行政事业单位内部控制有效性探究

任爱琴

（山西广播电视无线管理中心，山西 太原 030006）

一、引言

当前，我国正处于经济高质量发展时期，行政事业单位高效运转与经济发展、社会稳定等因素密不可分。内部控制是行政事业单位内部管理中最为关键的一项工作，加强内控，完善内控制度，一方面可确保财政资金的使用安全与效益，另一方面可在提升工作效率的同时降低风险。然而由于行政事业单位内控工作起步晚，在实践方面缺少一定的经验与参考，具体实施过程中还存在意识薄弱、体系不完善等问题，不利于提高单位内部管理水平。新时期，各级行政事业单位必须从思想层面高度重视内控，立足于实际问题，制定有针对性的改进方案，切实完善内控体系，提升内控有效性。本文就此展开分析与论述。

二、行政事业单位内部控制相关理论

（一）我国事业单位内部控制发展历程

查阅大量文献资料可知，我国内部控制理论研究较早，但多是将研究重心放在企业层面，有较丰富的企业内部控制理论成果，相较而言，对事业单位内控的研究不够深入，2011年之前公开发表的文献较少，随着《行政事业单位内部控制规范》的颁布与试行，其相关文献数量才有了明显的增加。1999—2001年，我国第一次制定关于内控建设的法律法规，之后多年都以企业为重点研究对象，直至2012年才正式印发《行政事业单位内部控制规范》，该规范于2014年实施，并明确指出建立内控应遵循的原则、提出风险评估与控制方法，将内部控制划分为单位与业务层面，内控建设逐渐迈向新的高度，理论基础不断被充实，各单位内控工作实践经验逐渐得到积累。国家一直高度重视内部控制建设工作，加上党风廉政建设的持续推进，地方政府多次下发文件通知，对行政事业单位的内部控制提出更高要求，要求不仅要突出内控的优势，建立健全内控制度体系，而且要与各单位的特殊属性相符，形成长效机制，保障财政资金的使用安全，实现有限资源的优化配置，助推单位自身的可持续健康发展。

（二）行政事业单位内部控制的意义

行政事业单位推进内部控制工作，改变传统的管理思维，将内控作用于风险管理、绩效管理、预算管理等，落实岗位责任制度，明晰权责利，保证单位资金合规使用，掌握资金动态，严格监督资金使用，防范徇私舞弊、违规违纪等现象发生，能够达到降低风险、提高资金使用效益的目的［1］。近几年，国家财政部门针对行政事业单位内部控制工作，先后下发一系列文件通知，为各单位实施内控，在预算、收支、采购等方面采取控制措施指明方向。例如，加强预算业务刚性约束，从根本上消除部分主观人为因素的影响，使预算的严肃性与科学性有所提升；对采购业务进行严格的行为规范，以招标为主，营造公开公正的招标环境，把控供货商的信用资质，提升采购质量，防止采购质量不佳而导致项目无法正常开展；在收支业务方面，将各项收入纳入单位预算，强化支出标准，关注并有效遏制各种腐败行为，如随意占用财政资金、私设小金库、为达成一己私利随意审批等。

三、影响行政事业单位内控有效性的重要因素

（一）内控意识较为薄弱

尽管如今行政事业单位已经根据上级下发的指导文件实施内部控制，但思想层面对内控制度的认知并不正确，只是将此项工作纳入财务范畴，交由财务人员负责，或者只关注是否制定了内控方面的规章制度，将重心放在制度表层，未强调制度的执行情况。实际工作中，内部控制的范围过于狭窄，集中于财务相关事宜，内控制度在单位各部门管理工作中并未完全落实，各部门人员配合程度不高，导致工作中的风险与问题不能及时解决，长期积累，最终必然影响单位整体的管理效率，内控有效性也难以得到提升［2］。

（二）内控体系有待完善

目前部分行政事业单位的内控体系有待完善，以往制定的各项制度往往立足于财务角度，其他职能部门并未积极参与，这种情况下内控的细节与单位发展需求不相符，内控体系中标准化流程较为缺乏，内控机制的规范性、严谨性不足，极易流于形式。内部控制监督机制不健全，有的单位并未设立独立的审计部门，或者审计工作与财务工作没有明确区分，根本不能实现财务与监督岗位相分离，此时审计监督职能难以体现。

（三）控制活动不规范

预算控制是单位常见的控制活动，目前单位预算控制活动不规范，主要体现如下：第一，预算编制不够精细，编制方法过于单一；第二，一般只采取简单的事后措施，未能全方位监督预算执行的整个过程，预算支出标准与预算控制不严，致使预算工作效果不佳，资金使用效益偏低；第三，缺乏预算绩效评价，仅以合规性为目的，未能开展有效的预算绩效评价，缺少这一环节甚至会导致预算管理流于形式。

（四）风险评估仍不到位

由于行政事业单位具有特殊性，其业务开展不以营利为目的，各项服务面向社会群众，资金来源稳定。这种情况下，大部分单位的风险管控不足，风险评估仍不到位。受传统思维的影响，单位相关人员将风险方面的工作简单定位为财务工作，对人事调整、计划变动、业务更替等因素的把控不准确，风险评估过于片面，主要体现为缺乏全局意识、风险控制不及时、缺少事前预测等，不利于合理规避风险，无法作用于单位的各项控制活动。

（五）信息化建设有待加强

加强单位的内控信息化建设，是提升内控有效性的一项重要举措。“互联网+”时代，各单位顺应时代潮流，根据政策指引，搭建信息化系统，但后续系统更新与优化不及时，实际应用时无法满足单位需求，难以提升数据处理与传递速度，无法实现资源共享，内控制度落实情况无法得到保障。单位各部门的信息系统未能有效对接，数据信息传递受阻，在一定程度上存在“信息孤岛”，不利于各项工作的顺利开展。此外，单位的传统工作模式发生变化，基础性工作由信息系统完成，这对单位内部复合型人员储备提出要求，这不仅要求工作人员具有扎实的专业基础，而且要具备信息素养，可熟练操作各个系统与软件，将信息化管理手段应用于实际工作中。然而，目前部分单位复合型人才缺失，现有人员对信息技术的认知不够，信息化手段应用不足，加上激励政策不够完善，难以调动工作人员的积极性。

四、新时期提升行政事业单位内控有效性的策略

（一）强化内控意识，营造良好的内控环境

具有强烈的内控意识与良好的内控环境，是单位提升内控有效性的必要前提之一，新时期事业单位必须要从思想层面高度重视内部控制。其一，领导重视与支持是基础保障，因此领导层必须对内控有正确的认知；其二，单位基层职工也应强化思想认知，改变传统的思维。从单位层面分析，可组织多元化的宣传活动，利用内部宣传、交流研讨、座谈会等，实施教育转变，使得内控的意义与作用深入人心，逐渐形成“人人学内控”的内部环境，促使单位全体人员共同承担内控责任，提升个人自觉性与主动性，从根本上消除抵触情绪，在实际工作中，严格遵守内控相关规定，以达到防患于未然的目的［3］。

（二）完善内控体系，及时更新内部控制制度

没有规矩不成方圆，具有完善的内控体系以及规范的内控流程，是单位展开各项工作的基础保障。行政事业单位应当及时更新内控制度，在此过程中以国家有关部门发布的政策文件为导向，结合单位实际情况，建立资金、采购等方面的制度。第一，建立岗位责任制度，严格遵循不相容岗位相分离的原则，合理划分各部门的管理岗位，实现合理授权与严格管控，给予不同岗位相对应的审批、处置等权限，避免出现因权限不明而无法问责到人的现象。第二，优化资产管理制度，以维护资产的安全与完整为目标，建立严谨的复核制度，资产管理相关人员之间形成相互监督、相互制约的关系，开展有效的防错防舞弊活动。第三，以新政府会计准则为参考，明确规定会计凭证、会计核算相关要求，建立内部稽核制度。

除此以外，行政事业单位还需结合实际制定内部审计监督机制，加强内控执行的监督和测试，对内控制度的执行情况展开全方位的跟踪监管，从而提升内控有效性。首先，成立内部监督联合工作小组，定期或不定期地对内控体系建立与运行情况进行监督与评价，将日常监督与专项监督相结合，涉及单位决策机制、内部管理制度、授权审批情况等。其次，合理选择有效的监督方法，主要包括个别访谈法、实地观察法、穿行测试法等，采取不同的方法，充分收集有关内控方面的信息，作为研究分析并评价内容有效性的依据。最后，财务部门要积极配合，从审计角度提出专业整改建议，跟踪后续整改情况，全面保障资金使用效益，不断提升单位内部控制水平，促进财务管理转型。

（三）规范单位预算活动，推行全面预算管理

为了进一步规范预算控制活动，单位应积极推行全面预算管理，提升预算管理水平，不断完善业务层面的内部控制，促使内控有效性得以提升。以X 行政事业单位为例，该单位采取了有效措施：第一，针对各项目预算，展开事前评审论证，严把预算关，为财政资金合理分配与规范使用奠定基础，并强化全体职工的预算意识，督促全员积极参与预算相关工作；第二，细化预算编制，采用零基预算法，不再过度依赖历史数据，强调各部门的积极配合与沟通交流，由财务部门主导，顺利完成预算编制，下达目标并执行；第三，加强执行过程监督与控制，建立内部监督机制，保证预算执行合规，及时发现预实偏差，经审批通过后予以调整；第四，强化预算绩效评价，将定性与定量分析相结合，优化绩效指标体系，对预算执行的全过程进行分析，作出客观公正的评价，确保监督考核不流于形式。

（四）加强风险评估，合理规避并防范风险

部分单位风险意识较为薄弱，往往在风险造成负面影响后才采取相应的措施，这样并不能降低风险的危害程度。新时期，行政事业单位应当积极引入全面风险管理，注重事前预测、事中控制与事后防范，提前预测可能的风险，加强风险评估，实现风险的高效防范，提升内控有效性，合理规避一些可能发生的风险。首先，单位内部人员要对风险以及其必要性有正确认知，事前加大宣传力度，使单位全体人员了解到风险无处不在，同时加大此方面的培训力度，促使他们掌握一定的风险防范方法。其次，建立风险评估与预警机制，以信息技术为依托，全方位监测企业各项经济活动与项目，在准确预测风险的基础上，对风险可能带来的影响进行科学评估，有效防范一系列风险。根据风险的严重程度进行分类，形成风险清单，当风险波动情况超出预先设定的范围时，及时发出预警信号，由相关人员第一时间做好风险处理与风险规避的工作，有效避免风险进一步扩大并带来不可预估的经济损失。最后，行政事业单位内控人员需要定期总结并汇总各类风险，对应到风险引发的实际问题，以制定更具针对性的风险防范方案，最终达到提前预防风险、降低风险发生率及其负面影响的目的。

（五）加强信息化建设，提升内部控制有效性

“互联网+”时代，信息技术已经被广泛应用于企事业单位内部管理中。对行政事业单位而言，理应革新传统的工作模式，紧随时代潮流，将信息技术融入单位内控工作中，提升工作效率与质量。各单位需加强信息化建设，从外部引入先进的内控信息化管理系统，或者与第三方机构合作，结合本单位的特性与发展需求，设计更具特色的管理系统，对相关功能与模块进行优化处理，确保该系统完全符合单位内控工作开展要求。为了消除“信息孤岛”，单位还要注重各系统之间的数据连接，实现数据信息的高效传递与共享，加强数据传递过程中的安全防护，落实网络安全相关工作，全面保障内部数据信息的安全与完整。除此之外，内控信息化管理必然对单位复合型人才储备有更高要求，因此必须要培养专业基础扎实、经验丰富且可熟练操作新系统、新软件的人才。单位要想获得高质量人才，一方面可提升人才引进标准，另一方面可开展专题教育培训，以内控信息化为核心，提升相关人员的信息素养与专业技能水平，同时优化考核激励机制，提高单位职工自我提升的积极性［4］。

五、结语

在新时期，如何提升内控有效性是我国各级行政事业单位最为关注的一项问题。行政事业单位必须深刻认知其内控的特殊性，立足于实际，分析影响内控有效性的因素，通过采取强化意识、完善内控体系、加强风险评估等针对性措施，逐步优化内控体系，全面提升内控有效性，充分发挥内控在单位预算、绩效等管理方面的作用，进一步推动单位可持续健康发展。