福建省生态资源资本化实践模式、路径及机制构建

2021-12-21向建红

海峡科技与产业 2021年6期

向建红

1.武夷学院商学院，福建武夷山 354300

2. 福建省区域绿色经济发展研究中心，福建武夷山 354300

福建省作为全国生态文明建设示范区，具有丰富的生态资源，在实践中具备将生态资源资本化的可行性基础。福建省充分利用生态资源优势，一直以“绿水青山就是金山银山”为发展理念，在理论和实践中对生态资源资本化的实践模式及路径作出了有益的探索，实现生态资源的价值形式转换，挖掘生态资源所带来的直接经济价值及间接生态服务价值。

1 福建省生态资源资本化实践可行性基础

1.1 福建省丰富的生态资源为生态资源资本化提供了资源基础

福建省地处东南沿海，依山靠海，具有丰富的海域、土地、森林、水质、矿产等生态资源。福建省不仅陆地海岸线达到3751.5 km，2020年森林覆盖率也达到66.8%，都排在全国前列。省内河流水质优良，2021年1—4月数据显示，Ⅰ～Ⅲ类水质比例为91.5%。省内所有地级市全部获评国家森林城市荣誉称号，生态文明指数排在全国前列[1]。优质丰富的生态资源为福建省探索生态资源资本化提供了资源基础。

1.2 福建省经济快速发展为生态资源资本化提供了经济基础

福建省地处东南沿海，过去经济发展一度相对比较缓慢。但随着我国社会经济的整体腾飞，福建省抓住机遇，勇于创新，大力推进产业结构转型，近年来迎来了快速冲刺的发展阶段。2019年，福建省人均GDP达到107 139元，所有地级市中仅南平发展相对较慢，但人均GDP也达到 74 036元。福建省是目前全国唯一一个所有的地级市人均GDP均超过国家平均水平70 892元的省份，凸显了福建各地经济发展的均衡性。福建经济的快速发展又反过来促进了产业结构的进一步升级和调整，尤其是对经济效益、社会效益和生态效益的协同发展提出更高的要求，这些为福建省推进和实施生态资源资本化实践提供了经济基础。

1.3 对美好生活需要的追求为生态资源资本化提供了理念基础

第七次人口普查数据结果显示，福建省每10万人中具有高中（中专）及以上文化程度的人数达到28 360人，占比为28.36%[2]。经济文化水平的快速提升，促进人们生活的主要矛盾从单纯的物质需要转化为对美好生活的需要，人们不再只是追求温饱，而是从生活质量出发，更多地追求身心健康。生活矛盾的改变，导致人们的消费理念和生活方式等都逐步发生较大改变。例如，更愿意投入到大自然中享受生态旅游、天然氧吧等带来的身体和心灵上的快乐等。这些改变都为生态资源资本化、实现生态资源价值转化与增值提供了理念基础。

1.4 福建省生态资源相关政策为生态资源资本化提供了制度保障

福建省整体上生态意识比较强，对生态资源提供的经济效益、社会效益和环境效益比较重视。2002年，很多专家学者开始对福建省生态省建设提出研究和探讨，福建省政府2006年发布了《关于生态省建设总体规划纲要的实施意见》，决定在全省开始启动生态省建设，是全国比较早地开始生态省建设的省份。2015 年，省委、省政府根据国务院有关福建省建设生态文明示范区建设的政策，制定了适合福建省区域的《福建省生态文明体制改革实施方案》；2018年11月，福建省又第一次将“绿水青山就是金山银山”发展理念以立法的形式正式写进《福建省生态文明建设促进条例》中；2021年，福建省委、省政府联合印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的实施方案》，对深化土地等生态资源要素市场化配置改革，提高要素配置效率提出更高、更具体的要求。历年来，福建省不断适应社会发展的需求，通过调整、补充、新建等方式完善生态经济相关的政策、制度等，推动生态文明发展。这些生态政策为福建省生态资源资本化提供了稳固的制度保障。

2 福建省生态资源资本化实践模式和路径

2.1 福建省生态资源资本化实践的典型模式

近年来在生态文明示范区建设的引领下，福建省各地都大力践行生态文明建设，探索生态文明进程中的生态资源资本化模式，在福建省各地形成了以南平“生态银行”模式、连江海域资源“333”模式、厦门五缘湾区生态修复与综合开发模式等为典型的生态资源资本化实践模式，有力推动了各地生态效益和经济效益的协同发展。

2.1.1 南平“生态银行”模式

南平是福建省经济发展相对靠后的一个地级市，但其具有福建省其他各地市无法比拟的生态资源优势。南平2020年森林覆盖率已达78.85%，远远超过福建省平均66.8%的森林覆盖率。为了充分利用当地的生态资源优势，南平从2018年开始探索“生态银行”模式，实现南平生态资源资本化，有效地将生态资源经济价值、生态服务价值等结合起来，产生了一定的示范效应。该模式在2020年被自然资源部评为全国首批“生态产品价值实现典型案例”。

南平“生态银行”模式借鉴商业银行模式，构建了一个集生态资源评估、融资、运营、开发等功能为一体的综合性平台。通过该平台，各市县生态银行运营公司引入市场化机制，对生态资源进行开发、运营、管理等，打通生态资源资本化的通道，将南平丰富的生态资源转化为生态资产，进而转化为生态资本，达到生态资源保值增值的目的[3]，如图1所示。

图1 南平“生态银行”运作模式

2.1.2 连江海域资源“333”模式

连江县地处福州市，海洋资源丰富，合理利用海洋资源进行海域养殖是当地居民的重要经济来源。如何合理开发利用丰富的海域资源，将海域资源资本化，实现海域资源生态产品价值和服务价值增值，一直是连江县改革的重点。近年来，连江县在海域生态资源产权制度改革的基础上，探索并实行海域资源“333”模式[4]，有效推动了该县的海域资源资本化，带来了生态效益和经济效益的协同发展。

该模式中，首先对连江县相关海域的所有权、使用权、养殖权的权属进行明确划分，实施“三权分置”，根据权属属性的不同，由连江县政府按照“三级分类”标准，将不同海域资源分类划归为县级海洋运营公司、乡镇集体企业、村委会等三级运营管理主体，不同海域资源运营主体可以利用市场化机制，采用租赁、承包、引进资金等方式实现海域资源的资本化，从而推动海域养殖业等产业健康发展，并维护好对海域资源良好生态环境，实现村集体、养殖户、普通老百姓三方“共赢”。

2.1.3 厦门五缘湾区生态修复与综合开发模式

五缘湾区是厦门东北部的一个区域，这里具有天然海岸线，但由于以前对海域等生态资源的服务价值认识不足，当地居民过度养殖，滥用海域资源，造成环境污染严重和经济落后。近年来，厦门坚持绿色发展理念，更加注重经济效益和生态效益的协同发展。五缘湾区作为厦门改革发展的一个重要区域，通过对海域资源的权益属性进行明确，将该区域按照“生态资源+生态空间布局”的定位，大力修复海岸线和内外毁损的生态环境，利用生态资源优势，规划形成集水景、湿地、海湾等多种生态资源于一体的生态空间布局，引进戴尔、恒安等300多家高端商务、生态康养旅游及现代化绿色产业等入驻。该区成功通过生态资源资本化转换，实现生态资源价值保值增值，使该区成为厦门目前经济最活跃、生态环境保护最好的一个区域[5]。

2.2 福建省生态资源资本化实践路径

福建省在探索和形成地区生态资源资本化实践模式的过程中，各种生态资源资本化的实践路径也在逐步形成并发挥作用，如生态资源+生态农业、生态资源+生态旅游康养、生态资源+生态林下产品、生态资源+生态文化等。各种路径的实践和运用，有效地促进了福建省各地经济和环境的发展，提升了生态资源的价值。

2.2.1 生态资源+生态农业

生态资源资本化最直接的路径就是利用已有的生态资源，发展现代生态农业，生产生态农产品，形成生态农业产业链。福建省以绿色发展为引领，加快产业结构优化，大力推广农业现代化，生产出更多的生态农产品。以武夷山生态茶产业链、永春芦柑产业链等为代表的一批特色生态农业产业链的形成，有效促进了生态资源的价值转化，2019年，福建省十大乡村特色生态农业产业链产值达到1.78亿元[6]。随着生态农业产业链的形成，福建省生态食品在种类和质量上不断取得新突破，到2021年5月，福建省的生态绿色食品种类超过1 000个，永安特早蜜、下河杨桃等特色生态农产品纷纷被评为全国名特优新农产品[7]。

2.2.2 生态资源+生态旅游康养

福建省有丰富的山、海等生态资源，森林覆盖率和天然海岸线在全国都属于领先。福建省各地近年来充分挖掘和利用当地生态资源优势，开展适合本地特色的生态旅游及康养项目，达到保护当地环境和促进经济发展的双重目标。例如，目前已形成以福州、武夷山、武平、邵武等地为典型的全国森林旅游示范地区和国家森林康养基地。2019年，福建省利用森林资源带来的生态旅游直接收入和间接旅游收入达到2000多亿元[8]。

2.2.3 生态资源+生态林下产品

福建省充分利用丰富的生态林业资源，合理规划，开发出符合发展的多样化林下产品，如种植林草、红蘑菇等，养殖家畜、蜜蜂等，并通过构建相应的林下产品开发、加工、包装、运营等林下生态产品生态链，促进生态资源价值的转化。2019年，福建省林下经济总收入达到635亿元[8]。

2.2.4 生态资源+生态文化

文化是资源的灵魂，充分挖掘生态资源内在的文化底蕴和价值，是大力提升生态资源价值，实现生态资源资本化的一个重要路径。例如，武夷山五夫镇以古镇生态资源为依托[3]，通过一系列的朱子生态文化形式，将生态资源和朱子生态文化巧妙地结合起来，目前已形成了万亩荷塘、油菜花、朱子广场、田螺湾、紫阳楼等朱子文化和生态资源相结合的相关项目，并且每年举办朱子祭祖大典、万亩荷花节等大型活动，实现了生态资源和文化的有机统一，既继承和宣扬了生态文化，又有效实现了当地生态资源价值保值增值，给当地带来了环境保护和经济收入双重效益。

3 福建省生态资源资本化实践中存在的问题

3.1 生态资源受益主体不明确，无法落实“谁受益、谁付费”原则

生态资源资本化首先必须要资产化，而资产的主体必须明确，但目前很多生态资源的受益主体还不是很清晰。福建省组织各地正在大力开展绘制自然资源“一张图”的活动，对福建省各地的自然资源进行调查、汇总和归类，明确各种自然资源的生态属性和产权归属，虽然取得了一定的进步，但根据福建省自然资源厅信息公开情况可以发现，目前各地的自然资源汇总归类工作才刚起步，还有很多资源的调查分类工作需要去做，而且由于生态评估工具和方法不统一，有些已经明确产权归属的生态资源带来的直接生态产品可以纳入到市场进行交易，但生态资源带来的生态服务价值无法具体核算，生态服务的受益主体也没有办法明确，此外，还存在“搭便车”现象。例如，福建省各地政府近年来大力建设公园，给当地带来美丽的环境和舒适的条件，环境的改变会使当地房地产等行业受益，很多房地产开发小区直接命名为某学府人家等或公园嘉园等，房产价格明显高于其他地段，这是直接利用公共生态资源产生的服务增值。虽然福建省已经推行碳汇交易，但目前碳汇交易的主体范围比较小，主要限定在一些特定的企业，普通企业没有任何付费措施，很多企业对碳汇交易兴趣不高，目前整个省份的碳汇交易案例不是太多，很少企业会因为从生态效益中获益而额外支付费用。这种搭便车现象导致无法真正落实“谁受益、谁付费”原则，也就对生态资源资本化，实现“绿水青山就是金山银山”发展理念带来极大的阻碍。

3.2 生态资源价值核算体系还不完善

福建省作为生态省建设比较早的省份，从2002年开始探索生态省建设以来，在生态资源核算、评估和补偿方面也一直在进行有益的探索。2016—2017年，率先在长乐、晋江、南平、厦门等县市开展自然资源核算的资产负债表编制试点工作，经过3年左右的实践摸索，2019年，正式出台《福建省自然资源资产负债表编制制度（试行）》，要求在试点地方的经验基础上，在全省各地全面开展自然资源资产负债表编制工作，核算主要内容包括土地资源、林木资源、水资源、矿产资源和海洋资源等自然资源。通过自然资源资产负债的编制，福建省各地能有效掌握自然资源的存量和增量变化。但从开始编制的部分自然资源资产负债表中发现，目前核算的内容范围只有土地资源等几种，整体上生态资产负债表的编制比较粗略。

生态资源包括国有土地、矿产、森林、草原、水和湿地，提供的生态产品和旅游收入等可以通过直接货币化计量，而生态资源提供的涵养水源、保护环境等服务价值具有间接性，由于目前对核算主体、核算工具及方法等的认识局限性，准确地核算出各种间接资源服务价值还是一个难点。而且当前的生态资产价值核算的部门不统一，使用的核算模型和方法也存在多样化，无法完整地核算自然资源资产经济价值和生态价值，尤其是很多生态服务价值没有纳入资产负债表核算中，导致各地区核算过程的结果出现明显偏差。

3.3 对生态资源价值评估还不完善

各地在具体实施生态资源资本化过程中的一个重要环节，就是如何有效正确地评估交易过程中的生态资源价值。在对一些实施案例调研的过程中发现，在核算评估生态资源价值过程中，生态资源运营管理公司没有聘请专门的第三方评估机构进行评估，只是由资本化运作主体方单独核算，甚至在评估过程中没有充分考虑通货膨胀、资金时间价值等带来的影响，也没有考虑生态资源预期可能带来的生态效益价值。而很多生态资源产权属于普通农民，他们对资源的评估方法更不了解，在生态资源价值评估核算和利益分配过程中都处于相对劣势地位。

3.4 宣传力度有待加大，老百姓对生态资源资本化的认知度不高

虽然“绿水青山就是金山银山”发展理念越来越被更多的人认识并理解，福建省也在尝试采取不同的生态资源资本化路径，实现生态环境和经济发展的双重效益，但部分老百姓对生态资源资本化的运作认知度并不高。例如，在南平“生态银行”认知调研的过程中发现，很多人对该模式还不太熟悉，有些人还完全不理解“生态银行”到底是一种什么样的模式，更谈不上了解土地、林木等的流转、租赁等问题。对模式的不熟悉导致部分人不敢真正参与进来，只是采取观望的态度。

3.5 生态资源资本化运营管理公司资质和作用有待提高

从福建省典型的生态资源资本化模式中可以发现，生态资源资本化实施的一个重要环节是要成立生态资源资本化运营管理公司，由生态资源资本化运营管理公司对生态资源进行调查、核算、运营、开发等，将很多零散的生态资源集中化，通过运营和开发带来价值转换。生态资源资本化运营管理公司的运营资质和在具体实施过程中能发挥的作用就显得尤为重要。但根据课题组对福建省一些实施生态资源资本化运营管理公司的调查了解，发现情况并不是太理想。例如，南平“生态银行”作为典型的生态资源资本化的实践案例，其成功经验可以给福建省甚至全国一些地区带来示范作用，但在生态资源运营管理公司的资质和作用等方面还有待在实践中不断完善和提升。目前顺昌林业、建阳建盏等一些典型的“生态银行”运营管理公司的开发运作情况比较良好，但还有部分“生态银行”运作主体的资质准入门槛并不高，企业规模偏小，一些大型企业对生态资源运营管理公司参股、入股的意愿不是太高，作为各运营公司的总协调机构，南平生态资源管理公司对各县市的生态资源运营公司指导作用偏弱，发挥的总体协调作用有待提升。

3.6 过度运用资本手段包装和开发生态资源

近年来，随着福建省对生态资源的开发、利用和运营，在保护生态环境的同时，也给当地居民的经济生活带来了真金白银的实惠。在充分享受“绿水青山就是金山银山”发展理念带来的利益同时，有些人开始只顾眼前利益，过度消费生态资源。例如，武夷岩茶就是武夷山得天独厚的优质自然资源，但有些运营商在利用资本手段对生态茶叶进行运作后，过度包装武夷岩茶的生态价值，把很多普通茶叶炒作到天价，虽然暂时可能提高当地茶农的收益，但从长远来看，最终会导致武夷岩茶像当年普洱茶一样的结局，不仅损害当地茶农的利益，而且影响当地经济的可持续发展。再如，厦门鼓浪屿具有得天独厚的自然资源优势，风景秀丽，是全国闻名的旅游景点，厦门利用优质的生态资源开发生态旅游项目，将生态资源价值有效开发利用，给当地带来巨大的经济利益。但近年来当地在利用生态资源资本化过程中，存在过度开发和利用的现象，尤其是对每个小景点都采取单独收费的政策，招来很多游客的抱怨声。

3.7 对生态资源资本化手段监控有待加强

目前福建省各地对生态资源资本化路径的探索在快速发展，但生态资源资本化过程中的监督政策和措施还有待加强。如武夷山天价茶叶事件，给当地和福建省农业经济带来了极大的不良影响，但是国家和省、市等管理部门都及时认识到该问题的严重性，并立即采取管制措施，对资本运作的操作手段进行监控，甚至规定所有茶叶每500g定价不能超过6万元，对整个武夷山茶叶资本化运作市场有所控制。但根据当地调研情况，由于对茶叶最高价格的规定并没有细化，很多茶叶运营商充分利用该规则的不清晰，继续采用各种间接方式把茶叶价格提升到规定的最高极限。

4 福建省生态资源资本化相关机制构建

4.1 加大生态资源资本化管理部门的监督力度

要真正实现可持续性生态资源资本化，福建省应充分调研，设立专门的监督管理机构，根据生态资源的特殊属性，分别制定不同的分类政策和措施。在推进生态资源资本化过程中，发挥各层次监督管理部门的作用，加大对生态资源实物量和价值量的统计、对生态资源运营管理公司运营资质的审核、对生态资源价值形式转化过程中的评估等全方位的监督力度，并利用积极的政策措施加以引导，推进生态资源资本化的持续健康发展，在未来全面实现“绿水青山就是金山银山”的美好局面。

4.2 提升已有生态法庭的职能范围，丰富其司法制度形式

随着生态建设的稳步推进，将会出现越来越多有关生态资源资本化的各种问题。为了加大对生态资源的保护，福建省各地方已经尝试设立生态法庭的试点，如厦门生态法庭、武夷山生态法庭等，产生了较好的效果。但目前各地的生态法庭主要还是以生态资源的直接破坏为主，对生态资源资本化手段的违法等问题还没有纳入管理范畴，而且生态法庭的执行手段比较单一。

福建省可以尝试在各地法院成立的生态法庭的基础上，进一步提升生态法庭的职能范围，对所有涉及生态环境破坏、生态资源不合理利用、生态资源资本化运作过程中出现的问题等都交由生态法庭审判，并探索多元化的生态资源资本化违规违法处罚手段，以及生态修复的司法工作制度，如补种、替代性修复等。

4.3 实行地区差异化碳排放额定量标准，加大推行碳汇制度建设

福建省森林覆盖率达到66.8%，闽北森林覆盖率甚至达到78.89%，远高于全国平均水平，但福建省整体平均碳排放量较低，平均水平远低于周边省份。福建省生态功能区划明确，由于闽北具有明显的生态资源优势，福建省将闽北等地定位为生态优先发展区域，鼓励逐步实施生态资源资本化，在保护好当地环境的同时也带来经济快速增长。但闽北产业相对落后，和泉州等产业集群辐射功能较强的沿海地区相比，经济发展还处于较大的劣势地位。为了更快提升闽北、三明等生态优势更加凸显的地区发展，福建省可以在已有的企业碳排放配额的基础上，借鉴京东协议模式，在福建省各地市之间探索政府间的碳排放权购买机制。例如，可以由省根据各地市的情况，设置福建省平均碳排放额量，超过均额的地区可以向未使用完的地区购买碳排放额，推动地区发展均衡。或者通过设置各地市绿色GDP 增长在总GDP 增长中的比率标准，让该比率较低的地区可以向较高的地区实施购买、付费。甚至今后在全国碳排放机制全面落实后，可以大力向其他省份出让多余的碳排放额。

4.4 加大生态资源资本化相关复合型人才的培养

生态资源资本化目前还处于探索的初步阶段，在发展过程中对相关复合型人才的需求越来越迫切。生态资源资本化不同流程进行过程中涉及生态学、资源学、经济学、财务学、管理学、法学等各种学科的专业知识，福建省在今后应该加强对相关复合型人才的培养。例如，生态法庭人才，如果只懂基本法律，而对相关生态学、资源学知识比较缺乏，肯定会导致生态法庭工作的滞后。福建省对相关复合型人才的培养可以通过高校培养、社会培训、到企业挂职等多种形式进行。只有不断培养与生态资源资本化相关的复合型人才，才能更快地普及大家对生态资源资本化理念的认知，提升生态资源资本化的专业化程度，大力促进生态资源资本化的进程。

4.5 加大对生态资源核算方法和机制的构建

目前，对生态资源核算还没有一个统一的方法，生态资源资产负债表的编制也还处于探索试点阶段，生态负债是否需要列入生态资产负债表更是众说纷纭。

福建省今后应在现有的基础上，进一步加大对生态资源价值核算方法和机制的探索，构建更精确的生态资源价值评估模型，推进相关配套制度的建设，逐步形成一套稳定有效的生态资源核算方法和机制，并进一步加强对生态资源资本化模式的宣传教育工作，只有让大家通过相关机制了解并信任生态资源资本化，才能更好地推进“绿水青山就是金山银山”的发展理念，更好地提升人民的生活水平，真正实现生态文明。