新形势下政府投融资模式和PPP风险防控

2021-11-24郭振宇

经营者 2021年8期

关键词：政府

郭振宇

（湖南湘江新区发展集团有限公司，湖南长沙 410013）

一、政府项目投融资模式简析

近几年，国家促进规范与发展两手抓，推出了地方债和PPP政策，但地方债额度偏低，PPP项目审批程序较为烦琐严格，各地开始尝试EPC+O、EPC+F等模式。具体如下：

BT：Build（建设）-Transfer（移交），即由项目建设方筹集资金，完成建设后移交政府，政府按约定总价分期偿还。财预［2012］463号文件出台叫停了此模式。

地方政府专项债：2014年国务院下发43号文，首次提出省级政府可以发行地方政府债，规定地方政府融资机制仅限于发债方式，同时鼓励PPP模式推广。

PPP模式：即政府和社会资本合作，政府在基础设施、公共服务领域，通过竞争性比选等综合评价选择合适的社会资本，在项目设计、建设、运营等全生命周期中建立长期合作关系。

EPC+F：EPC俗称“交钥匙工程”，是承包商总承包设计、采购、施工等阶段的工程，F（Finance）指项目由承包商负责融资。在《条例》明确政府投资项目“不得由施工单位垫资建设”后，此模式被禁止。

EPC+O：即工程总承包方在项目建成后还负责后续运营（Operation），在水环境治理、综合管廊等运营属性较强的行业运用较多。

二、PPP模式是政府投融资的重要模式

（一）必要性

随着国内城镇化进程加快、基础设施建设投资高涨，民众对公共服务的需求日渐增加，但原有土地财政难以为继，政府负债较重，政府项目的合规融资渠道较少，PPP模式不仅能有效解决创新投融资机制的迫切需要，还能科学处理政府和市场的关系，推进经济结构战略性调整，强化投资调控统筹，有效配置资源、合理分配风险，提高项目整体效率。

对于中央政府而言，可以通过对项目拟采用PPP模式后对财政可承受能力、物有所值进行论证后在实施审批，能统筹全局，监控投资风险，遏制投资冲动。

对于地方政府而言，PPP模式可以转变政府职能、引入社会资本，允许地方政府在特许经营年限内逐期付费，不仅能减轻传统模式下短期集中支付的财政压力，还能加快推进基础设施和公共服务项目的供给效能，实现政府、社会资本、社会公众的共赢。

对于企业而言，一是政策所趋、其他模式受限，参与政策支持的PPP项目是开拓业务的有效、合规渠道；二是PPP项目的期限通常在10年以上，现金流稳定，纳入财政预算的长期订单可助推企业转型升级发展，扩大社会影响力；三是有利于促进国企转型升级、混合所有制改革，提升企业活力。

2018年以来，国家频发政策文件规范政府融资举债、PPP入库管理、促进PPP规范健康发展，因此合规的PPP项目仍是政府投融资主流，是不可逆转的政策选择。

（二）可行性

2014年以来，国家政策大力支持、推广运用PPP模式，推进形成了具有中国特色的PPP法律法规，包括2019年国务院第712号令、财金［2019］10号（以下简称“10号文”）等政策文件，各类配套政策如金融、政府补贴等支持，PPP模式的运作越来越有法可依，有路可行。

截至2021年1月，财政部全国PPP项目管理库累计入库上万个项目，涉及约15.5万亿投资额，覆盖了31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域，其中投资额排名前五位的交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、旅游项目合计总投约13.05万亿。这些行业经过多年的项目运作，积累了较多的实践经验，成熟的运作模式和社会资本的积极参与使得PPP项目在实践操作上具有较高的可行性。

三、PPP重点风险防控研究

（一）明确运营边界，以绩效考核引导运营效能提升

建设管理对工期和质量有较为清晰、可量化的考核指标和风控措施，相比之下，不同运营方提供的服务内容、服务标准、挖掘经营性现金流的潜力等运营综合能力较难以量化和考核管理。若目标和边界不清晰，各方易在项目运营权利义务分配上产生争议，影响项目的实施效果甚至产生风险。因此在PPP项目顶层设计阶段，需加强前期规划及可行分析，建立恰当的再谈判机制，重点研究运营环节的风险分配和绩效考核，引导运营效能有效提升。

（二）财务模型中的避险研究

财务模型是项目实施进程的数据演绎，对其进行深入研究，找到权衡回报机制中的风险点可有效把握项目可行性。以污水项目为例，实务中可搭建两套财务模型，即可用性付费模型或单价水量模型。前者是政府将建设投资的成本通过等额本息的方式偿还，类似按揭，其优点是计算较简便，缺点是对融资利率敏感、波动性较大，如利率上升会引起投资成本增加，每年的可用性付费增加，反之则减少；后者则是按“单价×水量”的公式计算政府每年付费金额，先根据财务模型内部收益率代入、推演出固定的单价，再结合实际水量，通过可变成本来分担风险，理论上虽然存在成本节约带来的增量收益，但其模型的假设条件相对较多，存在较大不确定性，风险也相对较大。

此外，不同财务模型对现金流测算有所不同，如资本金现金流量模型相较有股权投资的杠杆效应，则考虑了财务费用的利税效果。且在10号文提出对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险预警、超过10%的地区则严禁新项目入库的要求后，项目更有必要通过前期的动态财务测算测试财政红线压力位，适度调整项目范围，精简不必要的子项目或建设内容，将支出责任调整至适合规模。

（三）规避交易结构中的风险点

财金［2014］156号规定政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。因此若本级政府国企作为社会资本方，按照穿透计算本级政府国企与政府出资方代表的出资合计超过50%的，可能存在审计认定政府持股比例不合规的风险。

此外还需区分合同中约定的具体投资收益率（IRR）与政策明令禁止的“约定固定回报”的风险边界。两者的定义与关系一度存在争议，直到10号文明确要建立完全与产出绩效挂钩的付费机制后才明晰下来。固定IRR计算出的理论回报值既取决于社会资本方的成本管控效果，又在绩效考核后有相应的调整，因此不属于约定固定回报的范畴，但要注意固定使用者付费金额存在的风险，虽非固定回报，但违背了风险分配原则，这种情况在项目合规性审查中存在风险。

（四）涉税风险及管控策略

目前尚未出台统一的PPP项目税收政策，各个环节中涉税处理各异，也无法准确测算项目整体税负，是项目实施中的一大挑战。

增值税是较常被涉及的税种，应特别注重，还要妥善处理进项税问题。2016年营改增后，住建部下发通知，明确了工程造价等于“税前工程造价×（1+11%）”，旨在价税分离。为避免加大政府支付负担，增值税进项税额不应计入PPP项目建设投资，同时由于支付进项税款会增加社会资本方的资金占用成本，增值税销项、进项税率不一致可能导致进项税额不能全部抵扣，建议在进行专业税负测算后，各方进行协商，明确处理方式，避免给项目后续落地留下争议和风险。

政策虽在财政拨付款方面有免税政策，但地方政府对PPP项目财政支出责任没有明确的政策规定，实际生活中操作方式各异。若征税，势必会提高社会资本方对项目投资回报率的诉求，最终增加地方政府支出，且容易造成地方财政补贴中央的问题；若不征税，则没有明确的法律可依，可能面临逃税风险。此外，在实物出资、期满资产转移时，项目还可能涉及契税、土地增值税等相关税收的双重征税问题，相关主体应提前优化交易结构，避免税收风险。