体育非营利组织培育和规范研究——以珠海市为例

梁晓聪

前言

珠海，作为粤港澳大湾区城市群中一个融自然与人文、历史感与现代化于一体的社会主义生态文明城市，有着独特的优势。在“大湾区”这一难得发展机遇下，珠海正在加快建设和推动了文化与体育相互促进融合发展。在这样一个面临特殊区域化发展的重大变革时期，着眼于港珠澳大湾区城市群，借鉴港澳经验和特区的政策优势，探索非营利组织的发展路径，具有深刻和深远的意义。

1 珠海市体育非营利组织发展的基本情况

自2009年起，珠海对非营利组织开展实施平衡培育发展与监督管理等管理体制改革，把培育和发展非营利组织摆在重要地位，取得了重要成果。

1.1 促进体育非营利组织发展的制度、政策和法规环境基本形成

2011年7月15日，市政府下发《珠海市人民政府关于进一步发展和规范我市非营利组织的意见》的通知，为珠海市非营利组织的健康发展和规范实施指明方向；2014年3月《珠海市非营利组织培育发展中心管理办法》正式实施；2015年7月23日印发《关于加快推进我市公益服务类非营利组织规范发展的实施意见》的通知；2016年5月6日印发《珠海市非营利组织重大事项报告工作指引》和《珠海市非营利组织信息公开指引》的通知等。珠海市政府和主管部门不仅在非营利组织建设和发展的政策层面上做了大量的工作，制定了一系列政策、法规和规章制度文件，充分贯彻和落实民政部《非营利组织抽查暂行办法》文件精神。同时，颁布《关于加强社区非营利组织培育发展和登记管理工作的通知》等，破除体制障碍，推进非营利组织登记管理制度改革创新，将双重或多重管理优化为登记部门集中管理［1］。截止2018年，已逐渐形成涵盖领域广泛，所属门类齐全，层次分明的组织体系，其中体育组织186个，占总社会组织的15%，体育非营利组织166个，占比13%。

1.2 紧抓监督、管理和培育工作，为非营利组织自我发展能力提升奠定基础

珠海市政府非常重视非营利组织的管理、监督和支持等方面，近年来，政府以“自立、自主、自律”为目标，在日常监督管理方面也是严格把关，自2011年起，除日常规范性管理和监督外，每年进行非营利组织定期抽查、通报和整改等工作，据2017年度市级非营利组织抽查工作结果显示：截至2017年12月底，在珠海市登记注册市级非营利组织按照5%的比例进行抽查，同年12月以书面检查的方式随机抽取了62家市级非营利组织，其中涵盖9个体育非营利组织，实施依法监管和依法整顿等［2］。在依法监督和管理的同时加大培育和扶植力度，2013年10月，珠海市社会组织培育发展中心挂牌，建立了集培育发展、党建示范、社工服务等多项职能一体化的社会组织综合服务平台，致力于打造珠海地区社会创新实践基地，为探索社会组织发展和建设新路径，搭建社会组织、地方政府、企业和学界的交流平台，助力珠海市社会组织建设事业发展奠定了基础［3］。

1.3 政府职能向非营利组织转移实现初步突破

目前，珠海市民政局积极配合编办梳理政府公共服务职能，推动政府放权于社会，推进政府向非营利组织购买服务工作，推动非营利组织可持续发展。2010年开始，珠海市按照“先易后难、逐步转移、稳步推进”的原则，通过多种方式，如项目委托、政府购买、公开招标等方式，推进政府社会服务和行业管理相关职能向非营利组织转移［4］。目前已有非营利组织采取了政府购买服务的方式，转移了大部分政府职能，并取得了良好效果。

2 发展体育非营利组织的珠海路径与模式探索

2.1 政府管理体制转型结合体育非营利组织创新

对体育非营利组织的政府管理体制转型与创新两者是互为条件的，管理体制转型是前提和基础［5］。决定政府转型的动力大致可以分为两种，一种是内部动力，一种是外部动力，现阶段我国正经历着由经济体制改革所推动的社会转型。

体育非营利组织的发展与政府转型互为条件，相互促进［6］。从社会治理结构上讲，政府是主导，它可以通过国家权力和行政组织资源管理社会宏观的体育非营利组织公共事务。反过来从社会文化体育服务来讲，体育非营利组织应该承担重任，它需要在深入了解社会成员的需求和利益后，积极向政府反映他们的意见，并通过一些手段，例如采用非官方的力量来动员和开发社会上的资源，从而管理事务和一些政府无力顾及的社会公共服务。

珠海作为最早一批经济特区，每次政府改革都为非营利组织留下空间，非营利组织不断承接政府退出领域的职能。而非营利组织的发展，也会要求更大的自主性和相对独立性，要求有更大的活动空间，从而进一步推动政府向加快服务型政府建设，体育非营利组织成为政府提供服务的承办者［7］。原因如下：一、社会主体多样，他们对文化体育有着多样的服务要求，我们要尽可能地利用民间组织的特点，如小型的规模、灵活的运转性和与实际更相近，来更好地满足公众多样的需求。二、使得政府可以参照体育组织来调整自身文化体育方向的服务和职能设置等。更重要的是体育非营利组织具有的自愿性和贴近社会需求的特质，为政府大量分担具体事务。

2.2 非营利组织发展模式探索

2.2.1 内卷模式的改革与发展

在组织结构和功能上总会、单项协会和行业协会具有某些相似的特征，尽管两类组织产生于不同的领域和不同的时期，但外部特征都是自上而下的组织形式；从外部特征看是隶属于政府的管理机构系列，介于政府、企业、经营者之间的社会中介组织。2007年珠海开始统一行使行业协会主管单位职责，行业协会人、财、物与政府脱钩，同时实行行业协会直接由民政部门登记管理的体制，彻底实行行业协会民间化。2005年12月，广东省人民政府突破重重障碍出台并实施地方立法《广东省行业协会条例》，立法的取向是行业协会去行政化和去垄断化，清除行业协会商会体制中的计划经济印记，建立与市场经济相适应的行业协会治理机制和社会治理结构，使得广东省非营利组织管理体制突破由双重管理体制向单一管理体制迈进的局面。

广东省和珠海市行业协会的改革思路，突破了体制瓶颈，为内卷式社会组织改革在理论上、实践上提供了可以借鉴的思路。改革点来自两个方面，一是外部的改革动力，是市场经济规律所决定的；二是社会结构多元化发展，我国社会面临的第二次改革和转型的内部动力。社会转型和管理体制转型可以在一定程度上为文化体育体制改革扫清障碍，行业协会的改革模式为体育非营利组织的改革提供了可借鉴的样板。

2.2.2 准合作模式的改革与发展

准合作模式主要是指文化和体育机构组织成立、活动由政府主管部门决定的，但是接受民间力量的辅助而发展的官办民助基金会和官办民营基金会。体育基金会大都属于公募基金会获由政府部门创办。客观上说，我国公募基金会起步较晚，数量较少，在非公募基金会不断成长，在数量上与公募基金会平分秋色的势态下很难作为［8］，主要原因是，基金会的运行机制是将私人财富变为公益财产，用于公共福利；基金会挂靠政府，可以利用权力进行捐赠和摊派，有利于短期募集。但是组织结构具有行政级别和人事编制，常常会导致效率低下；使用政府管理部门的行政权力来做慈善，在组织管理运作透明度和资金管理效率方面问题会被掩盖，不利于激发公众热情和慈善文化传播。

针对上述问题，准合作模式社会组织改革应从以下几个方面进行，一是存量改革，面对非公募基金会的增长，何面临的潜在竞争压力，应及早改变管理手段的行政化和人事化，逐渐向法律化和经济化手段转变，去行政化的基金组织，在公益文化体育服务中会更大地激发活力；二是政府购买服制度化，政府购买服务是对社会组织发展的最大支持；三是差别管理，根据基金会评估的结果，采用差别化的税收优惠措施和政府购买公益的支持，引导体育基金会健康发展，使政府部门管理从过去的过程管理，改变为终结性评价管理。四是许多非公募基金与政府不具有行政隶属关系，政府和社会组织可以在服务、技术、社会等公共服务中合作，通过社会组织发展和职能发挥，促进政府改进管理经济社会的方式，通过政府职能转变促进非营利组织充分发挥主动性［9］。

2.2.3 依附模式的改革与发展

依附模式主要是行政干预文化体育组织，大部分是存在于各行各业企事业内部的行业协会和单位内部免予登记的组织。体制内的文化体育组织建立是自上而下产生的，但上级行政部门对于这类组织并不是制度化的管理，组织运行也缺乏制度法规的保障，比较松散和随意。

依附模式的文体组织不具有显像的法律合法性，但具有行政合法性，属于社团管理条例免于登记的特许组织。组织的数量越向基层越多，但组织的合法性随着组织的体制内的层次而提高，即组织的层次越高则行政合法性越强。从依附性体育组织的产生过程看，并不具备较好的社会基础，在相当长的时期内还是依赖、寻求国家的特殊合法支持，并且凭借和利用这一支持，进入到社会领域中，从社会中获取资源和合法性。体制内的组织得到发展仍然是两条渠道，首先是政策上对组织的控制性取向向恢复性取向转型，以激发体制内组织的能动性，在政策上制定相应的发展策略，例如，采用类似社团法人的形式，财务独立，管理体制创新，扩大社会公益事业服务面，在参与过程中不断社会化，更广泛吸取社会资源。

2.2.4 草根模式的合作与发展

草根体育组织大部分集中在文化和体育服务领域中，草根是从西方引进的词，意思是处在地方和基层远离权力中心的民众，是具有顽强生命力、广泛代表性的处于不断运动的组织形式［10］。虽然它们目前的合法身份是悬疑未解的问题，但在社会公共服务的提供中，所发挥的作用日益重要。随着社会发展，解除这些草根组织未来发展的制度性障碍指日可待，但是这些草根组织自身发展的困境仍然难以使自己迅速发展，其主要原因是长期处于不合法身份，不享受政策倾斜，不具备招募和募集资金资格；我国的文化体育资源大部分受政府支配，严重挤压草根组织的生存和发展空间；政府对草根组织的扶植政策缺失或不到位等。

当前，草根文体组织发展方向是，把握服务领域、分层次地渐进改革。把握服务方向，目前文化体育类草根组织的发展方向仍是市场组织不愿意提供服务的领域或政府组织服务不到的领域，在“市场和政府失灵”的交叉区域，是草根组织最能展示俄发挥的地方，正所谓“夹缝中求生存”的同时，在公共文化与体育，公益文化和体育服务方面可实现补充市场和政府的不足，最终达成与政府的合作；在公共文化和体育服务领域内的管理协调类、活动服务类、指导服务类等成立社会文化和社会体育组织专业机构。所谓分层发展，就是先从珠海、深圳等沿海发达城市对一些发展势头良好，运行稳定的草根组织优先扶持，带动这些草根组织健康、快速发展。

3 进一步培育和规范体育非营利组织的措施

3.1 建设适合体育非营利组织发展的有利环境

为确保我市体育非营利组织的发展和活动有法可依，建立一套能对我市体育非营利组织活动进行全面规范的法条是当务之急。在此基础上还可分类完善多种形式体育非营利组织的法律法规。进一步加强和明确体育非营利组织的权力、义务以及地位和作用，明确体育非营利组织的法律地位。

基于历史传统，人们对官方组织的信任要远远高于其他非官方体。因此非官方的体育非营利组织在获得社会信任方面较为困难，要扭转送种不利局面，必须要引导人们思想观念的转变，鼓励民众积极参与文化体育活动，提高体育非营利组织的社会地位和社会信任度。体育非营利组织的发展进程较慢，与其在参与公共事务管理过程政治地位不高、话语权少有一定关系，积极探索拓宽体育非营利组织在参政议政方面的渠道，争取让体育非营利组织中的代表更多地参加人大、政协，提高体育非营利组织在参与社会重大公共决策中的发言权。从创新社会治理的角度出发，各级党委政府有必要着手考虑进一步提高体育非营利组织在我市政治生态中的地位。

3.2 引导和鼓励体育非营利组织健康发展

3.2.1 建立政府与非营利体育非营利组织信任与合作的良好关系

政府首先要转变观念，明确政府不是社会治理的单一主体，要将体育非营利组织纳入社会治理体系中来，使其发挥整合社会的功能。政府要进一步简政放权，推动政社分离，将政府做不好、市场不愿意做的公共事务转移给体育非营利组织，特别是将文化和体育等更广泛的职能交给体育非营利组织来提供，为其发展提供了生存和成长空间。各级政府部门应树立对体育非营利组织的正确认识，充分肯定其在社会治理中的主体地位和功能价值，建立互信互补合作关系，让体育非营利组织真正成为政府文化与体育社会职能转移的促进者与主要承接者。

现在是一个关键的时期，我国正处于经济社会体制转轨的重要时刻，非营利组织应该主动承担其该有的职能，如委托、授权或转移给，发展空间也应有一个合理的定位［11］。对于我市，首先要明确服务目标。体育非营利组织作为民间团体，它必须明确在给公众服务的过程中，明确公众的利益和社会文化体育的需求是他们必须完成的目标和使命。其次合理定位服务对象，明确体育非营利组织的服务人群和服务内容。只有这样，他们才能够与政府更好地合作。最后应明确非营利性。利益容易驱使人发生违法行为，我们必须严格按照非营利组织的规范来运作，才能更好地防止非营利组织成为某些人手中得到非法利益的工具。

3.2.2 广泛开展社会购买服务，加强体育非营利组织的孵化和培育

广泛开展政府向体育非营利组织购买社会服务，使政府摆脱纷繁复杂的具体事务，政府和体育非营利组织实现了双赢，政府达到了文化推广、体育健康等服务社会的目的，体育组织也在优胜劣汰中健康成长，逐渐形成一个相互合作、相互促进的组织运行体系［12］。

通过法律权威和法律引领来提高体育非营利组织孵化器的培育，可以让其运行更具有科学性和规范性；提倡和鼓励跨界合作，建立在现有法律许可的情况下开展，规范合作过程中的各种行为，规范运行的主体；通过不断学习来提高孵化器的综合能力，构建孵化器良好的组织生态，打造终身教育的孵化器发展体系。

3.3 完善体育非营利组织的监管机制

3.3.1 加强体育非营利组织自身建设

首先，建立多渠道的资金来源；其次，建立组织内部监管机制。我们可以通过一些内部监管机制如董事会、监事会及相关的规章制度进行监管，更可以通过建立相关的管理制度和办事程序来防止违法行为的发生。再次，通过一些优惠政策来吸引高素质的员工和志愿者，并对其实施有效的培训计划和组织能力，可以为体育非营利组织提供更多的人才储备。

3.3.2 建立健全的体育非营利组织管理体系

一个健全的体育非营利组织管理体系必须要在有法必依的原则下开展，而且要不断地鼓励竞争、消除垄断，不断提高管理的开放和透明度。首先，明确法制而非人治；其次，要实现组织与政府的分离；再次，明确规定体育非营利组织的活动范围和税收支持。

体育非营利组织作为公益市场的参与主体，随着市场经济的发展，越来越激烈地参与到市场竞争中，而加强自身建设，提升市场竞争优势，是体育非营利组织生存和发展阶段的首要问题；另外，完善内部制度是基础。无论组织的规模大小，作为一个组织机构，都应当建立健全组织内部章程及相应的组织制度、人事制度、奖惩制度等。基于非营利组织的公益性和特殊性，在决策中应当充分发挥民主的作用，主要通过民主协商的方式解决组织内的争端，决定组织所开展的活动内容、形式和要求，规范对领导人员的选举、任用制度，确保领导人的意愿不会凌驾于组织原则之上，改变组织活动的目的。同时，更要注重创新组织的内部管理模式，既要借鉴现代企业的管理方法，又要适应非营利组织的特殊性，建立健全组织内部管体制。

3.3.3 健全的体育非营利组织的监督管理体系

首先，有必要建立一套针对体育非营业组织的评估体制，评估范围包括活动能力和社会效益等；其次，应建立多层次的动态监督体系，监督主体由原先的单一政府变为政府、社会公众、体育非营利组织等，政府通过立法、行政执法，及专职机构来进行日常管理，社会公众通过社会舆论来监督，体育非营利组织的捐赠者和服务对象也有相应的监督方式，对体育非营利组织在遵纪守法、活动开展及负责人廉洁自律方面进行全方位的监督。