社会资本参与污水处理基础设施建设的现状研究

2021-11-24钟惠娟

经营者 2021年1期

钟惠娟

（乌鲁木齐昆仑环保集团有限公司，新疆乌鲁木齐 830000）

在我国社会快速发展背景下，经济结构与增长动力正面临深刻的调整，政府在加大投资规模的同时，也希望借助基础设施建设来促进经济增长。污水处理基础设施建设正面临极大的资金需求与财政支出压力，因此，需要积极融入社会资本，使其可以参与到污水处理基础设施建设中，为供给侧结构性改革提供帮助。

一、社会资本的概念

下面主要从投资主体、融资渠道、资金性质以及投资方式等角度来界定社会资本的概念与内涵。

（一）投资主体

我国污水处理基础设施建设中的投资主体即政府，并且中央与地方政府的资金很多时候都是用于管网建设，尚未对社会资本开放。近年来，相关部门逐渐开始鼓励企业投资污水处理基础设施建设，尤其是污水处理厂的建设［1］。从企业角度分析，其投资污水处理基础设施建设的主要目标是为了自身利益。另外，一些金融组织贷款也可以对污水处理基础设施建设起到帮助作用。

（二）融资渠道与投资方式

目前，政府作为投资主体，可划分为中央政府与地方政府。中央政府的资金来源主要是税收财政、国债以及主权外债等等。针对资方政府来讲，其资金来源为自筹或接受地方政府的转贷。近年来，企业在投资主体中的作用越来越明显，从企业资本性质角度分析，其主要分为内资企业和外资企业两类。当前，在污水处理基础设施建设领域的社会资本基本上都是外资企业，它们借助合资与收购等方式来对污水处理基础设施建设领域进行运营管理［2］。

内资企业与外资企业相比较，前者的情况较为复杂。根据内资企业主营业务和强项，可以大致分为以下几类：其一为运营管理型，即在已有的污水处理基础设施中对其进行运营和维护的企业。通常都是一些事业单位。而我国大部分城市的污水处理厂都是这一类，融资方式为银行贷款，然后借助改制、合资以及股权转让等方式来进行市场化发展。其二为资本投资型，主要为具有一定资本规模，并且以资本运作为核心，最后赢得项目的企业。依照企业性质的不同，还可以划分为国有企业和国有控股企业，这类企业的资金十分雄厚，且资本运作能力也相对较强，同时这类企业基本上都是一些上市公司，它们的融资方式较为灵活，可以发行企业债券或开展短期融资等方式，项目形式为对国有资产的收购［3］。其三为工程技术型，即在进入污水处理基础设施建设投资领域之前，以环境工程技术为工作核心的企业。这类企业通常都是民营企业，其主要以技术发展为重点，企业规模为中小型，因为其资金储备有限，所以其融资不占优势，融资方式基本上都是一些自有资金或银行贷款等等。

（三）社会资本的定义

从投资主体、融资渠道以及投资方式等方面分析，社会资本主要是以企业投资为核心，在过程中借助合资合作、股权转让以及项目融资等方式来参与到污水处理基础设施建设中。

二、社会资本参与污水处理基础设施建设的现状

（一）地方政府信用缺失

在社会资本参与到污水基础设施建设中，这类投资最大的风险就是政府信用风险，因为污水处理项目开展属于准经营项目，社会资本投资收益通常都是来自政府收取的污水处理费，不足的部分则需要社会资本来补充。但因为诸多项目都是政府在控股，收益分配都掌握在政府手里，加之管网建设力度不断增加，社会资本的投资会越来越大，如果投资收益始终依赖政府管网服务费支出，这种投资收益来源的唯一性决定了政府信用的重要性，社会资本是否可以如期收回投资和收益与政府信用有直接关联。因为地方政府存在信用透支问题，进而导致社会资本在参与污水处理基础设施建设中存有极大的顾虑［4］。

（二）配套改革与制度建设不完善

在污水处理基础设施建设中，社会资本的参与需要创新机制，使市场在资源配置中起到一定的作用，同时更好地发挥出政府的作用。但当前我国正处在深化改革的重要阶段，诸多政策都会有一定的变化，一些物价与税收政策的改变会直接影响水价。另外，目前市政公共领域的定价体系与财政补贴机制体系尚未完善，没有形成供水上下游的联动机制，进而导致测算较为迟缓，难以准确估算出相应的投资收益［5］。此外，污水处理还属于密集型产业，资金投入较大，社会资本的参与可以解决建设资金匮乏这一现象，但问题也会随之产生，如价格改革不到位、政府定价较低等等，这些问题都会造成社会资本处于劣势，投资收益难以得到保障。

三、社会资本参与污水处理基础设施建设的对策

（一）进一步规范政府监管制度，增强政府信用与契约意识

社会资本参与污水处理基础设施建设需要较长时间才可以看到利益，所以，针对这一建设项目来讲，政府要肩负起自身的监督作用，建立相应的监督机构，同时进一步明确监督机构的职责与独立性，在这一基础上对涉及各方利益的环节进行全面监管，设计完善的监管方案［6］。另外，政府在监督过程中还要做到公开公正，这样才能全面且有效地保护好社会资本的资产安全，达到激励社会资本的目的。针对政府信用来讲，其需要建立约束机制，签订合同，并依照合同内容来履行相关职责，提升自身的契约精神，确保社会资本参与污水处理基础设施建设项目更加顺利。

（二）健全配套改革与制度建设

社会资本参与到污水处理基础设施建设中是一项重大的改革，即从原本政府独自提供服务建设转变为政府与社会资本的合作，这可以说是一个创新的过程，不仅包含了理论创新与制度创新，还包含了治理创新与模式创新等等。因此，在社会资本参与的过程中，需要坚持循序渐进的原则，在深化改革的同时保障其与配套改革同步进行，完善财政补贴机制，以此保障社会资本的权益。

（三）全面创新融资渠道，解决融资困难这一问题

污水处理基础设施建设项目需要大量资金，其具有收益率低、回收周期长等特征，所以，是否可以以低成本来解决融资问题是社会资本参与到污水处理基础设施建设中的关键。当前，污水处理项目的融资渠道通常都是银行贷款、融资租赁以及资产证券化等。贷款可以说是最常见的融资模式，但这种融资方式有诸多条件限制，如质押、担保等。社会资本的产业基金虽然有一定的优点，但其常规期限短于特许经营期，需要找到一些退出渠道才可以［7］。针对融资租赁与资产证券化，因为污水处理项目的资产所有权是政府，投资人只有使用权，所以，想要解决投资人融资问题的有效性，需要政府同意。在这一背景下，政府可以构建创新性的融资平台，联合各级政府来拓展融资渠道，以此吸引更多的社会资本，达到降低融资成本和优化债务结构的目标。其中，“PPP+P2G”就是一种行之有效的方式，即实现政府与社会资本的合作，然后在此基础上与互联网金融下的P2G融合，搭建起民间资本与污水处理设施建设的联系，实现低成本资产的撮合。另外，在此过程中还需要发挥出社会资本参与项目的规范性与透明性，以此吸引更多的民间资本参与其中。

（四）规范招投标制度，提升信息公开度

在社会资本参与到污水处理基础设施建设项目中，政府不应设置过多的条条框框，应尽可能减少自身的管理权限，运用公平公正公开的方式来招投标，放宽资格审查条件，以此拓展投标人的范围［8］。目前，社会资本参与污水处理行业存在一些违规行为，出现这一问题的主要原因是信息不透明。所以，在这一背景下，需要构建透明且公开的信息制度，对社会资本参与的全过程实行信息公开，以此让群众了解和掌握公共事务，同时促进污水处理行业健康发展。另外，还应改革一些不科学的评标方式和评标办法，如一些项目评标过程喜欢以最低价来作为评标基准，这样就会导致一些公司低价恶性中标，在项目实施和开展过程中就会出现各种各样的问题。