地权的社会构成：理解三权分置之后农村地权的新视角*

熊万胜

一、问题的提出

从社会学的角度来理解中国式的产权尤其是农村地权问题形成了一个系统的学术脉络，被称为“产权的社会建构”(1)曹正汉：《产权的社会建构逻辑——从博弈论的观点评中国社会学家的产权研究》，《社会学研究》2008年第1期。。这个解释框架主要形成于2007年《物权法》颁布以前，当时农民的土地承包经营权还是更具有集体性的债权，而非偏重私人性的物权，所以丰富的社会建构不仅是一个不可回避的事实，而且也在一定程度上是当时的法律制度所必需的实践机制。这种解释也能从传统的地权实践中得到支撑。那么在《物权法》颁布十几年之后，“产权的社会建构”脉络提出的原有解释框架是否依然有效？

“产权的社会建构”讨论的对象是家庭承包经营形成的土地承包经营权，自2007年以后，中国发生了一次土地流转的浪潮，超过三分之一的承包耕地发生了流转(2)我国承包耕地流转比例从2007年的5.2%上升到2017年的近37%，流转面积10年中增长了7倍多，此后还在逐年增长，增长速度或许有所下降。2007-2008年数据出自孔德明《新时期加大农村土地流转力度的思考 》，《中国农业资源与区划》 2017年第7期。2009-2015年的数据出自历年《中国农业发展报告》，2015年后的数据出自2015-2017年的《中国农村经营管理统计年报》。2018和2019年的数据统计口径和此前发生了变动，其中2018年《中国农村经营管理统计年报》只公布了承包耕地流转面积，没有公布家庭承包耕地总面积。2019公布的家庭承包耕地总面积比2017年公布的面积多出了1.6亿亩，尽管发生流转的承包地的面积增加了4283万亩，统计上的流转率反而降低到35.9%。考虑到还有一些非正规流转的面积不会被统计进来，实际流转率会更高。在发达地区，整村流转的现象也十分常见。，承包权和经营权的分离越来越普遍。自2014年以来，国家政策话语体系中明确接受了集体土地所有权、承包权和经营权的地权三分法，提出要落实集体所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权(3)2014年1月发布的中央一号文件提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》提出：“深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。”。这个新的地权制度构想从三个方面超越了“产权”概念以及“产权的社会建构”的预设：

第一，三权分置根本上否定了农村土地“类私有化”的想象。有研究者认为，中国的土地包括农用地不可能被私有化，但是它可以通过提高实际占有者的产权强度实现事实上的“类私有化”，这种“类私有化”的想象在三权分置政策明确以前，实际上比较流行。这种想象期待进一步明晰产权，将产权的外部性因素尽可能地内部化，最标准的内部化方案就是私人所有制；如果依然还有不能内部化的外部性因素，研究者则希望通过发达的市场经济机制实现产权细化，在不断降低交易成本的过程中，通过分工和协作来解决外部性问题。然而，新制度对于集体所有权和承包权的强化，阻止了以经营权为中心来内化外部性因素的通道。而且，所有权和承包权的不可交易性，也部分地抑制了通过产权细化与市场交易来减少外部性因素干扰的可能。

第二，三权分置也弱化了以农民的承包经营权为中心的思考的意义。在三权分置的过程中，承包经营权被拆解了，但所有权被强化了。到底是谁在占有，非但没有变清晰，反而是更加复杂化了。而且，这种占有的复杂化还不限于这三权之间的区分，产权还可以在一定程度上继续细分下去。(4)罗必良、张苇锟、何一鸣：《产权与分工的制度逻辑——来自全国9省的调研证据》，《制度经济学研究》2019年第2期；罗必良、胡新艳：《农业经营方式转型：已有实验及努力方向》，《农村经济》2016年第1期。传统的产权研究存在一种以实际占有关系为中心的倾向(5)刘世定：《占有制度的三个维度及占有认定机制——以乡镇企业为例》，载刘世定《占有、认知与人际关系》，华夏出版社2003年版。，而且这个占有关系是简单的，最典型的是一物一权一主体；相应地，“产权的社会建构”视角也是以农民的承包经营权为中心展开思考的。相关的社会学者通常有一种做实农户的承包经营权的愿望，尤其是要保护农户的经营自主性和收益权。

第三，三权分置强调要“放活土地经营权”，强化法律过程来实现经营权的物权化，这是一种社会解构和法律建构并存的过程。这不同于社会学既有解释对于社会过程的偏重，尤其是法律建构将淡化社会学家比较注重的地方小传统因素的影响。虽然新的地权实践大大地加强了法律建构的成分，但并不等于说在可以预见的时间段内，法律建构的理想就能兑现目标。实际情况是农村地权的稳定性依然不足。所有权受到行政权力的强力介入，地方政府的意图能够决定农村集体的存亡和边界；承包权是一种集体成员资格，在城镇化的时代，进城农民不肯迁出农村户口，部分原因是担心自己的土地相关权益得不到保障；流转后的经营权受到来自社会和市场两方面的巨大压力。在法理层面，三权分置的政策创新从一开始就引起了法学界的巨大争议，相关法律条文之间的逻辑整合迄今没有完成。有很多人注意到，流转后形成的土地经营权相比于承包户的土地承包经营权，并没有变得更加像是一种物权(property)，依然具有浓厚的债权性质。(6)刘锐：《〈民法典(草案)〉的土地经营权规定应实质性修改》，《行政管理改革》2020年第2期；陶密：《论流转语境下土地经营权的性质及内涵——以物债区分为视角》，《中国土地科学》2020年第11期；袁野：《土地经营权债权属性之再证成》，《中国土地科学》2020年第7期。流转后的土地经营权在很大程度上失去了地方小传统的保护，对于法律保护的依赖加深了，可是法律从一开始就没有给出明确的定位。

既有的视角不仅在处理三权分置时代的经验时会遇到困难，而且它自身始终存在一种逻辑上的困境。这种视角形成之初，将各种社会因素在逻辑上置于产权或者实际占有关系之外，作为自变量来解释占有关系，但是，人们很快就领悟到，剥掉这些社会因素之后，可能也就没有所谓产权可言。这在传统社会尤其如此。于是，就出现了另外一种处理方式，不是将社会因素置于产权或实际占有关系之外，而是一种社会因素对应一种产权，结果出现了很多种产权类型；研究者进而相信，随着社会化的理性化，各种与权力、文化等因素粘连在一起的产权将会纷纷湮没，由工具理性所主导的、由法律所保障的经济产权最终胜出，成为主流。(7)这种思路的典型表述是由张小军完成的。张小军：《复合产权：一个实质论和资本体系的视角——山西介休洪山泉的历史水权个案研究》，《社会学研究》2007年第4期。但是，近期的地权实践到底是否支持这种单线演化的观点也是存疑的。

笔者的想法是，无论是认为只有一种产权，还是设想有多种社会性的产权，这两种取向都有其合理性。问题是，我们怎么用一个新的概念来把这种辩证的合理性清晰准确地表达出来。笔者想要采用的概念是一个古老的词：地权。这个词在历史学中是一个常用的词，此前在社会学者中也有人使用这个词，但在他们的用法中，“地权”类似于“土地产权”的简称(8)张小军：《象征地权与文化经济——福建阳村的历史地权个案研究》，《中国社会科学》2004年第3期；臧得顺：《臧村“关系地权”的实践逻辑——一个地权研究分析框架的构建》，《社会学研究》2012年第1期。。在本文中，地权并非是“土地产权”的简称，它指的是关于土地利益分配的各种“权”。

“权”是一个有着特定意义的词，它的本意是“秤砣”，引申为“权衡”的意思，或者操作性地翻译成现代的术语：“权”即权力或权利。由于地权包括了权力，就不限于法律规定的权利。地权中天然地包含了一些难以契约化和法律化的社会因素。(9)在“产权的社会建构”视角形成之前，张佩国对于地权概念内涵与外延的复杂性专门进行过讨论。张佩国：《近代江南乡村地权的历史人类学研究》，上海人民出版社2002年。社会因素非常之多，到底哪些被纳入地权概念的内在部分，哪些又不属于地权呢？一个很简明的区分是，属于某些主体的“权”的社会因素就被纳入地权概念之内，否则就位于地权概念之外。(10)这其中有一个值得顺便提到的方法论问题。之所以产权概念可以被解构，很大程度上因为它是一个官方的或者学术的语词，在我们的日常用语中或者在大众的意识世界中的根基不够深厚。地权概念的内涵并不会比产权更清晰，但是它植根于大众的意识世界，可以是混沌的却不会是空洞的，因为它被非常多的人所共同使用。在使用这样的语词时，也需要进行学术化的限定。这句话有两个要点：其一，地权必须能够被大众称为某种“权”(权力或权利)，不是大众语言中的“权”就不可能是地权；其二，地权是有具体主体的。“权”是“权衡”，没有主体就不存在权衡，所以“权”总是具体的，而不是抽象的。

基于这样的理解，属于地权本身的内部社会因素与影响了地权的外部社会因素是可以作区分的。属于地权之内的“权”主要包括：政府的权力，集体的权力、势力或权利，经营主体在社区内或经营体系内的身份资格或势力等，它们与可以被法定契约保护的主体的财产权利一起构成了“地权”。它们都是某种“权”，这些“权”可以被概括为特定主体的治权、身份权和产权。(11)这个三分法出自罗小朋，笔者曾在另文中对此三分法有过初步的讨论。熊万胜、毕菲荣：《论地权概念的基本内涵与地权模式的时空差异》，《南京农业大学学报》2018年第1期。三权分置改革一个发人深省的特点是，它既强化了关于土地的“权利”，也强化了相关的“权力”(12)广义的权力包括了势力，狭义的权力不包括势力。在狭义上理解，被制度化成一种公认权威的势力才是权力。参见张静《政治社会学及其主要研究方向》，《社会学研究》1998年第5期。在本文中，在需要突出势力时，会将权力与势力并存，否则，权力是包括了势力的广义权力。，而且，在一定程度上，正是因为强化了“权力”，才能进一步强化“权利”。基于这样的认知，笔者感到有必要发展“地权”的解释力，提出一个“地权的社会构成”视角。

二、“三权分置”与治权的内置化

土地流转之后的三权分置看上去是将地权的权能细分了，但实际上，也是将一些关键的社会因素尤其是政府与集体的权力因素内置于地权的内涵之中。我们把这些权力因素称之为治权，它服务于国家统治或者社会治理过程。这些权力过程不仅内置于经营权的获得过程，也内置于生产经营的全过程。一旦发生治权的内置，以权利为核心内涵的产权概念的适用性也就大大降低了。宽泛地说，“产权的社会建构”的视角在传统中国是有解释力的，到了集体化时期不再适用，进入改革开放以后一度变得越来越适用，但随着土地流转的规范化，尤其是三权分置制度规范形成以后，这个视角再次变得不太适用。

那么，从双层经营、统分结合体制下的承包经营权到所有权、承包权和经营权的三权分置，中间到底发生了什么，导致我们这里说的治权的内置化？相关的问题是，三权分置很容易让人想起传统社会中的“一田多主”，“产权的社会建构”视角最适应的场景恰恰也是“一田多主”，何以“一田多主”适用的视角在三权分置这里就不再适用了呢？

1.所有者的实质性在场

在传统中国的地权实践中确实出现过一种“类私有制”，这种“类私有制”是通过巧妙的社会建构完成的，其经典形式是“一田多主”，在“一田多主”实践中，同一块地上被区分出了田底和田面，田底所有者将经营权相关权益出让给田面所有者，田面所有者可以再出让经营权相关权益给实际经营者。这种制度中最引人注目的是田面占有者可以自主出让(以出售或出租等形式)田面权。而且，田面权具有足够的产权强度，可以实现跨社区和跨关系网的交易，这是真正意义上的市场化交易。如果三权分置之后的经营权也能够达到这样的产权强度，那么，我们可以说在集体所有制下也建构了一种足够有强度的土地产权。然而，从当前的地权实践来看，我们还很难得出这样的判断。

传统的“一田多主”的地权实践的要害在于，田底所有者对于田面所有者的土地利用和交易行为是充分放任的，他们只关心自己的租金。这就形成了一种类似于田底所有者“不在场”的效果，田底所有者不需要知道这块田具体在哪里、有多大，也不需要知道田面所有者是亲自经营还是转让给了他人经营，当然，更不会干预具体的经营过程。这种准所有者在土地利用和交易过程中的缺位，是统分结合的家庭承包经营制度与今天的三权分置的政策都明确加以反对的(13)在统分结合、双层经营的家庭承包经营制度下，承包户得到的债权，长期不能自主出租土地给集体以外的经营者，这种情况直到1993年11月的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》出台才初步解决，文件提出：在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。2001年11月的中办文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中才提出承包户“有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式”。在三权分置的框架下，看上去承包经营权和经营权已经得到了用益物权的法律地位，但实际上，它也不可能把所有者的权力排除出去。2018年修订后的《农村土地承包法》规定，承包方的流转要经过发包方备案，流转时，本集体成员享有同等条件下的优先权，工商企业等社会资本获得经营权后集体经济组织可以收取适当的管理费。而且，土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。。1949年以来，在高强度的国家政权建设之后，所有者就一直在场，无论这个所有者是国家、农民还是集体。这就提醒我们，在承包经营制度的基础上很难发展出传统社会中的那种高度市场化的“一田多主”。

其中的道理可以从永佃制和“一田多主”制度的差异中得到解释。永佃制看似和“一田多主”很相似，但是永佃制中的地主其实是身体在场或者关系在场的，地主会限制经营者的自由转让，虽然这种转让难免发生，但地主有权因此撤佃，这种撤佃的权利(力)是“一田多主”制度下的田底拥有者不具备的。正是基于这种差别，有学者如吴向红和吴向东就做出了这样的提醒，永佃和“一田多主”虽然看起来相似，但本质上是两种截然不同的“管业秩序”。(14)吴向红、吴向东：《无权所有》，法律出版社2015年版，第55页。在传统的经营过程中，一方面要能够帮助实际经营者屏蔽来自官府赋役和无理催征的压力，另一方面，也要帮助地主屏蔽来自实际经营者的行为不确定性，为此将与官府和与农民打交道的环节分别专业化了，交给了田底所有者和田面所有者，这是“一田多主”制度能够做到的。而永佃制的地主和佃农之间存在更多的利益关联，没有实现同等水平的产权细分。或者囿于生产力水平的不足，或者由于官府有能力打击“一田多主”的制度，使得永佃制不容易发展成“一田多主”的制度。

这里无须更多地讨论传统社会的“一田多主”制度从何而来。家庭承包责任制可以近似看成是一种当代的永佃制，它同样不是一种能够自动地发展出当代“一田多主”制度的制度母体。集体所有者及其背后的国家不准备从农户的经营过程中充分地退出，而且，双层经营制度也有它存在的经济合理性，尤其是在合作灌溉等问题上。在承包到户以后，随着承包期的延长和自发土地流转的发展，集体所有者的权力逐渐虚化，所以引发了关于承包地将要“类私有化”的想象。颇具戏剧性的是，随着土地流转的进一步发展，农地经营规模不断扩大，流转契约不断正式化，集体所有者的权力获得了重新强化的契机。

2.两种三权分置过程中的治权差异

所有者的权力或权利的大小与流转的形式有关。当前农村最主要的流转形式可以分为三类：代耕、承包户直接出租、各种形式的集体反租倒包。在代耕过程中，集体通常是无为的，因为这是小规模的、非契约性的，通常发生在熟人之间和集体内部，总体是高度可控的。我们今天讨论的三权分置出现在承包户直接出租和各种类型的集体反租倒包的过程中。承包户直接出租和集体反租倒包也是两种不同的三权分置实践。在《农村土地承包法》中也同时确立了这两种三权分置：所有权—承包经营权—土地经营权、所有权—承包权和土地经营权。在该法中，第一种三权分置是主导性的。承包户直接出租可以理解成是第一种三权分置，集体反租倒包属于第二种三权分置。在反租倒包中，农户的经营权其实被集体收回了。

在承包户直接出租的情况下，三权分别为集体、承包户和经营户所有。这种看似最为标准的三权分置形式，实质上是一种永佃制基础上的产权细分，它和传统的“一田多主”的实践有本质的区别。值得指出的是，集体经济组织并不能任意转让所有权，国家通常也会要求集体经济组织为集体成员无偿服务，不能像一个私人地主对佃农那样要求所有者的利益。而且，现代农业经营既是规模化的，也是多样化的，规模化和多样化都不允许承包户任意地流转自己的耕地。规模化要求连片，在连片范围内要求统一流转；多样化要求基础设施之间的协调和搭配，比如，种葡萄和种水稻要求的灌溉系统就不同，如果任意流转会导致经营不便。只有当实现了规模化的实际经营户能够再次转让经营权并且从中收租的时候，这才像是传统的“一田多主”的实践，此时的田底所有者就是集体和承包户的合体，田面所有者是规模化经营户。但这种流转后的再流转，在所有者的眼皮底下发生的时候，通常会引发争议，因为所有者和承包户会要求分享转包后获得的额外收益。这种分享的要求也得到国家政策的支持，体现在国家鼓励承包户用土地承包经营权在农业企业或合作社中入股，而不是一次性流转；也体现在政策允许集体经济组织向外来规模经营主体收取管理费。(15)2008年的十七届三中全会的决议提出了允许承包户以土地股份合作的形式流转土地承包经营权。2018年，农业农村部、国家发改委等六部委联合发布《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》，认为土地经营权入股便于促进农户、家庭农场、龙头企业、农民专业合作社之间构建优势互补、利益共享、风险共担的联结机制，促进适度规模经营的长期稳定，实现小农户和现代农业发展有机衔接。这可能会压缩经营权的权能。现在的法律给流转后的经营权颁发证书，允许它进入市场交易，也就是允许经营户再次流转经营权并从中获益。但是，根据《农村土地承包法》第46条，经营户的再流转行为必须“经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案”。经营权交易之后，新经营主体替换了原经营主体，继续接受所有者的监管，还是回到了第一种三权分置，没有发展成“一田多主”。

看似最为标准的第一种三权分置实践，正在逐步地被第二种三权分置实践所取代。在第一种三权分置实践中，受到国家法律、政策和当地小传统保护的承包户会成为集体所有者与实际经营者之间的障碍，阻碍集体所有者对于实际经营者的监管。在第二种三权分置实践中，政府和集体收回了承包户的经营权再次流转，完全掌握了主动权。尤其是在城乡关系紧密的地区，城市政府为了更便利地实现征地拆迁或者增减挂钩，要求农村集体经济组织强化对于地权的控制。比如，上海郊区的大部分家庭承包地在2014年以前就已经流转给了外来的经营者。这种流转是经营者和承包户自己交易的，通常会有村民组长作为中介人。但上海地区在2014年后大力强化了社会治理，在这个过程中，为了简化社会治理的任务和强化土地管理，农户的自发流转被终止，90%以上的耕地先被流转到集体，集体再重新流转，通常是给了本地的农户或者是企业(16)熊万胜：《郊区社会的基本特征及其乡村振兴议题——以上海市为例》，《中国农业大学学报》2018年第3期。。也就是用第二种三权分置替代了第一种三权分置。在这个过程中，地方政府与集体所有者的权力大大强化了。

这提醒我们注意这两种三权分置的差异，各种集体反租倒包的形式会得到地方政府的支持，这很好理解。实际上，这种土地流转形式在20世纪80年代于山东省等地出现的时候，就是地方政府来推动和发展的。今天的各种反租倒包形式和当时的主要差异在于承包户的收益权得到了更多的保障，但所有者的地位同样重要。对于第二种三权分置，需要我们特别注意的是权力过程的重新植入和固定。这种权力过程的植入不仅指的是集体所有者及其干部的权力或者势力，还指的是这样一种事实：如果没有政府权力和集体权力的发挥，第二种三权分置就不会出现，即使出现了也难以维持。

自然发生的是基于承包户直接流转形成的第一种三权分置，它不能自动地演化成第二种三权分置。除非是集体经济非常发达，能够支付足够高的地租，否则仅仅依靠集体经济组织自身的权威，很难把大部分乃至所有承包户的承包经营权上收再进行重新发包。各种整体连片的集体反租倒包是对于承包户经营权的弱化乃至取消，实际是踩在政策红线的边缘上推进，容易引发社会矛盾，通常必须得到当地政府的背书。

这其中还有一个现实的问题，相比于自发零星流转，整体连片流转的地租一定是更高的。为了避免“插花地”影响连片耕种，这种整体连片流转通常要在一年或一个季度内完成。流转工作的规模和速度都给了承包户进行讨价还价的条件。理论上，如果不是采取强制的话，整体连片流转的地租价格应该等于最后一户钉子户愿意接受的价格。即使实际价格不会如此之高，它也必定远高于零星自发流转的价格，当然也会高于自发连片流转的价格，也就是说，政府推动流转的地租价格一定高于市场价格。通常，这种价格都高出了农户自己经营粮食的全部净利润(成本中不包含劳动力价格)。因为承包户通常会要求得到亲自经营能得到的全部净利润，甚至还要分享规模经营户的利润的一部分。那么，成交价格和市场价格之间的差价是谁来支付的呢？如果由经营户来支付，他们一般支付不起，通常这个价格的全部或部分是由政府来支付的，这就是政府给规模化经营提供的额外补贴的一种实际功能。所以，我们会看到这样的现象，一旦政府补贴停止，不少规模化经营主体也就宣告经营失败，或者改变经营方式，从雇佣经营退回到出租经营，把经营权再流转给家庭经营主体。

第二种三权分置是一种高度依赖政府补贴的农业经营模式，它的发生和维持都离不开政府权力的深度介入，所以说，第二种三权分置是一种将治权内置之后的土地制度形式。在城镇化和农业产业化的相互支撑之下，第二种三权分置正在逐渐地取代第一种三权分置，变得越来越流行。而且，这种做法还和发展集体经济的政治目标结合起来，具有强大的动能。即使是第一种三权分置，政府和集体也依然承担了最终责任承担者的角色，一旦经营失败，政府和集体承担有避免耕地撂荒的兜底责任，同时也有帮助农民获得土地租金实现农民增收的考核压力。如果是在家庭承包经营模式下的承包户自己抛荒，政府和集体也有相关的责任，但要小得多。规模化经营相比于家庭承包经营来说，经营更加市场化，承受的市场风险也更大，可以说，农业经营越是规模化，政府和集体的兜底责任与连带责任就越大。从各国市场经济的发展史来看，普遍的趋势是，随着市场经济的深化，政府的实施经济治理的责任和权力也逐渐增加，只不过在中国，这种责任和权力具有更多的行政色彩和人格化因素，形成了一种市场化和行政权力集中相伴生的特殊态势(17)熊万胜：《体系：对我国粮食市场秩序的结构性解释》，中国政法大学出版社2013年版。。总的来说，从家庭承包经营向规模化经营的发展，也是一个治权更稳定地内置于土地制度内部的过程。

就产权强度来说，第一种三权分置中建立的土地经营权可以获得更高的产权强度。因为承包户直接流转是一个私人对私人的交易过程，可以得到小传统更多的保护。《物权法》将承包经营权确立为用益物权，也是对于承包经营权的产权强度的承认，在这个基石上构建的土地经营权也比较稳固。在第二种三权分置过程中，农户的承包经营权被拆成了承包权和经营权，实际上，也就瓦解了流转后土地经营权的基石，经营户面对的是有组织的集体，这使土地经营权更加像是一种纯粹的债权。然而，这是一种脱离了小传统保护的债权，因此，它也就没有办法在法律之外找到让自己变成实质性物权的支撑。

三、身份权的重构与依赖于地上物的产权强度

1.身份权的重构

身份权的出现是由于土地权益或者其他权益按照身份进行分配，这个过程使得身份本身成为获得权益的资格。一个显而易见的事实是，所有权只在不同层次的政府和集体之间分配，私人主体没有资格。在承包权上，集体成员才有获得的资格，而且国家保护这种资格，即使集体成员进城了、外嫁了、迁走了户口，也仍然可以保有这种资格，除非他自己放弃。在经营权上，集体成员可以通过承包获得资格，也可以通过流转获得资格。如果是规模化经营，经营资格和经营资质(能力)之间也不是同一的，有资格的人不一定有资质(能力)，而有资质(能力)的人不一定有资格。

我们可以把从承包户手上将土地集中起来的过程称为初次流转，以后的再流转称为再次流转。在获得初次流转机会的过程中，人际关系因素的影响很大，不是任何有经营资质的人都有资格的，实际上只有特定身份的人才能得到这种规模化经营权。所以，在规模化经营的过程中很容易发生腐败，使得地权秩序中包含了一种不公正的“分利秩序”(18)陈峰：《分利秩序与基层治理内卷化资源输入背景下的乡村治理逻辑》，《社会》2015年第3期；王海娟、贺雪峰：《资源下乡与分利秩序的形成》，《学习与探索》2015年第2期。。

一般而言，如果初次流转经营的人经营失败之后，再次流转的过程就会变得相对市场化，身份资格和经营资质(能力)之间的差异就会明显缩小。不过，这并不意味着身份不再重要。实际上，在社会关系中铆定的身份之外，还有政府部门通过各种资格评定形成的“政策身份”，或者说既有社会身份也有政策身份。政策身份与规模化经营主体所能得到的各种政策优惠挂钩，也直接与经营资质准入挂钩，经营主体必须不断地进行资格累积，努力从政府得到更多的资源与权限。通过这种身份赋予，政府部门和规模化经营主体之间建立了一种非科层性的权力关系。(19)熊万胜：《合作社：制度化进程的意外后果》，《社会学研究》2009年第5期。实际上，规模化经营主体对于各种政策身份的“孜孜以求”并不只是为了获得荣誉，或者银行贷款等政策优惠，这也是规模化经营主体协调自己与集体所有者或集体干部之间关系的一种策略，这些规模化经营主体必须让自己在上级领导之前变得“更加重要”，只有这样才能在与集体或干部或明或暗的博弈中取胜。

规模化经营的资格高度依赖于经营者的社会身份与政策身份，这种事实极大地影响了土地经营权的价格形成机制。它会造成两种后果：在规模化经营刚刚起步的时候，有身份的主体基于自己获得政府补贴的能力，会给出更高的价格，排挤了有实际经营能力的主体，比如各种“中坚农民”(20)贺雪峰：《论中坚农民》，《南京农业大学学报》2015年第4期。这些农民通常会代耕或者租赁附近的土地，也会从事非农产业，形成农村社区内的骨干分子。他们的土地流转基于礼俗，契约化程度低，价格也低。规模化经营主体通过更高的出价排挤了这部分农民的规模经营。。但在政府补贴结束之后，一部分经营主体也随之经营失败，此时，地租价格也随之降低，因为既有身份资格又有经营资质的合适主体十分稀缺，人们甚至要担心以后谁来种地的问题。实际上，自2016年以来，稻谷、玉米和小麦这三种粮食经营过程中的耕地流转租金已经开始下降，这种情况在大豆等作物经营中也有体现。(21)国家统计局：《2020年全国农产品成本收益资料汇编》。这是因为粮食价格受到国家粮价的压制，也说明土地租金在回归理性。

2.依赖于地上物的土地产权强度

在权力过程与身份机制深度嵌入的状态下，还是存在不同于治权或者身份权的产权。此时，所谓的土地产权是什么意思呢？在本文中，它不再指被社会建构出来的实质性占有关系，而是指法定的契约所规定的各种权益。如此一来，地权中的产权就和法律规定的物权统一了，它不再是一个所指不明的解释对象。这样的权益越来越重要。《物权法》赋予了农村土地承包经营权和土地经营权以用益物权的地位，政府对这两种权利进行确权颁证，也就给这两种权利赋予了空前的公信力，使得它可以跨越社区和关系网得到承认。土地流转中的契约越来越规范化，口头的约定逐渐被书面契约替代，农村土地交易中呈现出一种“迎法下乡”(22)董磊明、陈柏峰、聂良波：《结构混乱与迎法下乡——河南宋庄村法律实践的解读》，《中国社会科学》2008年第5期。的态势。和规模化经营更有关系的土地产权交易市场正在发育，这种连片土地的市场化交易在林权和“四荒地”的经营权流转中更具有实际意义，而在耕地的主体部分即承包地上的发展比较缓慢。更重要的是，农业社会化服务的发展使得产权细分与分工细化同步发展，农业生产经营过程已经成为一个多主体参与的生产经营体系，所谓占有关系也被细分了。联结各个细分环节的是契约，无论成文与否，这些契约都高度依赖法律的保障。

进一步地问，这些法定的契约保护的具体是什么权益呢？我们看到，在政府的土地征收过程中，补偿的项目包括四个：土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和安置补助费。实际上被补偿的权益包含了三个部分：所有权、承包经营权和地上物。对于所有权的补偿即土地补偿费，其标准是政府决定的，根据区位和地类有所不同；所谓安置补助费中包含了对于承包经营权的补偿，具体方式在今天主要是土地换保障；对于地上物(青苗和附着物)的补偿是农民得到的主要补偿。地上的青苗和房屋等都得到补偿，尤其是房屋会得到最多的补偿，将不可交易的农村住房变成了可以交易的城镇住房。

最近的变化是，政府为了降低用地成本，也为了将远郊的农村建设用地变成城镇可以使用的建设用地指标，采取了“合村并点”的做法。这种做法是在乡镇内将农民集中居住，不征用农民的耕地，因此，不涉及农民身份的改变。也就是说，政府选择了不要农民耕地的所有权和承包经营权。农民在被集中居住的过程中能够得到的就是宅基地置换得到的城镇住房，应该说，在“合村并点”的过程中，农民还是依靠地上物(房屋)得到补偿。

在集体土地所有制下，农业规模化经营主体发展出了一些有效的强化土地权益的地权维护机制。具体而言，主要有以下九种：(1)通过确权得到土地经营权证，用法律保障权益。(2)提高地上物的价值，种植多年生的高价值的作物，或者建设基础设施，增加地权竞争者的赔偿成本。(3)提升经营绩效，确保地租的交付和递增。(4)基于承包户集体行动能力的不足，虽然规模经营户和承包户在数量上是一对多，如果承包户很难组织起来，就给规模经营户留出了巩固自己地权的机会。而且，规模化的连片经营通常会进行土地整理，推平田埂，规模经营户即使退出，承包户也不好立即经营，这对于承包户反悔时的集体行动能力提出了更高的要求。(5)进行政策身份的提升，或者扩大规模，增加经营单位在本村或者当地政府农业发展体系中的重要性，如此，形成当地社会对于自身的某种倚重。(6)扩大规模、带动同类经营者、进行股份制或者股份合作制经营等产权横向细分，增加利益相关人，抱团增强势力或影响力。(7)进行再流转，或者进行抵押，进行产权纵向细分，增加产权关系的复杂性。(8)搞好和有关“势力”的人际关系。(9)个人势力。

在这九种地权维护机制中，确权和增加地上物的价值属于直接出于土地的权益本身的内容，后面七种是对于土地权益的社会、市场、权力与势力建构机制。在当下中国，一纸经营权证到底有多大的效力，还是需要长期观察的。在这个效力没有真正发挥出来之前，法律建构的有效性其实依赖于用地上物的财产权利来固定土地的经营资格。地上物和土地本身都属于直接出自土地的权益，但毕竟有所不同。这和明清时期基于中介人的见证形成的地权还是有很大不同，传统的地契规定的是对于土地的经营权或者管业权利，这种经营权的稳固依靠的主要不是地上物，而是按时交付地租的能力，以及文化观念和社会关系网络中的相互牵制。即使涉及对于土地的改良，也是对土地本身的改良，不同于土地之外的财产。

实际上，在集体所有制下的土地产权的法律建构中，地上物是土地产权权能的核心要件，它甚至比所有权和经营权更具有市场价值。在对于承包地进行征收的过程中，才会涉及所有权的问题，它的价格是低廉的，因为计算标准是以粮食的常年产量和产值来拟定的。如果是农业经营中的土地流转，就不涉及所有权的变更，仅仅是经营权的流转。

在土地流转浪潮刚刚起步的时候，经营权流转的中介是可以盈利的，在一些发达地区出现了做土地流转中介的土地“黄牛”(23)曹东勃主编：《职业农民的兴起：对长三角地区“农民农”现象的研究》，中国政法大学出版社2013年版。。国务院办公厅为此专门发文规范经营权流转的市场，要求这种流转市场坚持公益性。(24)《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(国办发〔2014〕71号)。然而，由于农业经营的困难，农地流转价格在近年来开始下降，经营权的价格很难独立地显现出来。如果经营权本身难以升值，那么原来的规模经营主体所能期待的还是收回自己的成本，也就是沉淀为地上物的投资。如果用土地经营权证到银行去抵押，也不容易被接受。自2015年以来，国家在一些地方进行了土地经营权抵押贷款的试点，但是成效甚微，暂时难以推广。在国家征收土地的情况下，如果征收的对象是规模化经营主体经营的土地，政府的补偿通常不会涉及对于经营权的补偿。因为国家的征收补偿项目是土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和安置补助费，征收规模化经营主体经营的土地不涉及土地补偿和安置补助，仅仅依靠地上物来得到补偿，也就是青苗和附属设施。有人提出应该对于家庭农场主经营土地的“间接价值”进行补偿(25)刘灵辉、郑耀群：《家庭农场土地征收补偿问题研究》，《中国人口·资源与环境》2016年第11期。，这就实际上涉及对经营权的补偿问题。但是，尚未见到对于这种间接价值进行补偿的实例。

如果说传统社会高度依赖于人来固定经营权，今天则凸显了地上物的意义，人际关系是经营权的“缆绳”，地上物是经营权的“盔甲”。相比于传统农业，现代农业的特征之一就是地上物的丰富多样和高价值。应该说是土地和地上物一起构成了农业生产的基本生产资料。传统社会的农业生产过程中，土地经营权本身的价格远高于地上物，今天的情况则有了很大的变化，农业设施或多年生作物的价格可以远高于耕地被征收时的土地补偿价格。地上物和土地的差别在于，土地是一种波兰尼所说的“虚拟商品”(26)[匈]卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，刘阳等译，浙江人民出版社2007年版。，而地上物可以是真正的商品。今天的地上物比之传统的地上物更加像彻底的商品，传统社会的乡村“天高皇帝远”，地上物的产权建构也高度依赖于社会建构，今天的地上物的产权建构已经高度法治化了，地上物在当代可以得到法律的有效保护。土地不可私有，地上物却可以是当然私有的。私有的地上物紧紧地附着在非私有的土地之上，要拿走土地经营权，就必须先支付地上物的价钱，这看起来是天经地义。用地上物来固定对土地的经营权，就成为了一种很常见的地权策略。我们会走出一条新形式的不基于所有权的地权模式吗？这是值得关注的。

四、关于地权稳定性的问题意识

权力过程的凸显、身份机制的顽强以及地上物对于经营权本身的凌越，都使得关于土地的“财产权利”、“产权”或“物权”的提法变得空洞起来。在以上的分析中，我们已经不得不使用“地权”替代“产权”来指称我们关注的权力或权利。我们之所以要使用“地权的社会构成”替代“产权的社会建构”，不仅仅是因为旧的视角不足以解释新的经验，或者旧的视角本身存在内在的逻辑冲突，更因为我们需要形成一个更加符合现实需要的问题意识。

“产权的社会建构”是一种回答问题的视角，它所要回答的问题是产权如何才能变得清晰，然而，这个问题本身在当代中国的价值也在发生变化。在中国尤其是当代中国，农村地权实践中的基本问题是地权的稳定性，尤其是如何在集体土地所有制下提升地权的稳定性。

无论是作为一种经济学的分析工具，还是一个法律术语，property(“产权”或“物权”)都主要指的是一种存在明确契约规定和得到法律保护的财产权利。可能是为了逻辑上的简化，经济学家所谈的产权往往是完整的所有权(27)李稻葵：《转型经济中的模糊产权理论》，《经济研究》1995年第4期。，结果，产权理论很容易就成为一种为内含着私有制优势的理论。在中国，产权概念具有明确的现代性和规范性，经济学家借此概念很容易看到中国的财产权利的模糊性，由此形成了一个如何让中国的产权变清晰起来的问题意识。社会学界的很多学者其实在某种程度上接受了经济学界对于产权问题的提问方式，关心产权的“清晰性”，也就是问：“这块地是谁的？”或者“谁有权占有这块地？”想要为占有寻找一个清晰的甚至是单一的主体。社会学者相信，即使法律建构的力量不够，通过社会建构机制，也能建立占有关系的清晰性。借此形成了“产权的社会建构”或者“产权的社会视角”的文献脉络。

关注产权的清晰性内含了这样一种预设：产权的稳定性比产权的清晰性更容易达成，或者只要产权清晰了，对于它的预期也就可以稳定了。当我们从产权的归属来关注产权的清晰性时，就意味着这种归属一旦搞清楚了，它可以是稳定的，否则，搞清楚归属也没有意义。然而，这个预设在中国却是非常成问题的。无论古今，想要在人地关系高度紧张的小农经济条件下实现人与地之间的稳定搭配都是极为困难的。人地关系紧张意味着人与地之间的配置关系已经处于一个高度均衡的状态，小农经济的组织微小意味着劳动力与生产资料之间是一种精准的搭配，劳动力或者土地方面任何小的改变都会打破这个均衡的搭配关系。更不必说制度与政策的不合理、官吏的不当作为或者社会转型对于人地关系的侵扰。从古至今，土地都是作为一种生活来源或者“业”进入百姓生活的，不求所有但求所用的务实或者功利主义的态度占了主导，人们更关心自己从土地中得到什么具体的利益，而不是自己是否获得了什么抽象的权利。当大家的关注点在具体的利益时，也会希望有一个稳定的预期，这就提出了地权的稳定性问题。申静和王汉生也明确地提出，财产权利关系并不是一经形成就稳定下来的关系结构，而是一种可能发生频繁易手的动态博弈均衡关系。(28)申静、王汉生：《集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑——社会学视角下的产权建构过程》，《社会学研究》2005年第1期。但是，他们在产权视角中讨论问题，没有对于这个视角背后的问题意识提出根本的质疑。笔者通过对一个村庄150年的地权变更史的描述，更加明确地提出了地权稳定性的问题(29)熊万胜：《小农地权的不稳定性：从地权规则确定性的视角——关于1867-2008年间栗村的地权纠纷史的素描》，《社会学研究》2009年第1期。，或者更加准确地说，是试图把地权稳定性的问题从一个经济史的经典命题转化成一个关于土地的社会学问题。

在土地流转之前，看似更加弱小的单个家庭拥有的土地承包经营权，由于得到了地方小传统的保护，在生存伦理和民生政治的加持下，反而更加像是一种物权或者产权。“产权的社会建构”视角在这种制度条件下讨论产权的清晰性，是有现实意义的。但在土地流转之后，规模化经营主体的产权关系很大程度上脱离了小传统的效力范围，也脱离了生存伦理或者民生政治的语境，很少有人会同情一个大户的破产。大户的产权更多地维系于一纸契约，经营规模更大，其地权的稳定性却可能更弱。契约的背后是法律，是什么最能够撼动这种国家法律保障的权利关系呢？通常是权力或势力。因此，当我们进入地权稳定性的问题意识之后，自然就会很关心权力问题。

周雪光曾经区分了权利产权和关系产权，他认为社会关系可以构成不同于法定权利的产权厘定机制，但是，关系千万重，其中的结构又是如何的呢？究竟是什么最能影响地权的稳定性？张静曾经从规则的多元性的角度来提出问题(30)张静：《土地使用规则的不确定：一个解释框架》，《中国社会科学》2003年第1期。，笔者也曾经很重视规则多元性对于地权稳定性的影响，但现在看来，权力对于地权稳定性的影响可能是更加重要的。马良灿是在“产权的社会建构”视角下明确使用“地权”一词的学者，他突出了地权中的权力因素，运用周雪光的“产权是一束关系”的观点提出“地权是一束权力关系”(31)马良灿：《地权是一束权力关系》，《中国农村观察》2009年第2期。，以此来解读征地过程中各方的博弈过程。他试图绕开土地“属于谁”和“应该属于谁”这类权利问题的争论，也绕开各种文化传统因素，直接去关注土地征用过程中的权力与利益关系。前面对于三权分置新型实践的解释，也凸显了权力与势力的重要影响，尤其是注意到治权在三权分置制度中的内置性。应该说，要和权利区分开来的地权建构机制，并不是关系或规则，而是权力。只有突出了权力因素才能回答曹正汉对于产权的社会建构视角的如是追问：这种种社会文化因素在多大程度上是中国特有的？(32)曹正汉指出：“从上述分析中，我想说明一个观点：我们现在看到的、具有中国特色的产权制度，也许是起源于人类社会共同的一些基本因素——如‘先到先得’原则和当事人的‘强力’，这些共同的基本因素，加上在中国这块土地上存在的特殊的约束条件，才造成了中国特色的产权制度。”曹正汉：《产权的社会建构逻辑——从博弈论的观点评中国社会学家的产权研究》，《社会学研究》2008年第1期。实际上，最有中国特色的社会建构因素就是公共权力对于社会生活的深度介入。

一旦关注土地制度运行中的权力问题，所适用的概念工具也要发生改变，就此而言，地权要比产权概念更适合直面土地问题上的权力关系。相关权力和权利一起构成了关于土地利益的“权”，即地权。

地权是一个关于土地利益分配的权力和权利关系的系统，它有内外之分。在这个系统的外部，存在一些相关的社会因素作为地权系统的环境，尤其是多元化的规则和多元化主体之间的关系，因此，地权也是社会建构的；在这个系统的内部，它包括了治权、身份权和产权，因此地权也是社会构成的。诸多社会因素之间的关系是连绵和混沌的，地权系统浸泡于其中，地权系统内外之间的界限存在于大众的意识中。只有那些被大众称为是“权”的因素才是地权系统内部的要素，比如政府的权力，集体的权力、权利或势力，经营主体在社区内或经营体系内的身份资格等，以及被法定契约保护的财产权利。

结 语

“地权的社会构成”视角的基本任务是要研究集体土地所有制下的地权稳定性问题。集体土地所有制和三权分置的实践一起否定了任何私有化或者“类私有化”的想象，但是，所有者、承包户和经营主体都希望建立对于自己利益的稳定预期，这种预期的稳定性不仅仅和市场波动有关，也和权力与权利系统有关。从三权分置的制度设想来看，它是希望同时实现三种“权”的稳定性，也就是要落实集体所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权。问题是，我们要怎么才能做到三“权”之间的平衡呢？抑或，其实我们只能提升土地经营权的稳定性？无论答案是什么，求解的思路中都绕不开治权、身份权和产权之间的关系。实际上，集体所有权的背后就是国家治权，农户承包权本身就是一种身份权，而土地经营权是一种尚未完成的产权。然而，我们不能直接把这些政策术语当作学术概念，还是必须从学理的脉络中发展出解析地权实践的能力。

“地权的社会构成”视角还可以为地权实践的区域比较提供便利。比如笔者曾经讨论过不同地区地权系统之间的差异，分别是治权中心、身份权中心或产权中心的。(33)熊万胜、毕菲荣：《论地权概念的基本内涵与地权模式的时空差异》，《南京农业大学学报》2018年第1期。当时的看法是，大城市郊区更容易是治权中心的地权模式，集体或者宗族发达地区更容易出现身份权中心模式，私人企业或家庭农场主导的农业产业化经营发达地区较多地出现产权中心模式。当我们说某种权为中心时，并不否定其他类型的权在当地的作用，只不过是认为在多权并存的状态中存在一种主导力量。进一步地，如果深入任何一个区域的内部，很容易发现多种地权模式在区域内的体系化搭配，比如不同的村落的地权模式就会有所差别，一个高度集体化的村落周围是一圈趋向地权“类私有化”的低组织化村落。它们共存于同一区域，相安无事。新的视角甚至能帮助我们进一步提高研究过程的“像素”，去发现在同一个集体所有的不同类型的土地上也可以有不同的地权模式，比如，在公益性建设用地上是治权中心的，而宅基地是身份权中心的，经营性建设用地正在演变成产权中心的。借助新的研究视角，我们可以发现地权实践的丰富多样性及其相互搭配的关系，避免对于中国土地制度的运行做出过于简单化的概括。

面对新的地权实践，社会学可以从何种角度来贡献自己的学科智慧，这是一个有意义的问题。笔者虽然提供了“地权的社会构成”这样一个理解三权分置之后农村地权的新视角，但这也并非一个令人完全满意的方案，只能算是一次抛砖引玉的努力。