征信管理发展趋势研究

丁 元

（西北政法大学经济法学院，陕西 西安 710000）

一、问题的提出

我国征信体系历经多年发展，演变出带有中国特色的征信理论支撑和实践体系。征信管理制度是其重要的组成部分，包括政府监管、行业监管、征信法律、征信标准。我国征信工作经过多年开展，“守信激励，失信惩戒”征信理念渗透到生活中的方方方面，但也存在问题，需要通过征信管理予以解决。首先，我国征信法制建设仍不完善；其次，征信标准化建设方面滞后，数据接口和信息归集标准不一；再次，数据信息的质量欠缺保证机制；最后，在垂直征信市场方面出现监管空白。选取德国作为发展样本，借鉴其先进征信管理经验，探索征信管理趋势。总的来说，征信监管趋势包含四大部分，一是健全法律法规和规章制度体系，明晰征信法律关系主体间的权利义务，通过具体的行政执法行为监督管理征信市场的正常运行；二是征信行业协会进行自律管理，发布征信标准，约束征信法律关系主体；三是监管溯源化，对信息采集行为纳入监管范围，平衡征信信息采集与被征信主体的隐私权等合法权益；四是贯彻技术监管理念，在细分的市场垂直领域设立专业化监管机构精细监管。

二、公共征信模式的征信管理经验

（一）德国

德国中央银行在征信监管活动中起着重要作用，健全法律法规的同时，更重视政府监管手段对公共征信机构运行全过程的监督、指导，既是公共征信机构的建立者，也是监管人[1]。德国在州一级设立地方数据保护执行机构，负责对地方征信机构的业务进行管理监督，并委派联邦数据保护专员处理征信机构侵害信息主体合法权益投诉。德国《个人数据保护纲领》是个人征信的公共法律，在数据开放与人权保护之间取得平衡。在征信机构管理方面，市场准入不需要政府特别许可，但退出需要按照要求做好信息保护的后续工作[2]。市场征信主体采集被征信主体的信息内容没有法律明文限制，采集范围由被征信主体和征信主体协商决定，被征信主体对有误的信息有权提出异议并要求更正。对信息提供者监管方面，信息提供者收集信息负有告知义务。在信息使用者管理方面，德国立法更注重信息主体隐私权保护，并规定信息的使用范围。德国征信监管呈现法律制度完备、适度行政干预特征。德国的征信监管部门对征信业审慎监管，保证政府监管与市场环境和市场秩序相协调。

（二）我国

中国人民银行坚持依法监管、科学监管原则，健全监管法规，完善征信监管体制。我国征信管理法律制度不断完善，逐步建立了以法律法规、部门规章、规范性文件构成的多层次法律体系。《征信业管理条例》由中国人民银行制定、实施。此外，对征信业的管理还散见于我国《宪法》《民法典》《个人信息保护法（草案）》《政府信息公开条例》等法律法规。中国人民银行及其派出机构是征信业的专门监管机关，为履行监管职能，内设征信管理局专司监管职能。监管对象主要包括了民营征信机构与征信系统等，监管范围涉及机构准入、业务执行情况、信息采集与处理、内部安全制度等。征信监管部门通过现场检查与非现场检查两种主要手段，对征信机构在信息采集范围、保存期限、信息异议等方面进行日常管理。征信主体对业务执行情况、业务报表、内部安全制度、市场监测分析等自行按期报送，配合征信监管机构现场合规检查、资料调阅，对突出问题实行重点检查。

三、监管发展趋势分析

（一）推进征信标准化建设，实现征信业有序发展

征信标准化是指为了征信机构或行业内获得最佳秩序，解决信用信息服务中的实际问题而制定和实施征信标准，并对标准实施情况进行评估的活动过程[1]。征信标准化水平已成为衡量一国征信业发展水平的重要标志[2]。征信标准化建设是我国征信体系建立的必然内涵之一。征信标准牵涉到国家标准，也有行业标准，并在后续发展中会出现例如“邓白氏编码”般的企业标准，所有的标准体系应当协调一体，在国家标准未成熟阶段，现阶段仍应当以行业标准为主，而后再制定国家标准及严于国家标准的地方标准与企业标准，最后鼓励企业与地方制定严于国标与行标的企业标准与地方标准。

全球征信市场日益成熟，征信标准化工作成为各国国内以及国际上的重要工作，呈现国际化趋势。丰富征信标准，定期修改征信标准是推进征信业科学发展的重要途径，建立征信标准的定期维护、不定期评审的长效机制，从基础标准扩展到技术、管理、服务标准方面。在征信标准的衔接上，征信国际标准是我国征信标准内容的重要组成部分。强化征信机构、征信行业协会、国家政府部门及国际组织间的征信标准化交流，促进国内征信机构参与国际征信标准化活动是征信标准建设的发展方向。

（二）健全征信法律体系，平衡征信业发展与人权保护关系

平衡征信业发展与人权保护关系，推进征信业健康持续发展是征信立法的永恒主题。征信立法存在专项立法模式与分散立法模式，两种立法模式均是对征信业市场秩序进行维护，并适当倾斜保护信息主体的合法权益[3]。现代征信立法呈现融合趋势，专门立法国家对隐私权及其他合法权益给予高度重视；在分散立法国家对信息流动、数据权属及征信业加大了培育力度。我国完善征信立法活动，要强调推进征信市场的健康、快速发展，也更应注重对信息主体的合法权益保护。制定高质量的“征信法”是未来我国从征信大国迈向征信强国的时代要求[4]。征信业法律体系一方面要着重提高征信市场效率，对征信主体信用权予以充分保护，为征信主体信息数据的收集、清洗、分析及形成征信产品提供法律制度支持；另一方面要为处于弱势地位的被征信主体赋予权利，明文规定被征信主体享有的信息权和隐私权，专章规定权利。设立专门的法律层级的征信“龙头法”规定征信主体和被征信主体的权利义务，是整个征信法律制度的基础。完善的征信法律体系还应包含其他部门法中涉及征信法律关系内容的法律法规。专门的“征信法”是征信行业的基础法、母法，对征信法律关系的各主体实现直接保护。分散的各部门法作为补充制度，对各主体进行间接保护，最终建成完善的征信法律制度。

（三）转换技术监管理念，探索事前监管

大数据征信时代背景下，海量化、多样化及非结构化的个人数据信息采集成为现行采集模式的挑战，同时也为信息采集阶段监管带来了极大压力[2]。技术监管理念是应对大数据时代下征信复杂化、海量化与非结构化的理论基础[5]。大数据征信时代下的监管，一是处理好个人信息采集与非结构化的海量数据的关系，即电商平台与征信中心的权利义务关系。二是数据分析技术的合法性判断是监管要点，即明确数据分析者的权利边界。三是监管理念变革成为监管关键。

采纳技术监管，借助区块链的分布式技术、电信大数据、人工智能及生物识别技术等新兴技术，提升监管的有效性与针对性。其次，监管范围应从监管征信机构、信息使用者扩大到存储海量的电商平台、数据分析者，确保征信业与大数据相结合出现的新事物在法律制度的监管范围内。最后是探索事前监管，从征信程序方面将监管范围溯源至信息收集前的阶段，包括电商平台信息数据的沉淀、存储和数据分析者的数据分析等行为。

（四）授权专业化监管机构，实现垂直领域征信精细化管理

专业征信机构服务于垂直市场领域，面向特定行业或者特定的人群，搜集垂直领域内消费者的历史信用信息，从而解决该领域内的信用风险问题[6]。专业征信机构是传统个人征信机构的补充，是征信大数据公司外的第二层级，围绕垂直领域存在。专业征信机构的蓬勃发展为征信监管提供新思路，授权专业化监管机构，实行行业专家监管制度，聘任行业中的专家组成专业化监管机构。一方面专业化监管机构对垂直市场中的征信机构应当审慎监管，通过市场机制优胜劣汰，主要目的是通过法律制度、政府监管消除其发展过程中的障碍。另一方面，在垂直行业里设置专业化监管机构进行精细化监管，确保监管范围覆盖新兴的征信模式。