行政事业单位内控制度存在的问题及对策

2021-11-25伊位岚

大众投资指南 2021年34期

伊位岚

（三明市三元区卫生计生监督所，福建三明 365001）

随着国家对行政事业单位改革的不断推进，以及部分行政事业单位暴露出来的违规违纪现象的日渐增多，行政事业单位如何有效地履行社会服务职能、提高社会效益、防范财务风险，已经成为社会关注的热点问题。因此，为了进一步提高行政事业单位的整体管理水平，规范单位经济活动，化解风险，加强单位廉政建设，2012年11月29日财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并自2014年1月1日起正式开始施行。从此，行政事业单位内部控制建设步入了正轨。近年来，财政部又相继制定和印发了有关内部控制的指导性文件，行政事业单位内部控制体系建设正在日臻完善。但是，在行政事业单位内部控制体系建设发展过程中仍然存在一些问题，亟待解决。

一、行政事业单位内控制度相关理论概述

（一）行政事业单位内部控制的内涵

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，防范或降低经济活动的风险，加强对风险的管理控制，而制定和实施的一系列的专门的控制方法、措施和程序。它既是单位内部的一种特殊形式的管理制度，也是一个动态过程。

（二）行政事业单位内部控制的目标

行政事业单位财务内部控制的目标包括五个方面：诚信守法，确保单位的一切经济活动符合国家法律法规的相关要求；维护国有资产的安全与完整，提高国有资产的使用效率；保证单位财务信息质量真实、可靠；建立反舞弊的长效机制，预防违规违纪行为发生；提高单位整体工作效率和服务效果。

（三）行政事业单位内部控制的重要性

第一，内部控制助力行政事业单位内部治理出成效，是单位深化改革促进发展的坚实基础。第二，内部控制有利于贯彻中央及各级政府勤俭办事的一贯方针，推动单位注重预算绩效管理，讲求绩效，提高绩效水平。第三，内部控制为财政资金的规范使用，提供有效保障。第四，内部控制是政府会计改革的基石。内部控制促进单位会计核算规范化，有助于政府会计准则制度的贯彻执行，有助于政府财务报告编报，增强了政府财务报告的真实性、准确性、完整性和规范性，是深化政府会计改革的根本保证。第五，内部控制有利于形成良好的工作环境和秩序。完善的内部控制制度会促进单位各职能部门之间的密切联系，使单位内部各部门之间的业务活动得到很好的协调、沟通，形成良好的工作秩序，确保各项计划和工作任务完成。

二、行政事业单位内控制度存在的缺陷和不足

（一）内控环境基础较差

很多单位没有设置内部控制的专门机构，未指定适当的部门来具体牵头组织内部控制的建立和实施，认为内部控制是财务部门的事。单位负责人对内部控制建设的总体要求往往是知之甚少、不甚了解，对本单位内部控制建设缺乏主动参与的热情和积极支持的态度。单位既没有建立适合本单位实际情况的内部控制工作机制，也没有形成分工明确、职责权限具体明了的权责清单，致使内控的实施环境较为薄弱。

（二）缺乏有效的风险评估和预警机制

一是部分行政事业单位的负责人和相关工作人员对单位经济业务活动存在的风险缺少充分认识，对于内部控制建设的风险评估概念模糊，对本单位日常发生的各类经济业务流程摸不清，对每一个环节、步骤的工作内容和工作程序不够明确。因此，无法对单位实际存在的风险做出全面、系统、客观的评估。二是部分单位对可能发生的重大风险或突发事件不仅缺乏清醒的认识，也没有制定相应的行之有效的应对措施及应急预案。

（三）财务管理基础薄弱

很多单位的财会部门的工作还仅限于传统的记账、算账、报账，与业务部门之间没有建立良好的沟通协调机制，工作出现脱节，财务人员对单位重大建设项目、大额采购项目、专项资金使用的决策、实施过程，均未参与或参与度较低，对项目的具体情况和实施结果不了解，无法及时对该项经济业务实施必要的财务控制和监督。此外，实行政府集中采购制度以后，行政事业单位固定资产的购置得以规范，但使用管理中仍存在不少问题，重购置轻管理的现象随处可见。有的单位对购入或建成的固定资产没有认真组织验收，实物卡片登记的内容不完整，导致资产质量不符合要求、资产信息失真、资产流失；有的单位没有指定资产管理员，资产领用、发出没有审批、登记，资产使用和保管责任没有落实到人，有的单位没有建立资产定期盘点制度，造成资产丢失、毁损、固定资产账实不符。

（四）岗位设置不合理

一些单位在岗位设置和人员配备上不科学，岗位职责、岗位权力划分不清，存在一个人担任多个岗位、两个不相容的职务由同一个人兼职的乱象，如记账兼保管、出纳兼复核、采购兼保管、业务审批兼执行等，由此产生管理上的漏洞。一些规模小、人员少的单位，关键岗位长期不轮岗。

三、行政事业单位内控制度存在问题的成因分析

（一）内部成因分析

1．内部控制观念淡薄

一些单位的管理层和内部相关工作人员内控意识不强，对内部控制建设和实施的重要性和必要性认识不足，对内部控制规范内容缺乏基本了解，不能很好地贯彻执行内部控制制度，这严重影响内部控制建设的顺利开展和有效实施。例如，对设计好的经济活动业务流程不按相关规定去执行，随意省略某些环节；对于“三重一大”没有实行集体决策或联签制度，其直接后果就是产生管理漏洞，留下风险隐患。

2．内部管理制度不完善

多数单位缺乏一整套、完整的适合本单位实际情况的管理制度，这导致相关办事工作人员无章可循。有的单位虽然制定了一系列管理制度，但并未严格执行，对制度的执行及效果又缺乏必要的评价和监督，导致有章不循、违章不究，内部管理制度无法得到有效执行，形同虚设。

3．单位所有相关工作人员业务素质参差不齐

行政事业单位业务活动的开展，内控制度的执行，全都依赖相关工作人员来完成，而相关工作人员特别是财务人员的专业水平和业务能力决定了有关制度的执行效果。基层行政事业单位工作人员岗位不稳定，非财会专业人员未经培训直接从事财会工作的现象屡见不鲜。由于相关工作人员专业能力有所欠缺，直接导致内部控制功能削弱，作用难以充分发挥。

（二）外部成因分析

财政部门和审计部门是单位内部控制的外部监督机构，但都忽视了开展监督检查对单位内部控制的建立和有效实施所起的重要促进作用，检查的覆盖面、频率明显不足，与实际需要相去甚远。目前，财政部门日常对行政事业单位的监督检查，一般重点关注财政性资金的使用、管理是否符合国家相关政策法规的要求，对于内部控制的建设及其实施的有效性则缺乏相适应的运行监管力度。审计部门在实施审计项目时，对被审计单位的内部控制建设情况也没有引起足够的重视。由于必要的外部监督有所缺失，致使行政事业单位内部控制制度体系建设失去了来自外部的推动力和约束力。

四、行政事业单位内控制度的改进对策

（一）营造良好的内部治理环境

首先，管理层一定要重视内部控制，从思想上认识到它的作用，把内部控制视为单位内部管理的一个重要组成部分，在实际行动上，单位一把手要亲自参与单位内部控制的建设，以身作则、带头遵守内控制度并给予工作上的大力支持。其次，单位应构建职责明确、责任到位的组织结构、议事规则，明确领导层的职责权限，形成科学有效的职责分工和制衡机制。建立健全内部控制工作相关机制。最后，应当选拔和任用具有职业道德修养、责任心强和专业能力强的人承担关键岗位工作，加强对全体员工进行职业道德教育，并定期进行专业知识培训，不断提升专业人员的业务素质。

（二）定期开展风险评估，强化财务预警系统的建设

行政事业单位应当成立风险评估工作小组，最好由领导担任组长。工作小组成员应该预先接受内部控制相关知识、运用方法的培训辅导，了解、掌握有关风险评估工作的指导意见、规范和管理制度，以便对内部控制有一个较为全面的认识，自觉形成风险管理观念。风险评估要覆盖单位所有的经济业务和事项。需要对单位各类、各项经济活动的业务流程进行仔细认真地梳理，在梳理的过程中了解各项业务的流程，对业务的具体目标、内容做出明确的规定。在此基础上，按照相关的工作机制，合理设置部门和岗位，明确各权责事项的设定依据和责任主体部门，明确岗位的人员分工、岗位职责。对单位经济活动面临的风险进行系统的分析，找出可能造成经济损失的风险控制点，将低效、浪费和舞弊等风险控制在最小的范围内。

（三）建立健全相关的财务管理制度

完善、严密的财务管理制度对于防止单位舞弊的发生、维护国有资产的安全性与完整性、强化财务管理具有十分重要意义。因此，建立健全相关的财务管理制度是内部控制建设非常关键的一步。

相关的财务制度涉及六大业务环节：预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、国有资产管理、建设项目管理、合同管理。其中应当重点关注收支业务管理和国有资产管理两大环节。一方面，收支业务管理。应当结合单位实际情况，建立收支业务内部管理制度。收入业务，通过实施集中归口管理，明确由财会部门统一管理各项收入，并进行统一的会计核算，严禁收入不入账，杜绝账外账；所有非税收入均应及时足额上缴国库，不得坐支；建立票据和印章保管制度。支出业务，明确规定各项支出事项的开支范围和开支标准，并严格执行；建立支出审批、审核及支付制度，严格按照规定的程序和权限进行审批、审核，办理支付业务。另一方面，国有资产管理。国有资产管理主要包括货币资金和固定资产的管理。应当制定单位固定资产管理办法、国有资产登记制度和财产清查制度，使各项工作都严格按照既定的固定资产管理办法、相关制度认真执行；要设置专门的机构或者指派专人负责固定资产的管理工作；固定资产入库、领用、发出均应当办理相关手续，实物资产使用要指定保管人；应当建立固定资产内部监督制度，重点关注资产使用中修理、修缮的报批手续和费用的控制，把好固定资产内部转移、对外出租、报废处理环节关口；对固定资产进行定期清查盘点，清楚掌握固定资产的实有数量，保证账实相符。

（四）合理设置岗位，建立健全内部控制关键岗位责任制

行政事业单位应当依照科学、精简、高效、制衡的原则合理地设置关键岗位。明确每个岗位的人员分工、每个岗位的职责、权限，并根据岗位的需要，安排合适的人选，确保不同岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。同时以规范的书面形式明确职责权限授予的具体部门、岗位和人员。这样可以在一定程度上预防和及时发现业务执行过程中产生的错误或舞弊行为。

内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、国有资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。具体来说，预算业务管理环节，预算编制岗位负责做好基础数据的准备和相关信息的运用及编制预算报表，预算审核岗位负责对提交的预算建议数的合理性、合规性进行审核，后者是对前者工作的查证核对，二者应当分离；预算审批岗位负责年度预算的指标分解、追加调整，预算执行岗位负责完成批复的预算，安排各项收支，后者是对前者决策的执行，二者应当分离。收支业务管理环节，收款的收费员与记录收入款项的会计，岗位应当分设；支出的申请与审批，支出的审批与付款，应当由相对独立的人员来分别执行。政府采购业务管理环节，采购需求提出、采购方式确定与审核岗位应当分离；采购执行与验收岗位应当分离；采购验收与登记岗位应当分离。国有资产管理环节，资产财务账与实物账必须由不同人员登记；资产保管与清查必须由不同人员完成。建设项目管理环节，概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与审计这些岗位都应当由相对独立的部门或人员分别实施。合同管理环节，合同的拟订与审核应当分离；合同文本订立与合同章管理应当分离；合同执行与监督也应当分离。对于规模小、人员少的单位，关键岗位的设置显得尤为重要，若确需兼职，应当尽可能安排相容的职务，使不相容岗位形成牵制。若不相容职务确实无法分离，或关键岗位由于人员配备不齐，无法实现轮岗的，则应该采取相应的控制手段，如定期抽查工作记录或接受定期的专项检查。

五、构建内外部监督网络

（一）强化单位内部监督

内部监督主要由各单位的内部审计部门或者专职内审人员来完成，内部纪检监察部门可以作为补充力量，发挥监督作用。管理层应当保证内审部门或内审人员的独立性，确保他们对本单位内部控制制度的执行情况做出客观、公正的评价，及时纠正出现的偏差。同时，要建立切实可行的奖惩机制，调动全体员工共同地积极参与到内控建设工作当中。