论合作主义的利益协调机制

闫 寒

（广西师范大学法学院，桂林 541000）

随着社会改革的不断深化，民主和法治成为政治生活规范化的主要方向，国家与社会的关系也需要重新定位。在社会结构日益向异质性和多元化转型的过程中，社会利益也日趋分化与组织化。在这一背景下，社会利益的协调与整合成为最重要和最紧迫的课题，也是维持社会稳定所必须考虑的问题。在欧洲具有“西西弗斯式命运”的合作主义正好为我们思考上述问题提供了一种可借鉴的路径。

一、合作主义的理论溯源

合作主义（corporatism）在西方历史悠久，其思想可能源于多种哲学的综合，如欧洲天主教教义、近代欧洲民族主义及社会有机体理论。基于社会背景、学科差异、语言习惯的不同，corporatism还有一些其他的中文翻译，如法团主义、职团主义、社团主义、组合主义、统合主义、工团主义、阶级合作主义等。一般认为，成熟的合作主义思想是19世纪以来，资本主义工业社会的产物，是伴随着社会利益的日益分化和组织化而出现的一种处理国家与社会关系的政治策略，这一概念的现代内涵源于19世纪末20世纪初的拒绝自由放任主义思潮与社会主义思潮。一方面，合作主义谴责自由资本主义对自由竞争的无限放任；另一方面，合作主义批评社会主义倡议的工人运动。合作主义理论家认为，社会合作才是社会发展的恒定因素，简而言之，合作主义思想的基本主题是通过利益协调寻求和谐的社会秩序。

两次世界大战之间，合作主义由理论走向政治实践，并成为当时意大利法西斯政权控制社会秩序的工具，并因此而为人诟病，一度背上专制主义的骂名。但是，合作主义并未因此绝迹，第二次世界大战之后，在一些欧洲民主国家的制度安排、政策制定与实施、国家与社会的互动过程中，依然能看到合作主义的影响。尤其在20世纪70年代末，经由P. 斯密特（P. Schmitter，以下简称“斯密特”）的系统改造，合作主义被重新引入当代政治科学，并被认为是西方政治思想的一个最为显著的特征。

关于合作主义的概念，研究者莫衷一是。《布莱克维尔政治学百科全书》指出，合作主义“是一种特殊的社会政治过程，在这个过程中，数量有限的、代表种种职能利益的垄断组织与国家机构就公共政策的产生进行讨价还价，为换取有利的政策，利益组织的领导人应允通过提供其成员的合作来实施政策”。而《剑桥百科全书》则认为合作主义应当具有下列核心特征：“决定和实施经济和社会政策的权力由制造商集团共同享有或派代表参加的安排方式。各种社团的成员必须遵守国家规定的各项原则，他们如果做不到这一点，社团的决策和代表权便归于无效。”

20世纪70年代以来的合作主义，由于其“自由的”“社会的”特征而区别于传统的合作主义，被称为新合作主义（neo-corporatism）。对于新合作主义，J. T. 温克勒（J. T.Winkler）将其视为与社会主义、资本主义相区别的一种经济制度，是私有制、市场经济与国家公共控制相结合的一种经济系统，其所强调的是国家在宏观调控方面的经济作用。科林•克劳奇（Colin Crouch）和罗纳德•多尔（Ronald Dore）则认为，合作主义是一种制度安排，它包括政府机构和私人利益群体之间的或明确或含蓄的契约。也就是说，合作主义是一种国家形式，在此形式下，利益表达制度化，政府与社会协商合作，而在政策执行过程中，利益集团负责约束和督促其成员有效执行公共决策。更有学者还直接把合作主义界定为一种“三方伙伴主义”，即政府、资方、劳方三者“根据总的国家形势为谋求各种经济和社会目标之间达到平衡状态而在社会层面上实行的‘三方伙伴主义’”。

总之，合作主义是一种利益表达和利益协调的制度形式，是利益集团参与公共决策的一种形式，其核心关注点在于利益的协调，目的在于有效应对现代社会的结构性利益冲突，达致社会的和谐稳定。在1974年的一篇著名论文《还是合作主义的世纪吗？》中，斯密特指出，“合作主义可以被界定为一种利益代表体系，在这种体系中，所有组成单位被纳入少数几个单一性的、强制性的、非竞争性的、有层级秩序的及按功能区分的范畴类别之中，它们得到国家的承认或许可（如果不是由国家创造的），并且在各自的范畴类别中享有垄断的代表权；作为交换，它们在领袖选择及需求和支持的表达方面接受国家的某些控制。”

二、合作主义的历史类型

霍华德•J. 威亚尔达（Howard J. Wiarda，以下简称“威亚尔达”）按照合作主义的历史演进，将合作主义的发展分为四个阶段：自然合作主义、意识形态合作主义、政制合作主义、新合作主义。尽管不同的合作主义形态之间具有内在的逻辑演进关系，但是威亚尔达并没有主张它们一定是递次演进的。

首先，现代社会普遍存在强调社会秩序（稳定与和谐）、团体归属（家族、商业、军事、宗教等团体）、国家至上（城邦主义）的观念，共同体的价值被认为要优先于个人，威亚尔达将这种理念称之为自然合作主义。强调共同体的价值这一理念历史悠久，为了维护社会和谐与共同体的存续，压抑个人自由一直是人类社会普遍存在的价值选择模式，这是社会生活的代价。威亚尔达借用了亨利•梅因（Henry Maine）的分析模式，认为自然合作主义的基础是家族和身份，每个人都必须接受他在社会中的位置，各安其所。

其次，意识形态合作主义。威亚尔达认为只有西方的自然合作主义最终演变为成熟的意识形态合作主义。法国大革命之后，强调个人权利的自由主义意识形态导致欧洲的自然合作主义日趋衰落。19世纪中期开始，由于政府对工会态度的转变（由镇压到利用），一种更为现实的合作主义得到发展，并在19世纪末逐渐成为与自由主义、马克思主义并驾齐驱的三大意识形态之一。与自由主义不同的是，合作主义强调整体利益优于个人权利；与马克思主义不同的是，合作主义强调阶级和谐。与自然合作主义相比，意识形态的合作主义的是以行业与团体功能为基础的，并且主要是为了应对工业社会的结构性矛盾而出现的制度形式。

再次，政制合作主义。威亚尔达指出，政制合作主义（合作主义在政治领域的实践）主要出现在欧洲和拉丁美洲。欧洲的政制合作主义在20世纪二三十年代达到鼎盛，第一个成熟的合作主义政权是意大利的墨索里尼政权。20世纪二三十年代欧洲的合作主义政权及20世纪三四十年代和六七十年代拉丁美洲的合作主义政权多数是独裁主义，甚至是极权主义政权。这一事实使得合作主义一度背上了专制、独裁、法西斯主义的骂名，并在第二次世界大战之后的很长的一段时间里销声匿迹。

最后，新合作主义。20世纪后期，欧洲很多国家在经济计划、收入政策、社会福利等领域广泛应用合作主义机制，但与20世纪二三十年代带有专制色彩的政制合作主义完全不同，其具有“社会性”“开放性”“参与性”“民主性”“包容性”等特征，所以被称为“新合作主义”。威亚尔达认为，新合作主义主要存在于现代的、工业化的、社会福利取向的国家，而不是发展中国家。而斯密特则认为，根据国家与社会力量的对比差异，合作主义主要发展出两种次级类型，即国家合作主义与社会合作主义。两者的主要区别在于，在具体合作的过程中，国家与社会组织之间的权力分配。

国家合作主义，顾名思义，其基本特征是国家中心主义，国家对社会进行全面控制。在合作主义的具体框架内，国家处于支配性地位，负责组织和选择能够进入合作框架的利益集团。而在具体的协商和合作过程中，政府主导和控制政策制定的过程。这种合作关系主要是自上而下的。

社会合作主义通常发生于发达的、具有自由主义的国家，是一种自下而上的合作关系。社会合作主义通常发生于多元的社会结构和政治制度中，自治的、多元的地方单位与社会团体得到成熟的发展，与此对应的是，意识形态具有多元化特征。在社会合作主义的制度框架内，社会团体利益的发展和竞争较少受到政府的直接控制，其内部的合作也主要是自愿协作的，政府和社会互相尊重、相对平等的合作关系主导合作秩序。进入合作框架的利益团体主要不是对政府负责的，而是代表自己成员的利益参与政策制定，并以此促进公共决策的合法性和可执行性。

三、合作主义利益协调模式的理论基础

市民社会与政治国家的二元划分，构成了现在现代政治哲学的方法论基础，自黑格尔（Hegel）提出现代市民社会理论以来，几乎所有的政治学研究都围绕这一主题展开。而现代政治哲学的一个基本共识就是：政治秩序实际上就是社会系统与国家系统两者之间的互动，双方通过信息、资源、利益传递与交换，各取所需，相互支持。因此，分析现代社会的利益整合机制，市民社会是一个无法回避的问题。合作主义在设计的过程中也是以对市民社会的理解为开端的。

（一）市民社会的不自足性

合作主义承认市民社会对于现代权利意识与民主体制的重要价值，但却怀疑市民社会的自我建设与自我协调的能力。在此问题上，他们赞同黑格尔的观点，主张市民社会是一个伦理上不能完全自足的领域，“在市民社会中，每个个人都以自身为目的，其他一切在他看来都是虚无。”而在个人或私人组织追逐自身目的的过程中，如果没有程序性或制度性的控制，很难克服自身追逐内部理性最大化而对社会公益产生的负面影响（负外部性）。合作主义认为，应当建立适当的结构安排，实现社会与国家的合作，提高利益团体与社会公共利益的一致性，这一结构既体现了社会对国家的监督，也实现了国家对利益团体的引导，通过两者的合作，将更有利于社会公共利益的实现。由此可见，不同于多元主义贬抑国家权威的传统，合作主义强调市民社会的发展是以公共权威，即国家建制的发展为前提的，市民社会作为由一系列中介性团体组成的制度结构，担负着利益中介与利益协调的作用，是连接国家与私人生产机构的第三领域。

（二）方法上的制度论倾向

合作主义侧重制度与结构分析。制度论者认为，个体的选择策略并非如自由主义所说的那样，是在自身利益最大化决定下的理性选择。个人的选择是制度给予的，制度的存在，能够规定人的进一步行动，对个人行为的解释离不开对制度的理解，个人在很大程度上是一个因变量。因此，在合作主义看来，最佳的利益协调模式应当是通过制度来实现的。合作主义的建议是建立利益集团与政府之间的制度化联系渠道，通过国家对利益集团的一定程度的控制，实现其利益表达的理性化与表达机会的均衡化，完成社会利益的组织化协调，而多元主义显然低估了国家的重要性。

（三）利益集团的角色定位

合作主义强调通过利益集团的组织化及利益集团与国家合作渠道的制度化，为强势利益集团和弱势利益集团提供适当的利益表达途径和渠道，力求避免强势利益集团凌驾于公共利益之上，最大限度地减少政策影响力不同所导致的在公共决策过程中的不平等现象，从而建立公正、和谐、有序的利益实现机制。为了达到这一目的，利益集团本身就不应当是简单的利益代表者，还应承担利益协调的责任，即应承担超出自身利益范畴的从社会整体立场上表达利益诉求的公共责任。利益集团不仅仅是自利的，相互之间也不应是简单的竞争关系，它们还应当是合作者。合作主义认为，利益团体是具有公共属性或公共身份的，它们并不是直接向政府施压的压力集团，它们的行动实际上是国家正式体制的一部分，它们必须在国家控制的体系内相互协调其利益，它们之间首要的关系是合作而非竞争。

（四）公共权力的重要作用

合作主义认为，国家和政府在使用政治手段配置社会资源方面，以及在合法性方面具有其他社会团体无可比拟的权威地位，现代社会将国家与公共利益或社会整体利益相联系，已经是普遍的观点，“政府无论在法律地位上，还是在实际能量上，都不是任何利益集团所能比拟的。”况且，利益集团的利益诉求也只有通过政府的认同才有可能转化为公共政策。因此，合作主义的分析重点在于利用合作结构，由利益团体向国家提供信息，利用国家的全局性关怀，平衡利益集团的局部关怀，以满足整体的制度需要与利益组织的平衡。国家的控制程度与利益集团的自主程度都是相对的。

四、合作主义利益协调机制的设计

斯密特认为，国家与社会之间需要引入一个调解性的中间因素——合作。如前文所述，合作主义就是一种关于协调利益冲突的结构理论，通过利益集团这一中介，在国家与社会之间建立完善的、常规性的利益交流渠道，完成社会利益的协作与整合。现代社会利益的日益分化，已经构成民主政治危机的经济根源。社会的分化使得在一定范围内具有利益组织能力的利益集团成为现代民主体制的核心环节，分散的利益群体影响力日趋衰弱，利益表达走向组织化成为社会发展的必然趋势。

首先，合作主义主张在国家的支持下，建立各领域垄断性的利益集团（主要是按照功能行业的区分），从而限制代表渠道，只有特定行业内的特定利益集团经过国家批准，方能进入国家决策程序，取得本领域的权威性代表地位。利益团体的数量受到限制，仅允许一个利益团体成为特定功能行业的最高代表者，此举解除了行业内部团体之间的竞争，使之成为上下排列的科层关系，从而避免了内部的分裂。在新合作主义模式下，特定行业的利益集团或是因其在与本行业的其他团体的竞争当中脱颖而出再经国家认可，或是由国家直接组织建立，从而使其在该行业或领域具有绝对代表地位，并由于国家的认可获得公共身份，具备了国家给予的公共资源（国家的财政支持，国家法律赋予的特定领域的权威性咨询地位，或者是利益集团的代表获得政府机构中的工作位置），使其能够享有参与政府公共决策的权利。

例如，在德国，利益集团作为政府的“社会伙伴”，是国家调控体系中的不可或缺的组成部分。法律对利益集团在国家政治生活中的作用有十分明确的规定，联邦议院和联邦政府的议事规则明确规定联邦议会和政府在做出决议时必须听取代表着社会各阶层和群体的利益集团的意见，各个州的宪法也明确规定由各利益集团组成的各种专业性的咨询参议机构对州立法具有倡议的权利。德国《联邦议院议事规则》第73条规定，各委员会应注意倾听公众，特别是各利益集团的意见。该条第3款明确规定，委员会在做出决议之前要给利益集团发表意见的机会。而第l0条强调，联邦总理和联邦部长有义务听取各利益集团领导人的意见。利益集团的缺失，会使政府决策缺乏足够的说服力，甚至遭受严重政治打击。利益集团代表人士还可通过当选联邦议会议员，参加议会和政府组织的为数众多的各种委员会（调查委员会、顾问委员会）的工作等重要渠道来影响决策。合作主义认为：限制代表渠道有利于控制团体行为，使得政府免受多种相反意见的干扰；与此同时，由于与政府的合作，利益团体的决策具有更强的政治权威，又会加强其内部结构，巩固内部结构。

其次，合作主义利益协调模式下，利益集团承担着超出自身利益范畴的、从社会整体立场上表达与协调利益诉求的公共责任。利益集团不仅仅是自利的，相互之间也不是简单的竞争关系，它们首先是合作者。合作主义模式下，利益集团承担多项重要任务，概括地讲，主要是代表、协商（核心功能）、管理、执行。代表功能强调利益集团的社会代表性及充当社会利益与国家之间的中介作用；协商则强调利益集团参与国家决策、利益协调的政治功能，这是利益集团的核心功能。此外，利益集团还要管理、协调组织成员之间的关系，协助自身参与制定的国家决策的贯彻实施。也就是说，在新合作主义模式下，利益集团在其领域内参与决策过程的所有层面，即从议题的确认到法案的协商和起草，再到政治游说、施加影响、政治协商，直至政策的执行。

利益集团在内部协调与外部协调方面发挥重要的作用，即自我协调与自我管制。从1977年开始，斯密特强调利益集团在利益代表功能之外的利益协调功能，因为团体在代表成员利益的过程中，团体与成员之间往往存在双向的利益关系。团体不仅仅代表成员利益，有时还需要根据自身理解整理成员利益，即在利益团体的层面上，利益的聚合已经实现了一定程度的协调与整理，这一工作需要利益团体完成。为了有效完成该项工作，合作主义的建议是将团体发展为类国家机构准公共性组织，建立权威性的科层结构，内部分工与角色固定化，限制成员的准入与准出，以固定的规则约束、协调成员行为，规范与敦促其执行本行业代表参与制定的国家政策。利益团体的自我管制与自我协调，在防止国家过度干预的同时，也降低了国家管理与政策执行的成本。

利益集团的外部协调，涉及与同行业团体、其他团体及与国家的关系。同行业团体之间需要进行整合与协调，按层次划分，只有高层组织才能获得本行业的垄断性代表地位，并可接近公共决策。利益集团之间的同质化与层级化关系，取代了竞争性关系，可以有效避免内耗，并为公共政策的执行力提供基础。除利益代表与利益协调功能外，利益集团还承担着执行国家法律与政策的功能。作为获得国家承认其合法资格的回报，利益集团需要承担对内部成员的说服和协调工作，从而保证法律政策的贯彻实施。由此可见，合作主义模式更加强调利益团体的利益协调与利益组织能力，这是脱离自身利益的狭隘界限，是承担社会公共责任的基础，也是合作主义模式的基础。

最后，合作主义利益协调模式之中，最不可忽视的是政府的重要作用，这是合作主义区别于多元主义最重要的特征。与多元主义的社会中心论不同，在合作主义模式中（无论是国家合作主义还是社会合作主义），可以清晰地看到国家中心主义的影子。多元主义模式强调的是自由的、多元的市场竞争，因此不允许国家权威介入，政府仅仅是自由竞争秩序的守护者；而合作主义强调建立的是一种固定的、相对稳定的团体参与的结构，这种结构需要有一个公共权威的存在与控制，这一权威只能是掌握强大公共资源，而且具有最广泛代表性的政府。因此，合作主义模式特别适合存在于有强大政府和国家主义传统的国家与地区。

国家和政府是整个合作主义结构的建立者与控制者，它通过正式的法律制度构建合作主义的框架与程序，然后通过批准特定行业同类团体竞争中获得优势的利益团体进入合作结构，或是国家直接组织相关利益团体，赋予其该行业或领域垄断性的代表地位，并给予相应的公共资源。作为交换，这些利益团体的领袖选择及需求和利益的表达等方面要接受政府的某些控制。通过国家支持，利益团体在与国家的关系体制中获得正式地位，即公共身份。因此，在合作主义模式中，利益团体并不是直接向政府施压的压力集团，它们的行动实际上是国家正式体制的一部分，它们必须在政府控制的体系内相互协调其利益，它们之间是合作而非竞争性的关系，这一设置实际上要求利益集团必须承担公共责任，不能简单地以自我利益为行动的充要条件，它们必须承担超越于自身的社会责任，以全局性的立场，在社会整体的考虑并理性的表达自身利益，寻求与其他利益集团的利益协调与合作。

在合作主义利益协调机制中，政府还发挥着重要的监督与控制作用。政府是利益协调结构的主导者与组织者，承担着监督与敦促利益团体利益表达理性化的责任。利益集团的基本立场毕竟是其所代表的成员利益，其利益代表性据有局部性与狭隘性，这需要国家以全局性视野予以协调与控制，并依靠自身在合作结构中的控制力与影响力对利益集团实施有效制约。由于国家给予的公共身份与公共资源，利益团体自身的组织化程度得以发展，本身的强大提高了其承担社会公共责任，以及对本行业领域进行自我管理的能力，并开始间接地承担起管理本行业社会秩序的职责。这种自我管理，主要是借助自身掌握的专业信息，通过制定本行业自身的行为规范来实现的。当然，这离不开国家的支持，现在许多国家通过法院支持利益团体的这种权力，它们制定的商品、生产、服务等行业标准，在本领域内具有更广泛的适用性。

结 语

通过以上分析可见，合作主义是一种建构关于利益协调的制度性框架的社会结构理论，其关注的核心问题是在国家主导下协调组织利益，以避免社会的结构性冲突。这一制度结构的优势在于，通过这一利益协调与合作结构，国家政策增强了自身的合法性与代表性，并在利益集团的协助执行下，在降低政策执行与管理成本的同时，提高了政策执行效率。而利益集团则在国家支持下，加强了自身的组织化程度，提高了政策影响力，并且获得自身领域内一定程度的自组织与自我管理的权力。合作主义认为，应克服利益集团的自由放任，并通过组织化方式解决社会利益冲突，即建立国家与社会之间的常规性的制度渠道，实现社会利益的组织化。这一利益协调结构应当充分重视国家权威对秩序的控制，即国家公共权力应当实现对社会利益协调事务的参与和控制，同时亦应强调利益集团的社会公共责任，以克服其内部理性最大化所导致的负外部性。