关于政府采购非公开招标方式存在问题的研究

王婷

（中共长沙市开福区委巡察工作领导小组办公室，湖南 长沙 410005）

政府采购的主要采购方式是公开招标，虽然采购规模上占绝对优势，但是采购周期长、质次价高、效率低下等问题也广受社会诟病。随着集中采购目录的一次次“瘦身”，采购限额标准提高等，“放管服”改革迈出了实质性步伐，让采购人拥有更多的自主权。降低公开招标比例，加大了非招标方式的运用，但由于目前的政府采购监督管理法律体系还没有与“放管服”改革紧密衔接，相关规定不够清晰明确，致使政府采购活动各方主体监督责任意识不强，无法有效开展监督管理工作。

一、政府采购非公开招标方式概述

（一）政府采购的基本内涵与主要形式

政府采购是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是各级政府用国家的钱或借款购买货物服务和工程的行径，达到满足公共服务的目的。政府采购不仅是一个具体的采购过程，而且是一种管理的制度。政府采购支出占全国财政支出比重超10%，因此需要合理规范政府采购的各个环节，以此提高财政资金的使用效率。目前，我国政府采购包括公开招标、邀请招标、非公开招标等形式。

（二）政府采购非公开招标方式的基本类型

采购人采购未达到公开招标数额标准的采购项目时，可选择非招标方式自主依法采购，根据《采购法》和《非招标采购方式管理办法》等法律规定，非公开招标采购方式可以包括谈判采购、询比采购、竞价采购、直接采购、框架协议和电子采购等形式。

谈判采购包括竞争性谈判和竞争性磋商，是指采购方利用公告的形式或者直接邀请符合条件的供应商进行交易。询比采购包括询价和对比选择两种，是指采购方利用公告形式或者直接邀请符合条件的供应商进行交易。竞价采购是指采购方按照制定的采购文件的规定，对符合条件参与竞价的供应商按一定的规则进行排序，“价低者得”成交的一种采购方式。直接采购是指采购方成立采购小组，指定一家或几家供应商提供货品，直接签订采购合同的采购方式。框架协议是采购人方在一段时间内归集不同的采购项目，分别订立合同的采购形式。电子采购是采购人及其代理机构依托互联网及其电子交易系统与供应商共同以电文形式完成采购全部流程或者部分流程的采购形式。

二、目前政府采购非公开招标方式在实践中存在的主要问题

（一）各种采购政策在制度上有矛盾

《政府采购法》与《政府采购非招标采购方式管理办法》“两法”之间存在制度上的矛盾。《政府采购法》在第38条中“工程项目是不适合采用单一来源采购方式”的说法，然而在《非招标采购方式管理办法》第29条中又有“单一来源采购方式包括采购货物、工程和服务三种”的规定。可以看出，此处的工程项目又是适合用单一来源采购方式的。这份与《政府采购法》规定相冲突的文件出台，导致在实际运用中存在漏洞。

（二）备案制在非公开招标方式运用中存在争议

在实践工作中，采购人通常认为“备案”了意味着经过了监管部门的审批，当发现备案的方式不合规时，对于采购人来说就不是他们的问题了，“我们备案了就是走了政府采购程序，你们为什么不指出来。”《政府采购法实施条例》在释义解读写明“《政府采购法实施条例》明确了对政府采购实施计划实行备案制，而不是审批制”。由此可见，无论哪个阶段实施备案，监管部门只需实行形式审查，不需对其合理合法性进行实质性审查。举例说明，某区级单位采购整套应用系统，预算不足100万，上级部门已经指定某家供应商实施完了，以各种口头方式或理由要区级单位申请单一来源采购并报监管部门备案。不管何种理由，都是不符合法律规定的单一来源的采购范围的，区级单位操作起来困难重重，供应商也面临质疑甚至投诉，导致项目一再搁置，由此可见备案并不是解决问题的理想办法。

（三）公开招标与非公开招标的转化存在困难

目前，“公开招标”为主，“非公开招标”为辅的格局在区县一级政府即将打破。两种政府采购组织形式，本身并无优劣之分。目前，单从采购规模所需资金量来说，公开招标占绝对优势，但从逐年增加的分散采购占比来看，“物有所值”理念的贯通指日可待。以财政部公布的统计数据为例，2019年政府集中采购为13042.4亿元占比39.4%、部门集中采购为4913.0亿元占比14.9%、分散采购为15111.5亿元占比45.7%，其中分散采购比2018年的14882.5亿元增加229亿元，占比上升4.2个百分点。非公开招标方式可以说是大势所趋，但是这样的转化可能面临着比较明显的困难。首先，采购成本的上升。采购方式的变更，无形中拉长了采购周期，也会相应增加成本。其次，变更采购方式程序繁杂。对于一些法律界定不明确的采购项目进入实际操作阶段中，需要变更采购方式时是需要财政部门批准同意的，采购人还需重新填报计划。

（四）非公开招标的信息公开不透明导致“不公平”现象

非公开招标采购方式信息并非全部公开，在买卖双方间容易形成消息不对称，导致外部监管起不到好的效果。比如询价方式具有明显的信息透明度差、寻租空间大的缺点，表现在一方面采购人利用信息优势或通过寻租活动灵活定价，导致高成本；另一方面具体操作的采购人员掌握决策权，没有权利制衡，就会导致与供应商互相串通，“暗箱”操作，以权谋私的现象，失去了公平性。

（五）招标过程的监管机制缺乏有效性

一直以来，非公开招标方式虽然有专门的制度约束，但实际操作中依然存在很多的监管盲区。首先是在方式选择上，非公开招标方式类别多，适用范围没有明确的界限，比如竞争性磋商和竞争性谈判，其适用范围、程序、内容基本一致，区别仅体现在价格中标和综合评分中标，政策指导性较差，实际操作中存在滥用的情况。其次在操作上，非公开招标方式主要依托于招投标代理公司，主要的程序包括专家评审、招投标文件、中标、合同都由招投标代理公司完成。虽然招投标代理公司在非公开招标方式上非常重要，但对其监管却没有得到加强。然后，采购单位可以聘用任何入库的招投标代理公司，会造成大多数采购单位采取非公开招标方式进行政府采购时会聘用同一家招投标代理公司。最后是在程序上，非公开招标方式主要依据专家评审来确定中标单位和中标价格，而专家都是从专家库里抽取，可能存在利益输送行为。

三、完善政府采购非公开招标方式的对策建议

（一）整合相关政府采购的政策规定

应当尽最大努力实现“两法”在理念、规则和管理手段方面的趋同和协调；强化采购人主体责任，赋予采购人更多自主权；根据采购需求特点和市场竞争情况来选择具体采购方式；需明确评审专家的权利义务、资格条件、行为规范、处理处罚等内容，突出咨询功能，实现权利与责任对等；从强化采购人、代理机构处理质疑的责任、完善合同履行阶段的救济措施等方面，完善现行法律法规。

（二）厘清备案制的范围

《政府采购法》规定各级政府采购监管部门对政府采购有监督职能，涉及政府采购活动的方方面面，适用所有采购方式。要防止备案制变成审批制、简化制、推卸责任的挡箭牌和变相增加采购手续和成本，必须明确采购人及其主管部门、各类代理机构的责任。属于政府集中采购项目由政府集中采购机构向同级财政部门申请备案手续；属于部门集中采购项目的由实施集中采购的主管部门统一向同级财政部门申请备案；属于分散采购项目的，是单位自行组织实施的由采购方直接向同级财政部门申请备案，是委托代理机构实施的由接受委托的政府采购代理机构向同级财政部门办理备案。

（三）增强非公开招标的可操作性

细化非公开招标采购方式的执行程序，包括采购项目由哪些人参加、什么组织形式、选取那些供应商、信息是否公开等内容。根据各个项目特点采用不同的执行方式，避免项目执行者利用自主权，在各个环节中增加人为因素。比如进一步整合全省政府采购电子卖场，提供更多的商品标的，提高平台议价的能力，大幅减少采购方采用非公开招标方式的次数，还可以简化程序，提高效率。进一步改革现有的非公开招标方式，简化相关程序，由省政府采购部门统筹全省采购工作并取代招投标代理公司，通过网络平台来进行专家评审，由电脑系统分配综合招投标文件，专家评审意见给出中标意见。

（四）增进非公开招标的公平性

根据采购项目特点，除涉密项目外，将相关信息进行分类，包括前期参与论证人员，后期采取的采购方式等都进行公示，疏通反馈信息的渠道，发现疑问迅速做出响应。简化采购方式审批流程，以公开换审批。合理安排采购岗位人员的分工，加强衔接，建立轮岗制度，发挥内部相互监督和制约作用，尽量实现公平。

（五）加强监管的有效性

非公开招投标采购方式有较强的技术性和专业性的特点，可能普通的监管手段不适用，加上采购谈判中的不确定性，很容易造成监管的不到位。因此，合理的前期论证、明确的执行条件和详细的执行程序对于非公开招标采购效果的发挥起到至关重要的作用。还要考虑政府职能转变和行政成本，如果因为监管力量的不足，会造成采购领域更大的社会成本，配齐配强人手也是很有必要的。

综上所示，通过深化“放管服”改革举措，采用绩效审计方式，加大非公开招标方式的运用，推动电子化服务进程，加强采购标准化建设等措施的实施，能够为规范采购行为构建一个公开、公平、公正、诚信的市场环境，提升政府采购质量和效率。