行政检察监督困境的原因主要来自两个层面：其一，部分行政相对人对申诉的信任程度不够。造成这种问题的原因与行政相对人的固有思维具有较大关系，生活中，有部分行政相对人在接到案件裁决书后，存在即使申诉也很难胜诉的思想，这使得面对裁决的案件，他们宁愿承担不利法律后果也不愿申诉。其二，检察机关对于程序性事项的处理能力较强，而在行政争议性较强的事件处理中，检察机关职权设置存在一定缺陷，这使在一些实质性化解中没有权力监督，造成了监督缺位问题。

三、基于检察视野的行政争议实质性化解监督路径

（一）创新行政争议实质性化解理念

新时期，要发挥检察机关职能，提升行政争议实质性化解监督质量，检察机关工作人员就必须创新行政检察监督理念，构建全新行政检察监督机制，并认真履行行政检察监督义务。

1.树立“穿透式”监督理念

就“穿透式”行政检察监督理念而言，其是基于社会公众对公平、公正的更高要求而提出的一种全新理念。在实际的行政监督检察中，理念的贯彻落实应重视以下要点：其一，扩大行政检察监督的范围，即穿透式监督不仅要重视审判活动的监督，而且要对行政机关的整个执法过程进行监督，此外在个案监督的基础上，应扩大对类似案件的监管力度。其二，在进行穿透式监督时，检察机关应时刻找准自身“一手托两家”的职能定位，并积极创新参与社会治理的方式。其三，监督国家行政机关及其工作人员是法治的精神，在穿透式行政检察监督理念下，还应加大对行政机关工作人员违法乱纪行为进行监督，并且作为检察机关工作人员，应具有较高的法治意识，自觉规范自身行为，发挥岗位职能，继而保证行政检察监督职能。

2.创建一体化检察监督机制

新时期，创建一体化检察监督机制对于检察机关发挥行政检察监督职能具有积极作用。在“检察一体化”机制建设中，应考虑两个层面的要素：其一，检察机关在开展工作时，其不仅受上级直属部门领导的制约，而且受同级别党委领导监管，这使得整个行政检察监督具有“双重领导，一重监督”的特征。为保证行政检察监督的效率和水平，在日常工作开展中，检察机关首先应争取党委及上级领导的支持，同时应和当地政府部门做好沟通，为行政争议的实质性化解创造良好条件。另一方面，在行政检察监督中，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，实现上级检察院与下级人民法院的联动，继而在发挥上级检察院把关和引导作用的基础上，实现“检察一体化”机制的有效延伸［3］。

3.认真履行行政检察监督义务

坚持“客观公正”的工作原则上，认真行使行政检察监督职能是机关内部各工作人员应尽的义务。具体而言，在刑事诉讼中，检察机关应始终保持客观公正的立场，然后充分了解客观事实依据，对行政机关的执法过程、案件裁决结果进行监督，这样才能有效地发挥自身职能。值得注意的是，检察机关在履行自身职责过程中，应尽可能地保持自身的独立地位，避免行政机关对检察监督过程的干预，以此来确保行政检察监督的客观性、公平性、公正性。

（二）行政争议实质性化解的优化

传统行政检察监督模式下，检察机关在行政争议实质性化解方面存在监督缺位问题。新时期，为促进行政争议的实质性化解，检察机关在开展工作时，还应从行政诉讼监督、行政非诉执行监督两个层面进行系统处理。

就行政诉讼监督而言，检察机关一方面应注重行政监督调解、和解制度的探索和创新，然后有意识地引导当事人寻求更加合理的纠纷解决途径；同时应进行行政诉讼监督和解制度的补充和完善，然后在这些制度的指导下，快速地解决纠纷，节约国家司法资源。另一方面，检察机关应注重调查核实措施的应用，即对整个行政诉讼过程进行全方位监管，尤其是要深化行政机关执法过程的监督，做到行政检察监督的穿透化。此外，检察机关在履行职责过程中，应改变“坐堂办案”的模式，通过走出去的方式，了解行政争议的根本原因和影响因素，为后期监督意见的形成创造有利条件。值得注意的是，在新时期的行政检察监督中，还应推进公开听证制度化，继而将行政诉讼监督落到实处。

开展行政非诉执行监督时，首先应完善行政非诉执行信息共享、移送机制，做到案件线索信息的有效流通；其次应通过专项监督等方式，在重点领域寻求突破，确保行政机关规范执法；最后应进一步加强检察机关行政检察监督的规范制度设计，在为行政争议实质性化解提供参考的基础上，促进行政检察监督向着高效化、精准化和专业化方向发展。

四、结论

进一步发挥检察机关监督职能，实现行政争议问题的实质性化解和处理是我国现代化治理的内在要求。新时期，检察机关工作者只有清晰自身职能定位，然后结合当前行政检察监督问题，寻求监督路径的全新突破，这样才能充分发挥检察机关行政检察监督职能，确保行政争议问题的实质性化解，并促进我国国家治理体系和治理能力的现代化发展。