新时代我国体育治理现代化的法治路向——第九届环渤海体育法学论坛会议综述

霍丁鹏

(陕西中医药大学，陕西 西安 712046)

《体育强国建设纲要》指出，到2035年要形成与基本实现现代化相适应的体育发展新格局，体育治理体系和治理能力实现现代化。结合党的十八届四中全会以来全面推进依法治体的背景，为研讨体育现代治理与体育法治建设的关系，2020年10月23-25日，在中国法学会体育法学研究会指导下，由各地方法学会体育法学组织与西安体育学院联合主办的地方体育法学组织2020年联合学术年会(第九届环渤海体育法学论坛)在西安体育学院举办。来自18个省区市、60余个单位的160余位体育法学学者、律师、行政机关与实务界人士参加了会议，并进行了热烈讨论。论坛共有大会学术报告30篇、书面报告1篇。所论议题指向实践热点、瞄准学术前沿、关乎权利保障、解答治理之困，均为学术界、实务界、舆论界最关心的体育法学问题，凝结着新时代体育治理现代化的法学思考。

1 体育的法治、自治与善治

1.1 当前我国体育法治的短板及完善

回顾我国体育法治化进程不难发现，从标志国家推进体育法治建设的“一法三纲”到因举办奥运会而形成的“奥运法治”，再到为建设体育强国而构筑的体育法治保障，新时代的体育法治建设正以全面推进的态势为我国体育现代化保驾护航[1]。

针对我国体育法治化进程中遇到的难题，完善体育法治体系可谓是实现国家体育治理现代化的重要一环。对此，上海政法学院谭小勇教授从体育法治内涵入手，对我国体育法治体系建设成就及当前存在的短板进行分析认为：实施体系是四个维度中最大短板，体育行政执法机制不健全是主要问题；体育纠纷解决机制的缺失是法规体系的主要痛点；监督体系短板在于行业标准不健全；保障体系的短板是基础理论不扎实及人才短缺。针对上述短板，他从强化顶层设计、补齐法治实施体系短板、完善体育法规体系、推进法治保障体系建设、健全法治监督体系等方面提出了我国体育法治体系建设的核心任务及相关建议。

1.2 体医融合发展的协同治理路径

体医融合是实施健康中国战略、提升全民健身水平、提高全民健康质量的改革路径选项。运城学院陈华荣教授对体医融合的政策框架和发展路径提出了四方面建议：一是打破部门壁垒；二是加强政策协同；三是做好政策保障；四是建立体育与卫生领域的融合发展机制。该观点与当下我国正在各领域推行的融合发展和协同治理模式具有一致性，即挣脱部门利益的桎梏，打造协同共治的局面。

1.3 体育协会自治的调整改革——以中国足协为例

自治作为一种治理模式，在体育领域得到了绝佳展示。伴随我国民主法治水平的提高和政治文明的推进，体育协会自治的价值理应得到更大彰显，2015年开启的中国足球协会调整改革对于引领中国足球改革发展具有重要意义。华北理工大学黄璐教授基于“自治”视角认为，中国足协调整改革应依据“依法自治”的原则，建立“立法”(决策权)、“行政”(执行权)、“司法”(监督权)既相互制约又相互协调的自治机制。对此，他建议按照政府、市场、社会、个人(荣誉会员)四大主体，深化会员代表制度改革；重大决策事项置于足协代表大会表决通过；政府切实做好政策规划、监管与服务，全面从职业市场出清、退出；发挥政府监管之长，切实落实权力运行“相互制约又相互协调的机制”。

1.4 体育自治的妥协与本土化路向研究

随着体育赛事活动的商业化发展，曾经坚守“自治”的体育组织如今也必须接受国内竞争法的调整。比如，以《奥林匹克宪章》第40条为代表的国际体育法规就在国际法与国内法的博弈中逐渐演化。暨南大学宋雅馨老师在竞争法视野下从德国反不正当竞争执法机构审查《奥林匹克宪章》第40条一案的分析入手，从个案层面剖析出德国法院乃至欧盟竞争法体系对体育经济活动构成“不正当竞争”的判断要素。结合英美等国家奥委会最新出台的关于第40条的实施细则，归纳国内知识产权与竞争法制度对国际体育规则的影响趋势，为完善我国相关规则提出针对性建议。

体育自治是西方体育发展主要推动力之一，对于中国体育事业发展具有充分的借鉴意义。不过中国政法大学博士生张于杰圣认为，从目前中国体育自治所面临的新困境来看，西方高度独立式的体育自治同中国实际并不适应，反而成为中国体育自治发展的障碍。因此，无论从中国客观国情出发，还是体育自治本身来看，中国体育自治的发展不应完全拒绝国家介入，而应利用国家力量的介入来提升体育自治的水平，即通过国家介入的法定化来优化体育自治，实现体育自治的良善发展[2]。

1.5 我国体育用品市场的治理及全运会的善治演进

我国体育用品质量治理是体育市场治理的重要组成，而传统行政权力主导的“二元结构”治理模式未能有效促进良性体育用品质量秩序形成。上海体育学院李键副教授基于全民健身背景下对我国体育用品市场法律治理模式转型的研究认为，要更加关注体育消费者利益诉求，将消费者权益作为驱动体育用品市场相关制度设计的出发点，建构“契约共益”“担保共益”“相关人共益”三位一体的共益型体育用品市场法律治理模式。这不仅是要以消费者权益保护为中心，发挥消费者对良性体育市场秩序的驱动效应，更是体育产业治理体系和治理能力现代化的时代需要。

善治是使公共利益最大化的社会管理活动，其本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理[3]。尽管善治理论并非首先应用于体育领域，但其在体育治理方面具有不容忽视的价值。陕西中医药大学霍丁鹏认为，全运会通过历届改革演进，正初显善治迹象：愿景、使命与战略保持一致并得以明确；利益相关者趋向认同；资源合理配置、公平参赛得以逐步实现。但在新时代体育强国建设背景下，全运会要想走向善治还需深化改革：持续加强我国体育法治建设；不断加大全民参与的广度和深度；增加赛事管理的透明度；在最高级别的诚信和道德标准上有所建树。

2 《体育法》修改讨论及新时代体育法学研究展望

2.1 《体育法》修法理念的转变

随着新一轮《体育法》修改工作的启动，学界对修法提出了诸多建议和方案。山东大学姜世波教授认为要解决《体育法》的诸多弊端，仅在现有基础上进行局部修改难以奏效。要从根本上解决上述问题，需在立法观念上进行重大调整，即打破现行学校体育、竞技体育、社会体育的“三板块”结构，借鉴《教育法》的立法模式，构建以体育基本制度为先导，以体育活动主体的权利和义务为中心的篇章结构，实现由行政权力为导向的管理型立法向以权利确认为导向的民生保障型立法的转变，进而实现以制度为基础的体育治理体系和治理能力的现代化。

姜世波教授这一观点与马宏俊教授在2015年提出的“树立从行政管理法转变为权利保障法”的修法理念基本吻合[4]，也得到与会人士的普遍认可。不过，安徽省律师协会的赵光律师对姜世波教授提出的不单独增设“体育产业”和“体育争议纠纷”的观点持不同意见，他认为“皮之不存毛将焉附”，一旦出现纠纷该如何解决？是否可将“三板块”改为“五板块”结构即体育教育、竞技体育、体育健身、体育产业和体育争议解决机制？姜世波教授回应道，“在《体育法》修改中增设‘体育产业’章节带有政策性宣示的意味，会凸显国家对此的重视程度。”但类似这样的鼓励性条款若大量写入法律，往往造成立法过程中的资源浪费，也可能使该法的有效性和可操性大打折扣。

2020年5月28日，《民法典》获得通过。作为新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，其对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。

苏州大学赵毅教授结合《民法典》分析了《体育法》在未来修改中需考虑的问题。他认为《民法典》通过自身的转介条款，如“其他法律对民事关系有特别规定的，依照其规定”，打通了与包括《体育法》在内其他法律的联系。《民法典》对于体育领域特殊民商事关系可借《体育法》修订之机，以特别私法的形式予以补足。据此，他提出《体育法》修改需进一步回应以下七个问题：一是通过立法限制涉及运动员格式合同对运动员权利的限制；二是明确运动员隐私权与个人信息保护；三是明确赛事组织者的自甘风险抗辩规则；四是明确各类体育无形财产权并将之纳入法律保护范围；五是将体育赞助合同有名化；六是将体育经纪合同有名化；七是明确体育领域特许经营合同的特殊规则[5]。

2.2 新时代背景下中国体育法学研究展望

信息化、大数据、全球化时代和中国特色社会主义法治体系建设的全面推进以及中国体育国际地位的不断提升对我国体育法研究产生了深远影响。武汉大学法学院博士生朱麒瑞提到，新时代体育强国建设对中国体育法研究产生了新需求，我国学者应重点研究北京2022年冬奥会筹办与主办期间重要法律问题的前瞻对策、新时代青少年体育发展的法治保障、《体育法》及相关配套法规的优化与完善、海外体育法的前沿动向与新发展、增强国际体育法律规则发展的中国话语权等课题，以构建具有中国特色、中国风格、中国气派的并且能够深度融入世界学术话语体系的中国体育法学[6]。

于善旭教授在点评中讲到，体育法学作为体育社会科学和法学的重要分支学科，在其发展壮大的过程中，日益显现出在推动体育法治发展和建设体育强国中的重要作用，尤其是近10年来，学科的学术成熟度不断提高[7]。不过他表示尽管有所成就，但体育法学的发展仍在起步阶段，希望在未来一起构建良好的国内体育法学学术共同体，承担起应负的责任和使命。

学术期刊与学术研究密不可分，两者相辅相成，未来我国体育法学研究的发展必定离不开学术期刊这一重要载体，不过我国目前并没有专门的体育法学类学术期刊。比较而言，美国众多的体育法学类学术期刊，对于美国体育法学科发展具有重要的激励和推动作用。中央财经大学马法超副教授对美国体育法学期刊的数量、出版周期、单期刊文数、主办单位、核心作者、研究范围等基本情况作了介绍，接着从研究范式、论文篇幅、论文质量等方面分析了美国体育法学学术期刊的特点，又从出版要求、专家团队、法律意识和法律实践等方面分析了形成美国体育法学学术期刊百花齐放现状的原因，最后阐述了对我国体育法学学术期刊的借鉴意义。

对此，马宏俊教授在点评中提到，筹划体育法学学术期刊对于我国体育法学学科的发展和体育法学研究的开展均有着积极作用，国家体育总局与中国政法大学的战略合作正有序推进，其中就提及了体育法学出版物的相关事宜，寄望于未来能得以有效落实，助推新时代我国体育法学研究。

3 运动员权利保障及体育社会团体的人权责任

3.1 运动员讨薪的法律解读

运动员是体育法律关系中的重要组成部分，是开展竞技体育运动最基本的元素，依法保护运动员的合法权利，建立对运动员权利保障的法律制度是时代所需[8]。足球作为我国率先试点体育职业化的项目，其在过去26年的发展过程中，职业球员维权案件引发多方关注。在这些维权案件中，运动员讨薪、减薪、拖欠工资等无疑是聚焦的重点。

北京华城律师事务所董双全律师从辽足球员讨薪案说起，围绕万达青训天价索赔案而引发的北京市朝阳区人民法院向中国足球协会发送司法建议函一事，他认为体育协会下设的仲裁委员会无法享有“一裁终局”的权力，协会下设的仲裁委员会并非《体育法》规定的体育仲裁机构，也非《仲裁法》第十条规定的仲裁机构，而系中国足协下设的争议解决机构。

同样围绕职业足球领域的讨薪问题，重庆当代力帆足球俱乐部法务总监吕伟从辽足欠薪、云南丽江飞虎球员讨薪和李根案等实践领域的突出问题出发，对我国职业足球运动员的劳动者身份、认定标准和法院的受理范围做了理论分析，他认为我国法院在此问题上存在同案不同判的现象，球员应该属于劳动法意义上的劳动者，球员与俱乐部劳动合同纠纷属于人民法院劳动案件受理范围。

当球员主张其受侵害的权利时，不仅是维护自我人格和利益的行为，亦是一种对集体的义务。所以，从这个角度来看，上述球员行为方式的利益和后果远超其个人的范围，因为这不仅是对《劳动法》《体育法》等制定法权威和尊严的维护，更是对人们交往生活固有秩序的维持[9-10]。

3.2 运动员人格权及形象权保护

上海市锦天城律师事务所高级合伙人郑建军律师对运动员人格权中财产性权益来源、性质的体系定位及中国法的保护情况等做了分析。他认为人格权本身不具有可转让性，但人格权中的财产利益应当具有可转让性。在运动员与相对人签订了协议，许可相对人获得其全部或部分人格权的财产利益后相应权益又遭到侵害，受让人仍应有权以人格权益受到侵害为由向法院提起诉讼主张赔偿。对于已转让人格权财产性权益的运动员，其仍有权基于人格权维护自己的利益，但仅限于精神利益层面，而财产利益层面，则由签订合同的受让人享有，运动员在合同约定范围内，无权再以自身名义主张。

形象权虽在法律实践中还没有完全确立，但作为一种独立的权利性质已经得以承认。安庆师范大学王飞副教授在借鉴国外运动员形象权保护的基础上，从法律层面对我国运动员形象权保护进行研究认为，应以《体育法》修改为契机，从运动员权益、体育产业、体育纠纷解决方面构建运动员形象权保护机制。

3.3 归化球员的法律审视及体育社会团体的人权责任

随着中国足球归化的逐步展开，关于中国男篮是否也应适当归化外籍球员引起激烈争论。浙江杭天信律师事务所高级合伙人楼宇广从法律视角做出分析，认为归化外籍球员符合我国法律规范，不违背国际法理念和国际体育组织的相关规定。他提出，在目前的法律框架和现实国情下，中国男篮应以“联赛模式”为重点，归化国内联赛中非华裔球员，辅之以“养青计划”，尝试归化一批未满十六岁、具有培养潜力的青少年球员。不过要注意协调国内法规和政策，降低归化球员入籍的障碍，给予一定工资特例，强化归化球员的国家认同和民族认同。

商业与人权法律框架可以适用于体育运动俱乐部等纯商业运营的体育组织，但排除了社会团体类体育组织。天津大学于亮副教授认为，体育社会团体拥有的组织性权力对人权的享有构成威胁。国际人权话语体系正试图纠正体育社团自治引发的负面问题，比如以国际足联为代表的部分体育社团主动承诺尊重和促进人权。体育社团有尊重和保护人权的义务，并在自愿原则上承担实现人权的义务。体育社团人权责任不仅可以通过传统的体育仲裁及其司法监督机制实现，更有望借助新兴的商业与人权仲裁机制实施。

4 反兴奋剂治理体系与“孙杨案”评析

4.1 反兴奋剂治理体系与国内法规对“直接责任人”的认定

当前在国际和国内层面均已形成反兴奋剂治理框架和规则体系，不过“孙杨案”再次引发针对该体系的争论。完善规则，增强制衡，协调国际与国内体系冲突，构建公正合理的治理体系，对保障公平竞赛与运动员权益，至关重要。福州大学李智教授认为，反兴奋剂治理体系仍存在不公正不合理的现象。他认为应调整《禁用清单》和严格责任的适用，完善取样、检测和处罚程序，规范世界反兴奋剂机构监督权、调查权、处罚权的行使；加强国际体育仲裁院制衡功能；通过反兴奋剂仲裁庭的运行，提升兴奋剂处罚的“准司法”性，准确适用规则；通过反兴奋剂规则公约化，协调国际与国内治理体系，将体育自治权与国家公共权力有效结合。

鉴于国内不同主体对于承担反兴奋剂工作的单位有不同表述，对应在实际工作中的责任主体就有可能出现交叉，重叠或遗漏。从而导致发生“决策焦虑”，即在反兴奋剂调查和处罚中是配合、拒绝还是“阳奉阴违”等各种纠结。北京市君泽君律师事务所高级合伙人刘驰律师指出，这些表述的不确定性可能导致因隶属关系而承担责任的单位或者个人都没有机会为自己申辩，即便有机会申辩，在不能找到直接责任人或者证明自己没有责任的情况下，潜在的责任人可能需要承担举证不能的法律后果。因此，他建议潜在的责任人应尽早寻求专业律师的帮助。

4.2 “孙杨案”评析与运动员过错抗辩负担的发展趋势

国际体育仲裁院多年来的相关案例与《世界反兴奋剂条例》第2.3条三个版本的释义表明：过失可以成为“拒绝样本采集”行为的主观构成要件；除第2.3条明确规定的要件外，检查行为的合法性也是构成2.3条违规的客观构成要件。湘潭大学宋彬龄副教授指出，在分析2.3条的违规构成及当事人的主观过错时应注意区分法律认识错误、事实认识错误和反向错误问题；第2.3条与第2.5条存在重叠的关系；对涉及2.3的兴奋剂违纪有灵活化的趋势，但不确定性增加。对比以往案例，她认为，对孙杨的处罚过重，不符合进一步保护运动员的趋势。

湖南警察学院熊英灼副教授通过对近年来国际体育仲裁院所审理的兴奋剂案件的梳理发现，在适用新的《世界反兴奋剂条例》的过程中，国际体育仲裁庭出现了不同于以往的，明显的意欲减轻被指控兴奋违规的运动员主观过错推定的抗辩负担的趋势。具体表现在：不再需要运动员在证明非故意违规时，证明禁用物质的来源；创造性地解释“优势证明标准”以减轻运动员的证明责任；适用民法上的“委托理论”，使运动员仅对其在选任和授权第三人负责其反兴奋剂事务时的过错负责；加重反兴奋剂机构的通知义务，减轻运动员的认知责任等。不过她认为，尽管如此，运动员过错抗辩负担依然沉重，需要进一步平衡反兴奋剂机构和运动员的权利义务。

4.3 兴奋剂犯罪的刑法规制

2019年11月18日，最高人民法院发布《关于审理走私、非法经营、非法使用兴奋剂刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，自2020年1月1日施行。《解释》着重对源头管理、非法使用行为及监管责任做了明确，将为打赢反兴奋剂斗争攻坚战，维护体育竞赛公平竞争，保护体育运动参加者身心健康提供有力保障。然而，深圳大学王祯老师基于《解释》对我国兴奋剂犯罪刑法规制的罪名进行观察提出，《解释》的出台没有解决我国兴奋剂属性认定模糊、部分罪名类推适用、健康法益保护失衡、缺失对竞赛秩序独立保护的罪名等问题。这些问题在一定程度上影响了我国兴奋剂犯罪规制的效果。因此，需要基于罪刑法定、刑法明确性、法益保护等原则予以修正完善：应当在具体罪名中明晰兴奋剂的刑法属性，防止类推适用的同时实现对运动员的健康法益施予同等保护，形成系统完善的兴奋剂犯罪刑法规制体系。

韩勇教授点评，国际奥委会和国际单项体育联合会等体育组织具有天然的垄断性，而运动员又是赛事的核心。反兴奋剂规则不仅规范运动员，也规范体育组织，对运动员的严格要求同样适用于体育组织。兴奋剂处罚具有类刑罚性，在规则不够清晰导致争议的时候，应该仿照刑事处罚“存疑有利于被告人”原则，所以因立法不明导致解释不清的后果不应由运动员承担[11]。

5 地方体育改革与体育纠纷解决

5.1 陕西省举办大型赛事法律环境问题研究

我国第十四届全运会将于2021年9月在陕西举办，结合陕西省委省政府提出建设“平安陕西”“法治陕西”的背景，西安体育学院张恩利教授认为，陕西省举办大型体育赛事的法律环境有待完善，未来应在赛事举办期间加大法制宣传教育，营造全民知法守法用法的法治氛围；建立大型体育赛事法律治理体系，提供大型体育赛事执法活动依据；加强大型体育赛事执法活动，依法保障大型体育赛事有序举办；建立大型体育赛事纠纷多元解决机制，加大地方司法保障力度的优化措施。

5.2 地方体育协会实体化改革研究

体育协会作为社会力量的重要组成部分，是实现体育治理体系和治理能力现代化的关键因素。西安体育学院张彩红教授以陕西省为例，从体育协会的管理、组织机构、人力资源、财务制度、开展业务等方面进行分析认为，陕西省在推进体育协会实体化发展过程中，应深化体育行政改革，切实转变政府职能；建立健全协会内部的管理体制和运行机制；增强体育协会的筹资能力，加大政府和社会对体育协会的支持力度；增强体育协会的社会公信力。

5.3 地方性体育社团治理困境与破解

地方性体育社团是我国体育事业多元治理结构中的重要一元，是实现全民健身国家战略的重要力量。常州工学院白杨教授指出，地方性体育社团在内部治理方面主要有会员代表大会选举机制不健全、组织内部机构设置简单、监事制度的缺失、章程虚置等问题。对此，他认为应通过以下路径破解：一是对体育社团进行软法规范；二是设立监事会并充分发挥其作用；三是加强社团章程治理；四是维持社团章程的时效性；五是加强体育社团选举制度和议事制度治理。

5.4 《民法典》颁行对学校体育伤害纠纷的影响及应对

《民法典》第1176条规定：自愿参加具有一定风险的文体活动，因其他参加者的行为受到损害的，受害人不得请求其他参加者承担侵权责任；但是，其他参加者对损害的发生有故意或者重大过失的除外[12]。结合该规定，岭南师范学院韦志明教授认为，《民法典》立法变化纠正了过去相关法律法规对学校体育法律关系中某些主体的过度保护，有利于学校体育的有序开展；但另一方面，亦可能面临受伤害学生得不到及时救助、法官体育专业知识盲点和自由裁量权过大等挑战。为此需通过司法解释、建立体育专家咨询制度、受伤害学生救助机制、案例指导体系和类案强制检索制度来应对。这一观点能得到学界的基本认同，如韩勇教授认为：法院的判决实际上成了学校是否敢于开展危险性体育活动的“风向标”，法律应尽力平衡学生敢于大胆自由地参与体育活动和学生参与体育活动免受伤害威胁这两种利益[13]。

5.5 体育纠纷解决的基础性问题

体育组织、体育管理者的权力与相对人的权利之间的失衡，以及相对人程序保障机制的缺乏是体育纠纷解决机制需要解决的基础性问题，法律援助体现权力主体对弱势群体的帮扶。南京师范大学刘韵老师认为，在“接近CAS仲裁”的价值取向下，法律援助成为国际体育仲裁院保障当事人特别是运动员一方仲裁权益的重要制度。党的十八大以来，法律援助被纳入公共法律服务体系予以阐释，成为公共法律服务体系建构的基础性和关键性环节，并呈现援助范围扩大化和援助方式多元化的发展趋势。引介国际体育仲裁院法律援助机制，将为我国《体育法》修订提供更丰富的面向和实效性借鉴。

5.6 疫情期间体育合同解除免责制度的中英比较

新冠肺炎疫情背景下，全世界有2万多场体育赛事因疫情缘故被迫取消、推迟或空场进行，引发了体育产业连锁反应，体育产业正面临一波违约、解约浪潮。为此，上海邦信阳中建中汇律师事务所高级合伙人戎朝律师以PP体育与英超解约为例，从中国法和英国法的角度对疫情是否构成不可抗力，以及合同一方能否据此作为合同解除的免责事由进行分析。他提出，英国法律没有“不可抗力”的规定，但是有与我国不可抗力制度类似的“合同受阻”制度，鉴于英美奉行合同义务绝对原则，适用合同受阻比不可抗力条款的门槛更高、难度也更大。不可抗力发生后，想要据此作为解除合同的免责条款需满足两个条件：不可抗力致使合同无法履行或合同目的无法实现；没有替代方案。

6 结语

本届环渤海体育法学论坛讨论的话题聚焦于体育现代治理与体育法治建设，与会人士普遍认为要想走出一条中国特色的体育治理现代化道路，需开启体育法治建设的新时代，并朝向完善体育法治体系、转变《体育法》修法理念、保障运动参与主体权利、构建中国特色的体育法学、加强反兴奋剂治理、推进大型赛事改革、完善体育纠纷解决机制、有序开展地方体育改革、提升体育法治促进体育治理现代化的效能和我国在国际体育法治中的话语权等目标迈进，持续推进我国体育治理现代化的法治进程，进而不断开创我国体育事业发展的新局面。