治理视域下“两山”理念引领区域绿色发展的创新实践——以丽水市为例

杨 琳

中共丽水市委党校，浙江 丽水 323000

“绿水青山就是金山银山”[1]（简称“两山”），是习近平总书记主政浙江时提出的重大科学论断。此后，这一思想的丰厚内涵和实践意义在他的很多重要讲话中得到深刻阐述。“两山”理念的本质是符合时代特征和发展规律的先进理念，从治理的视角看，具有鲜明的整体性、均衡性和融合性的特征，是引领中国生态文明建设、绿色发展和政府治理的价值遵循和实践指向。浙江丽水作为习近平“两山”理念的重要萌发地和先行实践地，近年来深入开展“两山”理念的创新实践，以大花园建设为载体，持续推动区域经济的高质量绿色发展、基层治理的效能提升、生态环境的好转，人民满意度不断增强，走出了一条既要金山银山又要绿水青山的新型发展和治理转型之路。

1 “两山”理念的治理逻辑

1.1 整体性

从生态系统视角看，地球上所有的有机体与其生存环境之间是一个相互影响、相互依存的整体。任何生命有机体都受到内外环境的规制和影响，必须通过不断地自适应、自演化来调适彼此之间的关系和位置，以维持系统的稳定和谐。事实上，从历时性角度看，在人类社会的发展进程中，人从未脱离过与自然的复杂适应性关系。在既往的农业文明时代，人类与自然相对平和的关系状态不足以引发人们对自然的深切关注。然而，进入工业文明时代后，严重的生态环境问题促使人类以理性的态度重新审视人与自然的关系。人类逐步认识到仅保持社会系统及其内部各子系统之间的整体协调是远远不够的，还需要与自然建立整体良性的互动关系。从此意义上说，人与自然的关系本质上是人与社会、自然的关系。“两山”理念蕴含着将人、自然和社会看成是一个有机统一的复合整体的深层逻辑，凸显系统整体性意蕴为社会发展准则的价值追求，它是整体性、系统性治理的核心表征。它通过打破狭隘眼界，以“绿水青山”是一个生命共同体的环境自觉，高扬“绿水青山就是金山银山”和“金山银山变绿水青山”的价值追求。可以说“两山”理念及其治理实践是对现代工业文明发展难题的补救与化解，并以实现自然界良性运行、人类健康绿色行为开展和社会文明进步三者的“共赢”为最终目的。

1.2 均衡性

在人类文明进程中，人要调适人与人、人与自然、人与社会的各种复杂关系。由于资源稀缺，对资源控制和分配的不同导致了利益差别和不平衡，这种差别和不平衡直接构成了利益冲突和对抗。而冲突和对抗的化解就是通过建立利益平衡机制，以政策补给补偿利益分配的缺失，维护公平和正义。“两山”理念的治理核心就是在正视当前的差别和不平衡的前提下，正确处理好经济发展和生态保护的关系，保障生态环境领域的权利平等、社会公平和发展均衡。首先，权利平等。以公正公平、利益共享和风险分担的价值主张作为行动的准则和意愿，通过财政、法律等措施补偿生态功能，修复、维育自然生态，使人类能够持久而平等地共同珍惜和享有现在所共处的自然环境。其次，社会公平。以必要的资金等利益补偿那些在发展进程中为了发展成效的实现而付出代价和损失的国家、地区乃至群体，以此来平衡生态受益者和生态受损者之间权益的对等和均衡。最后，发展均衡。正确认识和利用自然生态环境使用价值的多重性，通过行政、市场等手段转换自然资源的社会财富存量资本，拓展绿色财富发展空间，增强薄弱区域、重点生态功能区的发展后劲，构筑自然、经济与社会平衡发展的新结构，实现生态正义。

1.3 融合性

从工业文明迈向生态文明的进程中，经济与生态的关系从不协调逐渐走向协调融合，这是人类社会发展的必然规律。融合通常指不同事物、系统在媒介等方式的基础上通过相互交叉、渗透，逐渐融为一体的动态发展过程。“两山”理念在治理的融合性上体现为：一是确认环境与生产力的关系，提出自然生态系统和社会经济系统是有机统一和融合发展的观点，这是对当前经济社会发展对生态系统需求的无限性与生态系统满足需求的生产力和资源更新能力的有限性的矛盾的扭转和矫治。不仅要兼顾生态与经济的发展，还要多领域、多层次、多产业促使生态经济系统的自然再生产过程和经济再生产过程的融合发展，使经济效益、社会效益和生态效益所构成的社会整体效益朝着最大化方向演进。二是阐明生态环境使用价值的多重性和财富属性，这是对原有生产方式的转型升级，彻底改变过去重城市轻农村、重工业建设轻农业发展，以牺牲环境换取工业化、现代化的政策取向，从生产方式和政策取向上打破城乡二元结构，促使城乡融合发展。三是“绿水青山”和“金山银山”隶属不同系统，“两山”理念的深层指向是不同领域可通过跨界或通道转换实现融合发展。其逻辑是通过生态“自我系统”的发展，在横跨经济“他者系统”（或相反）的过程中形成协同共治的“超系统”，进而以“超系统”的治理体现生态与经济在跨界中融合，在融合中治理，在融合治理中共生发展[2]。

2 “两山”理念的区域实践：丽水政府治理的阶段成效

2.1 治理模式：从碎片化到整体治理

丽水在大花园核心区的建设中，以“两山”理念为指导[3]，坚持整体思维，改变以往政府治理碎片化的现实样态，逐步形成整体治理模式，不断提升政府治理效能。一是通过治理层级整合，从纵向上强化政府的执行力。在丽水市委、市政府的领导下，由市发改委牵头成立丽水市大花园工作领导小组的常设机构，进一步强化了丽水9县市区对大花园建设工作的总体规划和统一领导。通过建立市、县、乡三级大花园生态治理、绿色发展和宜居生活的规划和管护体系，突出刚性约束，实现生态治理全域覆盖，绿色发展全域统筹，美丽城市、乡村、田园全景建设的整体性治理目标。二是通过治理功能整合，从横向上加强协同力。以大花园工作领导小组的权威协同各部门合作。通过建立信息共享平台、大花园项目库建设，加强横向联动，提高治理效率。三是通过治理权责整合，健全考核机制。通过建立健全GDP和GEP双核算、双评估、双考核工作机制，厘清党政负责人的责任目标和重点任务，落实了大花园建设与政绩挂钩的考核机制，提高了各级政府进行大花园建设的积极性。通过纵向管理、横向协作和考核机制共同提升政府的整体治理能力。

2.2 治理主体：从单中心到多元参与

丽水市按照“政府主导、部门协作、公众参与”的方针，探索从单纯依靠政府到寻求多元主体互动的路径，激发社会成员共同参与大花园建设。一是党政引领，凝聚共识。实施“人人成园丁 共建共享美丽幸福大花园”活动方案、《丽水市建设中国花园乡村实施意见（2018—2022）》，全领域动员社会各界人士参与，倡导绿色价值观、消费观。党员干部带头开展成长为合格“园丁”活动，提高与大花园建设相匹配的能力水平。志愿者开展“人人争当小园丁，共建共享大花园”的志愿服务活动，发挥志愿者在建设大花园中的先锋作用。在天下丽水人中开展“世界丽水人大会”活动，使更多的丽水人关心家乡建设发展。二是以民生改善为导向，激活企业、农民、市民等主体参与。通过强村惠民富民行动，建立健全生态产品价值实现机制，拓展农民居民增收渠道，平衡市场、企业、农民等各利益相关者的权益；通过建立健全民生保障网、丽水健康网，使医疗、就业、养老等方面得到保障，使全体人民共享平安幸福生活的权利。三是发挥优势互补作用，建立健全丽水全域协同发展工作机制，推动全市生态、生产、生活领域的均衡发展，各县域之间的均衡发展，形成全域大花园高质量绿色发展的格局。

2.3 治理机制：从界限化到融合发展

大花园建设的本质是构建新时代城乡融合的大花园。丽水通过城乡融合、产业融合、跨域融合的治理机制改变以往城乡二元分割的结构，推动城乡一体化发展。一是坚持“点、线、面”精准施策推动城乡融合。着力改善户籍、土地、资本、公共服务、基础设施等体制机制的弊端；守住底线和红线不放松，保障土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线和生态保护红线；改善营商环境，激发农民、城市工商企业及各类人员的积极性，引导社会力量广泛参与城乡融合发展。二是构建“特色引导+经济效益”机制，推动产业融合。丽水依托自身资源禀赋，大力推进生态产业化、产业生态化，助推一二三产业融合发展。探索“生态+”新模式，以丽水全域农产品品牌建设来引领三产融合发展，以农文旅融合发展来催生新业态、新模式和新增长极。实施“丽水生态制造2025”，推动与绿水青山和谐共生的外源性产业的发展，为丽水高质量绿色发展提供强劲动力。三是以局部跃升带动整体发展，拓展城乡融合面。以丽水景宁建设全国首个民族地区城乡融合发展试点为契机，统筹绿色发展、乡村振兴、美丽田园和美丽城镇建设，不断拓展改革的实施面，逐步缩小城乡差距，使城乡面貌焕然一新。

3 以“两山”理念引领区域绿色发展的治理转型路径

3.1 加强顶层设计，提升有效治理能力

区域高质量绿色发展作为一项复杂的系统工程，要着眼全域，加强顶层设计。将全域、全境作为整体的理念贯穿于规划、决策和制度的各层面和各领域，提升顶层设计的整体性。一是立足整体性视域，依托平台建设，进一步做好近年来各类横纵、多类型的规划衔接。突出城乡一体融合发展，将城乡区域视为一个大生态系统，突破区域行政界线进行规划，使国家规划与区域规划、城乡规划等相互衔接、高效协同，做好区域高质量绿色发展规划与国土空间规划、“十四五”规划之间的衔接和贯通。二是在原有机构和平台的基础上，加强组织机构建设和各部门的协作，使各部门、各行业、各机构之间形成有序、协调的关系，不断增强全域、全境内各单元、各要素的共生协调功能，使全域、全境内的生态系统、社会系统和经济系统内部及彼此之间形成良性循环。三是建立市县联席机制，统筹联动县域政府推进绿色高质量发展，促进各个政府之间结合自身特色，取长补短，协作联动，形成区域高质量绿色发展从决策到协作再到治理的“一张蓝图”的整体格局，凸显区域高质量绿色发展的有效治理能力和多重效益。

3.2 多方动员参与，扩大治理主体范围

在原有绿色生态发展的基础上，加强与市场主体、行业协会等社会组织及市民的联合，利用政策引导、让利优惠、保障措施和制度安排等综合手段将区域高质量绿色发展的宣传教育纳入相关主体的社会责任范围。一是重构政府与市场主体的关系，从被动的单向管理关系转变为政府宏观引导、市场微观自由运行的双向协作关系，使市场主体自觉成为区域高质量绿色发展的建设者、拥护者和实践者。二是培养社会组织和市民的意识，增强他们对区域高质量绿色发展与自身长远发展、生活休闲的关联性认知和情感，激活其参与区域绿色高质量发展的内在积极性和信心。三是发挥各主体的主动性，增强他们利用自身资源优势在生态、生产和生活的每个环节中，在各自能够影响的范围内踊跃支持区域绿色高质量发展相关宣传、体验和建设活动的自觉，不断聚集全体市民参与的力量，扩大政策影响的范围，形成多元主体参与区域高质量绿色发展的合力。

3.3 融合科技创新，丰富拓展治理工具

以高质量绿色发展项目库、云计算、云监控等为载体，依托数字技术拓展政府与市场、组织和个人的沟通机制。一是注重线上线下的融合。加强对产业链上和产业群内各主体的引导，将企业参与大花园建设等纳入评价或信用体系，通过政策鼓励、扶持生产经营者从事生态产品的宣传和销售；引导有社会影响力的公众人物利用微博、公众号等新兴自媒体平台，传播生态文明和绿色发展理念。二是注重硬性政策和软性治理的融合。将最严格的生态标准、生态管理制度与科学合理的生态补偿机制紧密结合，优化生态政策的组合结构，使公众在宜居环境中潜移默化地增强生态环保的意识。三是注重管理引导与信息反馈的融合。通过广泛调研和市场信息研判，了解公众，尤其是消费者对生态环境、生态产品认知度的动态表现和演化规律，据此调整和丰富政策工具，提升政府政策的精准化和服务水平。四是将绿色高质量发展与数字化、网络化和科技化紧密融合，推动生态要素向生产要素转换，绿色财富向物质财富转变，孵化区域绿色发展在“三生”空间的新业态成长，实现城乡在地域空间、经济结构、基础设施、公共服务和生态环境等方面的融合发展。