中国历史文化名城保护公益诉讼研究——以北京市为例

李 响

（中国政法大学民商经济法学院， 北京 100022）

引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视历史文化名城保护工作。然而，由于相关法律制度的不健全与保护机制的不完善，在不少历史文化名城更新过程中，未能处理好新与旧、拆与留、改与建的关系，各种文物古迹遭到毁损破坏的情况时有发生。本文的主旨即在于探讨如何运用公益诉讼机制来加强历史文化名城保护。所谓公益诉讼，是指特定的国家机关和相关团体、组织，依据法律授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定多数人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究违法者的法律责任。中国从2012年开始初步建立公益诉讼制度，直到2017年完善了检察机关提起公益诉讼机制，目前已经形成以检察机关为主导，符合一定资质条件的社会团体参与的民事与行政公益诉讼格局。

北京是中国的首都，是全国的政治中心和文化中心，是世界著名的历史文化名城。长期以来，北京在历史文化名城保护方面取得卓越成绩。北京在各项工作中一贯践行的首都标准对全国各地极具指向作用与示范意义。剖析北京历史文化名城保护公益诉讼问题，更有助于提炼可复制、可推广、可借鉴的经验。

本文主要探讨3方面的问题：（1）北京历史文化名城现有保护机制的漏洞与缺陷。（2）引入公益诉讼机制加强以北京为代表的历史文化名城保护的可行性与必要性。（3）利用公益诉讼机制保护我国历史文化名城的制度完善。

1 北京历史文化名城保护的历程与问题

1.1 北京历史文化名城保护的历程

北京历史文化名城保护的实践可追溯至20世纪80年代，1983年批准的《北京城市建设总体规划方案》已有对历史街区保护的思想，提出了保护古都风貌不仅要保护古建筑本身，也要保护建筑周边的环境[1]。

1990年，北京市政府公布第一批北京历史文化保护区名单。

1993年，在修订《北京城市总体规划》时，明确提出25片历史文化保护区的名单，并提出从整体上保护历史文化名城的3个层次：文物保护、历史文化保护区、历史文化名城的整体保护。

1999年，北京市政府批准《北京旧城历史文化保护区保护和控制范围规划》。

2002年，《北京历史文化名城保护规划》编制完成，提出“旧城整体格局的保护”。为了保障这一规划的实施，北京又于2005年制定《北京历史文化名城保护条例》，将相应保护职责细致分解至每一家行政机关的权力清单。

2016年，北京市政府发布 《“十三五”时期加强全国文化中心建设规划》，提出“推动北京朝着世界文化名城、世界文脉标志的宏伟目标迈进”的发展目标。

2017年，最新一版的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》里，辟专章阐述对北京历史文化名城保护的新认识、新方向、新举措。

2019年，北京市人民代表大会常务委员会修订通过《北京市城乡规划条例》，明确北京市城乡规划和建设“应当尊重城市的历史与文化，强化首都风范、古都风韵、时代风貌，完善保护实施机制，保护历史文化遗产和传统风貌，完善涵盖老城、中心城区、市域和京津冀的历史文化名城保护体系”。

2021年，北京出台新版《北京历史文化名城保护条例》，以“保什么”“谁来保”“怎么保”“怎么用”为主线，重点从保护的类型和范围、制度和责任、措施和处罚等方面，对推动北京全市域历史文化名城保护、传承与利用方面作了更完善的规定。值得一提的是，该条例第七十三条明确指出“损害公共利益的，法律规定的机关和有关组织可以依法对当事人提起民事公益诉讼，追究其损害赔偿责任”，体现出对引入公益诉讼机制加强北京历史文化名城保护这一思路的肯定。

这些不断深化、细化保护措施的规范性文件，构建起北京历史文化名城保护的3个层面[2]：（1）文物保护单位的保护。（2）历史文化保护区的保护。这主要包括2方面的内容：一是分批次公布不同层级的历史文化保护区的名单并划定范围；二是根据其不同的特点采取不同的保护原则和措施。（3）历史文化名城整体格局的保护。一是提出市区建筑高度控制方案；二是提出整体保护历史文化名城的各项原则；三是将四合院民居列入保护对象。

1.2 北京历史文化名城保护的问题

就制度建设而言，北京历史文化名城保护的机制可谓相当严密，保护对象明确，保护目标清晰，保护手段到位，保护内容丰富，保护责任具体，确实称得上是有法可依、有法必依。但是否也能做到执法必严、违法必究，还有待商榷。之所以还要强调加强保护，就是因为其中还有一点疏漏，即执行层面的面面俱到，代替不了监督层面的无懈可击。事实上，目前的北京历史文化名城保护机制，只有内部的监督，即系统内上级对下级的监督、从监察者角度对行政机关工作验收考核的监督，而没有外部的监督，尤其是来自于公众、司法机关的监督。

北京历史文化名城保护未达预期，甚至造成古城被破坏的事例并不少见。启动于1990年的北京旧城区内的历史街区危改项目，其最初的规模控制在菊儿胡同、小后仓等小型项目上。但近10年来，罔顾相关法律法规而井喷式出现的房地产活动持续进入旧城区，大量历史街区被成片拆除。仅前门地区及东四地区就有多处普查登记文物沦为大杂院和危旧房，杂草丛生，残垣断壁。类似案例还包括：2011年因建设刘老根大舞台损坏晋冀会馆、2012年平谷区黄松峪乡明代长城86号敌台违法修缮、怀柔区九渡河镇二道关村擅自修缮古长城，等等[3]。

如前文所述，造成目前这个局面的原因，一方面是行政机关内部的监管问题，另一方面更反映出外部监督——主要来自公众的监督与来自司法机关的监督的缺位。这使得行政机关往往不能及时发现文物被破坏的情况，或者在发现时文物破坏的情况往往已经较为严重。具体而言，有以下原因。

1.2.1 文物保护机关相对弱势

行政机关颁布的行政处罚措施未能对文物破坏者形成有效的震慑力。文物保护部门往往属于弱势部门，要服务于当地的经济建设大局，这造成文物保护工作困难多、阻力大，无法及时阻止不法分子停止破坏文物行为的现象普遍存在。

1.2.2 缺乏社会公众参与和监督

公众参与在现今的历史文化名城保护领域处于极其边缘乃至完全缺位的状态。政府部门在从立项、设计、实施到评审、验收、结项这一整套历史文化名城保护工作环节当中，基本掌握着独断专行、不容置喙的权力。况且无论在决策、执行还是监督阶段，相关制度设计都没有预留公众参与的空间与路径，至多含糊其辞地表达支持和鼓励的态度，然后便安排了作壁上观的角色定位[4]。

1.2.3 地方政府文化建设方式错误

在历史文化名城保护工作开展的初级阶段，过去那种以盲目追求数量和规模为特征的跑马圈地发展模式确实能在短时间内让地方文化建设受益。当政府部门对这种发展模式的迷恋达到了顶峰，便会产生自己无所不能的幻觉。只要牢牢握住行政权力这根指挥棒，不仅社会公众的意见是无关紧要的，就连专家学者的观点也无足轻重，至于新闻媒体的看法更无关痛痒了。于是群众边缘化、专家“御用化”、舆论空心化，成为过去很长一段时间里全国各地历史文化名城保护工作中司空见惯的现象[5]。

1.2.4 司法机关监督缺位

行政权力的良好运行需要司法的监督和制约，这已经是现代法治社会的共同认知。很难想象，一个现行有效的行政制度在未规定司法机关或某种其他法律监督与执行机关对政府官员的行动做有限审查的情况下，就能防止政府官员任意滥用权力[6]。但在中国现行法律体系下，难以找出支持司法机关对历史文化名城保护进行有效监督的法律依据。即使实践中不乏检察机关的积极探索，但法律本身的短板仍让人感到遗憾。

2 利用公益诉讼保护历史文化名城的理论与实践

2.1 公益诉讼的概念与意义

所谓公益诉讼，是指特定的国家机关和相关团体、组织，依据法律授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定多数人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究违法者的法律责任。

就传统诉讼形式而言，无论民事诉讼还是行政诉讼，都属于私益诉讼的范畴，是当事人由于自己的合法权益遭受不法行为的侵害，而向法院起诉求偿，所以一个最基本的起诉条件就是原告必须要与本案有直接利害关系，方才能被视为当事人适格。

然而，这样就会导致一个很现实的问题，对个体利益的侵害能够通过诉讼加以防范制止，进而可以获得填平甚至超出损害结果的补偿，反倒是对公共利益的侵害却处于投诉无门的境地，因为就诉讼法的角度而言，根本就没有一个有资格提起诉讼的适当主体。如2005年中石油吉林石化公司发生剧烈爆炸，造成超过100吨苯类物质泄露，导致松花江水体遭受严重污染。事发后，北京大学法学院几名师生曾至吉林法院起诉，要求中石油成立松花江污染治理基金，结果法院根本不予立案。由此可见，一个国家如果仅有利己主义的私益诉讼，而没有利他主义的公益诉讼，很难避免公益受损却无人追究的“公地悲剧”出现。

中国从2012年开始初步建立公益诉讼制度，直到2017年完善了检察机关提起公益诉讼机制，目前已经形成以检察机关为主导，符合一定资质条件的社会团体参与的民事与行政公益诉讼格局。目前，民事公益诉讼的案件范围主要包括环境保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益2类案件；行政公益诉讼的案件范围包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让3类案件。实际上，侵害国家和社会公共利益的案件范围远不止这5类案件，有必要在立法中适度扩大公益诉讼的案件适用范围。

公益诉讼最大的特点在于诉讼目的的公益性。就行政公益诉讼而言，检察机关之所以要将行政机关告上法院，不是为了实现任何私人利益，而是为了纠正行政机关违法行使职权或者不作为，从而造成国家利益或社会公共利益受到侵害的状况。由此可见，行政公益诉讼解决的是行政机关因不当实施或未能实施行政行为而侵害公共利益的问题，此时检察机关有权对违法行使职权的行政机关提出检察建议，如果行政机关没有及时纠正改进，还会被告上法院。相较而言，行政公益诉讼更侧重诉前程序督促行政机关履职，民事公益诉讼则往往需要通过诉讼程序达到监督效果[7]。

2.2 利用公益诉讼保护历史文化名城的可行性与必要性

2.2.1 利用公益诉讼保护历史文化名城的可行性

历史文化名城承载着中华民族悠久的历史文化和伟大的民族精神，具有十分重要的历史、文化、政治、经济以及科学研究价值。历史文化名城所承载的文化资源是社会公共资源，由此产生的精神利益应属于全体中国人民，保护历史文化名城本身自带公益属性显然是不争的事实。但是公益诉讼不是公益性的诉讼，并非所有主观目的或客观结果带有公益性的诉讼都能被称为公益诉讼。作为公益诉讼客观范围的公益比人们通常理解的公益狭隘得多，这就产生了历史文化名城保护能否被纳入公益诉讼范畴的问题。公益诉讼并不是普适性与普及型的常规化司法救济机制，考虑到公益诉讼程序的繁琐、成本的高昂、执行的复杂等因素，世界上绝大多数国家都将公益诉讼设计成为轻易不会动用的“国之重器”，所以仅仅涉及公共利益还不够格，相关公共利益还要足够重要。

虽然目前尚无人能解释清楚公共利益的内涵，但这并不妨碍从务实的角度，根据重要与否对其进行排序，因而可以采取多维度的权衡比较方法。例如，是否属于国家的核心利益或社会的根本利益，到底在多大范围内存在多少不特定的受益主体，以及如果置之不理可能产生多么严重的危害结果，等等。显然，触及利益越深、影响范围越大、损害后果越重，该公共利益就越重要，也就越值得利用公益诉讼来保护。

历史文化名城所蕴藏的公共利益完全符合这一标准。首先，用公益诉讼来保护历史文化名城确有必要，因为保护历史文化名城就是保护中华文明的根与魂，是整个社会的核心利益所在，历史文化名城是属于全民族的精神财富，在中国找不出比这个更大的利益群体，并且历史文化名城具有不可再生性，一旦遭受毁损将是无可挽回的损失。其次，公益诉讼适用于保护历史文化名城，无论物质文化遗产还是非物质文化遗产，在公益诉讼过程中均能找出足够手段加以保护，不管是事前防范、事中制止、事后补救，还是物权、债权、知识产权保护，抑或判处停止侵害、恢复原状、赔礼道歉，都能行之有效地对历史文化名城起到相应保护作用。最后，利用公益诉讼来保护历史文化名城具有合理性。历史文化名城中的文化遗产是公益权与私益权的统一体，公益权既不能与私益权相剥离，也不能被私益权所覆盖。所以哪怕某件文物归属私人所有，他在享有相应私权的同时，也承担着积极保护的义务，而当他不能或不愿保护的时候，自当由法律预先设定的主体挺身而出提起公益诉讼代为保护。

实际上，不妨做一横向比较。2018年4月27日通过的《中华人民共和国英雄烈士保护法》专门设置了一项英烈保护公益诉讼条款，规定检察机关可以对侵害英烈姓名、肖像、名誉等的行为提起公益诉讼。显然，与其说这项条款是要保护相关英烈个人的人格利益，毋宁说真正准备保护的是其人格利益当中包含的公共利益，即“民族的共同记忆、共同情感和民族精神，社会主义核心价值观，尊崇英烈、扬善惩恶的社会风气”[8]。如果按照这个标准来衡量，实在没有理由不将历史文化名城保护纳入公益诉讼适用范围，因为历史文化名城中所蕴藏的公共利益即便不说更加重要，起码在重要程度上是完全能够与之等量齐观。历史文化名城同样蕴含共同情感记忆和民族精神，体现中华民族的文化自信，有助于弘扬正能量的社会风气。

2.2.2 利用公益诉讼保护历史文化名城的必要性

公益诉讼自身的特点决定了这是一种特别有效的历史文化名城保护机制。

首先，民事公益诉讼强调发动群众，避免“公地悲剧”。公益诉讼在发达国家的发展历史与现状显示，公益诉讼的实施需要来自社会公众的广泛参与，无论在线索发现，还是在证据收集，抑或提起诉讼等各个阶段，人民群众从来都扮演着生力军的角色。这就使得绝大多数公益诉讼其实是以公民诉讼的形式开展，公民有权直接针对侵害公益的行为提起民事诉讼，从而监督和保障法律的有效实施，因此也被形象地称为“私人总检察长诉讼”[9]。

积极探索利用公益诉讼保护历史文化名城，与历史文化名城保护事业的路线方针一脉相承，符合习近平总书记“让人民群众参与、让人民群众做主、让人民群众受益、让人民群众满意”的治国理政思想。这不仅有利于历史文化名城的保护，而且有助于公民意识的培育，甚至还有益于传统文化的弘扬与民族精神的提振，是历史文化名城保护事业永不枯竭的动力源泉。

其次，检察机关提起行政公益诉讼在监督行政机关履职不力或监管不严方面具有极其突出的优势。具体包括：

（1）检察监督的广泛性。检察机关在线索发现方面具有其他国家机关或者社会团体不可比拟的优势，由于检察机关是宪法规定的法律监督机关，所以在检察机关在对法律执行活动监控的布局上已经渗透到了社会生活的方方面面，对行政机关的怠职懒政行为能够做到及时发现、及时侦查、及时处理。

（2）检察监督的专业性。检察机关是专业的司法机关，在专业人员配备、法律知识资源、调查取证职权、法庭抗衡技能、诉讼费用承担等方面，都具有明显优势，能够有效克服公益诉讼取证难、胜诉难等种种障碍。

（3）检察监督的权威性。检察机关提起公益诉讼的权力是《中华人民共和国民事诉讼法》与《中华人民共和国行政诉讼法》明文赋予的。例如在行政公益诉讼中，检察机关会先通过检察建议的方式督促履职，如果行政机关不按要求及时整改，则会被告上法庭，这对行政机关来说具有极强的威慑力。

由上述可见，如果能把公益诉讼机制，尤其是检察机关提起行政公益诉讼机制，广泛运用到北京历史文化名城保护当中，必将形成一种强有力的外部监督，能够督促行政机关更好地保护北京这座名城。

2.3 利用公益诉讼保护历史文化名城的国内实践

近年来，中国已逐渐出现检察机关针对文化遗产保护、历史文化名城保护问题开展公益诉讼的实践。不少地方还开展过全面清查本地文物保护状况的专项活动，这些活动确实起到了督促检察机关依法履责的正面作用。2.3.1 苏州市姑苏区人民检察院相关工作案例[10-11]

苏州是国务院公布的首批24座历史文化名城之一，苏州市姑苏区人民检察院将国家历史文化名城保护作为该院工作的重点。近年来，该院针对行政机关不作为、慢作为等问题，大力发挥了行政检察监督的积极作用，促使河道污染、古城墙受损、文物古迹安全隐患等问题得以及时有效解决。姑苏区检察院不仅与苏州本土文史专家、民间热心人士、大学机构等达成长期的合作关系，共同为开展名城保护出谋划策，还通过深入古城区17个街道155个社区的“检务驿站”及时收集群众反映的监督线索。2018年8月，姑苏区人民检察院联合地方主流媒体，发起成立“公益守护联盟”平台。期间，该联盟协同政府职能部门，先后介入并调查吴门桥损毁、上塘街“故明郝将军卖药处”石碑连续倒塌及李根源、横塘驿站、吴门桥等一系列历史文化资源被侵害事件，并以撰写公益调查报告、发出检察建议、召开联合调查会议、转化提案议案等方式推动多起事件取得进展，在保护历史文化名城方面取得积极成效。

2.3.2 山西省检察院在全省部署开展国有文物保护公益诉讼专项行动[12]

山西省内文物数量首屈一指的新绛县（古称绛州）是国家历史文化名城，各级文物保护单位众多。2018年3月，山西省检察院在全省部署开展国有文物保护公益诉讼专项行动。新绛县检察院针对当地文物“点多面广”的特点，对每个文物保护单位都进行了实地调查，就全国重点文物保护单位绛州大堂、冯古庄墓地和省级文物保护单位绛守居园池存在的日常管理维护不到位和破坏文物的行为向新绛县文物保护中心发出检察建议，督促其对相关文物进行修缮并加强保护。收到检察建议后，新绛县文物保护中心积极履职，文物隐患问题也得到有效控制。

总之，强调历史文化名城保护与公益诉讼的互洽，并不是一时的心血来潮，而是基于同时来自法理与情理两方面的理性分析与国内一些地区经过实践业已取得成功的经验支持。公益诉讼极大拓宽历史文化名城保护的渠道，历史文化名城保护则能更加彰显公益诉讼的制度价值。

3 北京利用公益诉讼保护历史文化名城的实践、存在问题及意义

3.1 北京利用公益诉讼机制保护历史文化名城的实践

2017年9月，北京市检察机关召开全面开展行政公益诉讼工作部署会，提出各院要按照市院党组提出的“一纵一横”新格局，以改革精神优化检察资源配置，着重在文物保护等领域开展专项活动。北京城市总体规划关于文化中心的定位和市人民检察院“一纵一横多项”检察工作新格局，对首都检察机关特别是东城、西城、海淀等文物大区检察机关开展文物保护公益诉讼工作提出了明确要求。北京市人民检察院对于以公益诉讼方式保护文物进行了一系列部署要求，充分体现出检察机关非常重视通过公益诉讼的方式来保护北京这座历史文化名城。截至目前，北京已有多起利用公益诉讼保护文物的实例。

3.1.1 通州区人民检察院文物保护实例[13]

通州区人民检察院为保护两座位于通惠河之上的石桥，开展了北京市首例针对文物的公益诉讼。2017年6月1日，通州区人民检察院向该区文化委员会送达《检察建议书》并提出两点检察建议，建议尽快启动对文物的保护工作。次日，区文委相关负责人表示接受检察院的建议。不久，区文委反馈了整改情况，向通州区检察院回复了《关于加强文物安全与文物保护工作的报告》，报告还附上了张家湾镇政府《关于加强文物保护工作的整改报告》。

3.1.2 门头沟区人民检察院文物保护实例[14]

2017年8月，针对网友的举报，门头沟区检察院对门头沟区过水塔损坏问题进行调查。调查完毕后，门头沟区检察院决定对门头沟区的文物进行系统排查。2018年4月27日，根据摸排结果，门头沟区检察院向该区文化委员会提出两点检察建议。当天，门头沟区文化委员会相关负责人来到检察院，接受检察建议。6月27日，区文化委员会发出书面回复，称已划定3处文物保护范围和建设控制地带，并制定了具体保护措施，随后对张家铺村天主教堂、周自齐墓、宝峰寺进行修缮。

3.2 北京利用公益诉讼机制保护历史文化名城存在的问题

在上述两案例中，北京市检察机关通过公益诉讼方式，使文物遭受破坏的问题得到了切实有效的解决，文物最终得到了有效的保护，这些尝试反映出利用公益诉讼机制保护历史文化名城的思路是可行的，其结果卓有成效，值得总结、推广。但目前利用公益诉讼机制保护历史文化名城仍然面临一些问题。

3.2.1 文物保护公益诉讼没有严格的法律依据

尽管检察机关在尝试文物保护公益诉讼后认为通过这个渠道来保护历史文化名城的确切实可行，而且利用公益诉讼来保护文物的实际需求也广泛存在，但囿于法律的滞后，实际操作起来没有法律可依，在司法实务活动中就出现了法律教条与实际需求明显脱节的情形。为了配合诉讼顺利开展，不得不将法律引申比附适用，影响了公益诉讼实施的成效和文物保护的结果。近些年，几乎全国每个省都制发过关于不可移动文物保护的检察建议，其中不少地方还开展过全面清查本地文保状况的专项行动，却没有以任何一家文物局为被告提起诉讼。究其原因，法律本身的短板使检察机关开展文物保护公益诉讼没有严格的法律依据，也没有办法形成系统有效的流程和严密的措施来进行文物保护的公益诉讼。

目前，中国法律没有明确将文物保护纳入公益诉讼的范畴，在实务操作中只能以环境保护之名，而行文物保护之实。如中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“中国绿发会”）诉郑州市马固村委会等环境侵权责任纠纷一案，马固村委会在产业园规划后的整体搬迁过程中拆毁5处不可移动文物，中国绿发会以《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条与《中华人民共和国环境保护法》第五十八条为依据，将对此事负有责任的马固村委会等告上了法院，该案在得到郑州中院的受理后，最终以原被告双方达成和解而告终[15]。这种做法实属无法可依困境下的无奈之举，虽然古建筑等的确是生态环境不可分割的组成部分，但用环境公益诉讼来保护文物，在运用文义解释、目的解释等方法解释环保法律的可适用性上存在众多困难，略显牵强，操作难度也更大。而2017年底修正的《中华人民共和国文物保护法》并未具体规定文物保护方面的公益诉讼制度，同时最高人民法院和最高人民检察院也并未针对文物保护类的公益诉讼出台相关解释，限制了基层文物保护工作的创新与落实，反映出观念跟不上行动、立法跟不上执法、理论跟不上实践的问题，以至于在司法实务活动中法律教条与实际需求明显脱节。

与此形成明显对比的是中国针对环境公益诉讼和消费者公益诉讼的立法实践。目前《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国环境保护法》等多部法律和最高人民法院、最高人民检察院发布的多部司法解释中针对上述两类诉讼的诉讼主体资格、适用范围、诉讼程序等进行了较为详细具体的规定，并在不断完善。正是基于相对完善的法律依据，如今中国的消费者权益保护公益诉讼和环境公益诉讼才能顺利开展，探索出许多有效保护消费者权益和环境的实践经验，有效打击了众多侵害消费者权益和污染环境的违法行为。

3.2.2 公益诉讼缺少广泛的公民、社会组织的参与

公益诉讼的本意在于为新兴市民阶层分享国家权力和参与社会治理提供一种直接介入的途径，用以弥补政治国家在维护社会公益方面的意识缺失与能力不足，体现了市民社会与政治国家之间的良性互动，所以公益诉讼的底色正是公民诉讼，看似不起眼的平民百姓构成了公益诉讼的始源动力[16]。因此，公益诉讼要发挥最大的效果，必须做到最大限度的社会动员，才能真正发挥公益诉讼的作用。但目前中国公民个人被直接排斥在外，而社会组织则受到法律与现实的双重制约，所以公益诉讼亟需改变这种现状。文物公益诉讼亦不例外，让公众参与文物保护的公益诉讼不仅有利于文物的保护，而且有助于公民意识的培育以及公民对历史文化名城的认同感和归属感，甚至还有益于传统文化的弘扬与民族精神的提振，是文物保护事业永不枯竭的动力源泉，是历史文化名城保护的重要方式之一。

3.2.3 目前民事公益诉讼案件比重过小

根据2019年10月23日最高人民检察院张军检察长向第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议做的《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》中提到的数据，目前中国公益诉讼案件中，刑事附带民事公益诉讼占77.82%，民事公益诉讼占6.52%，行政公益诉讼占15.66%。张军检察长将其总结为：“起诉案件‘搭顺风车’多、‘啃硬骨头’少，更多借助刑事追诉已锁定的对象、固定的证据拓展公益诉讼效果，行政公益诉讼起诉案件偏少。支持社会组织提起民事公益诉讼仅87件。”[17]

出现这种数量悬殊现象的原因在于，虽然检察机关既有权提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼，但由于民事诉讼法将检察机关设定为备位主体，办案的相关手续和流程比较繁琐，所以如果出现竞合情形的话，检察机关往往更加倾向于选择行政公益诉讼的渠道。此外，行政公益诉讼存在由检察机关向行政机关发送检察建议的前置程序，如果行政机关能够按照检察建议要求及时整改到位，就不需要对其进行起诉。

3.2.4 检察机关办案质量仍有待提升

此处所指的办案质量问题分为两个方面：其一，盲目追求办案数量，而忽视办案质量。张军检察长在报告中提到部分检察机关滥发诉前检察建议、办“凑数案”问题。同时出具的检察建议的数量较多，在部分案件中，检察建议本身的法律专业性不强，对于事实论述不够严谨、证据调查不够充分、法律适用存在瑕疵、部分整改建议不关注实际整改成效且缺乏可行性。其二，检察机关工作人员涉及公益诉讼相关的业务素质和能力有待提升。提起公益诉讼是民事诉讼法等相关法律授予检察院的一项新职能。然而目前很多基层的检察机关工作人员的司法理念尚未跟进，公益诉讼理论基础薄弱，在文物保护公益诉讼方面的办案经验不足，发现线索、证据调查和司法应对能力都有待提高。

3.3 北京利用公益诉讼机制保护历史文化名城的意义

事实上，上文所列举的诸多历史文化名城保护工作中暴露的问题绝不仅限于北京地区，同样，北京相关的成功经验也可以为全国制度推广起到非常良好的示范作用。一方面，北京是中国历史文化发展的精华，在文物保护方面面临的任务重、挑战大，暴露的问题有着突出性和典型性；但同时另一方面，北京也是文物保护力量强、重视程度较高、经验较丰富的地区，实践中的成果经验也有着良好的借鉴意义。

北京的文物保护公益诉讼案例的实践经验对中国历史文化名城保护的相关制度建设有重要参考意义。首先，北京实践案例证明公益诉讼是一种文物保护的有效手段；其次，北京检察机关在相关工作中证明检察机关有意愿也有能力成为介入文物保护工作的司法监督力量；最后，在实践中暴露出目前中国文物保护公益诉讼制度在立法、行政和司法方面的诸多问题，为下一步的制度完善指明了方向。

4 以公益诉讼方式保护我国历史文化名城的制度完善

目前，利用公益诉讼的方式保护国家历史文化名城虽然存在一些现实问题和不足之处，但其不应缺位却毋庸置疑，所以尽快加以完善成为亟待解决的重要任务。

4.1 宏观上，制定《公益诉讼法》，明确将历史文化名城保护纳入范围，拓展公益诉讼线索来源范围、规范检察机关公益诉权性质，完善公益诉讼的调查制度，给予个人提起公益诉讼的资格，促进民事与行政公益诉讼协调发展

相较发达国家，公益诉讼在中国还是一项新生事物，从2012年首次将公益诉讼写入《中华人民共和国民事诉讼法》，到2017年完成民事公益诉讼修订与行政公益诉讼立法，目前还处于草创阶段，文物保护的公益诉讼更是没有相关的直接法律依据，但利用公益诉讼保护文物却已经有了一点初步尝试，立法与司法实践出现了严重的脱节。而且公益诉讼相关法律条文散乱分布于多部法律法规和司法解释中，不仅效力参差不齐，权威性不够，而且内容不够具体，操作性不强，在实践中常常面临无法可依的情形，以致各地在立案、鉴定、审理、结案、赔偿等诸多环节上的标准与做法极不统一，所以无法形成系统的体系，从而形成一整套高效运行的行为模式，指引检察机关的活动。因缺乏相关的法律保障，现行检察机关只能通过发诉前检察建议的方式对破坏文物的行为进行纠正，虽然许多行为被纠正，但始终不是合法有据，而且如果破坏文物的机关、个人不对其行为进行纠正，那么检察机关后续的保护行为也没有明确的法律指引。所以在梳理整合现有规则基础上积极补充实践经验和努力吸收理论成果，形成一部流程合理、机制完善、权责清晰的专门《公益诉讼法》迫在眉睫。

公益诉讼整体立法上的问题在文物保护方面又具体表现在保护范围不明确、线索来源不畅、检察机关诉权定位不清和缺乏调查权制度等方面。因此应当明确将历史文化名城的保护纳入到公益诉讼的范围之内；畅通相关的线索来源机制，广泛地从群众举报、政府行政执法工作和司法机关各类工作中多主体全方位获得案件线索，提高公益诉讼对于文物保护的效率、扩大保护范围；明确检察机关的公益诉权定性，通过法律授予检察机关对于行政主体和一般民事主体的公共利益相关法律监督权，为检察公益诉讼制度的开展提供立法授权支持；完善公益诉讼的调查制度，包括建立完善公益诉讼诉前调查程序、和解程序和支持调查程序，授予检察机关强制性调查权以加强司法机关介入或者支持公益诉讼的能力。

在上述制度健全后，还应进一步提高公众对于历史文化名城保护的参与程度，为此不妨考虑给予个人提起公益诉讼的资格，为未来更加广泛的公众参与提供宏观支持与细节保障。这样既能为公益诉讼的发展预留足够空间，将包括文物保护在内的许多关于国家、社会、民族核心利益的事项纳入适用范围，也能给予人民群众充分参与公益诉讼的机会与路径，让老百姓能以更加直接深入的方式参与维护公益，更能关怀在生活当中遭受了不公正对待的弱势群体，使公益诉讼真正成为社会公正与大众福祉的一项制度。

4.2 中观上，建议各级政府与各级文物保护机关一方面给予检察机关明确支持，另一方面培育和鼓励相关社会组织参与

检察公益诉讼工作涉及行政机关的数量较多，所以需要政府及有关部门与检察机关相互配合，通力协作，形成强大工作合力，才能更好地完成文物保护的工作，协力保护以北京为代表的所有历史文化名城。

第一，就各级政府而言，首先应当明确各部门的文物保护责任，配合建立对于文物破坏事故的行政责任追究和监督机制，确保文物保护主体将责任落到实处。其次，应当加强各部门协同，畅通线索沟通和共享渠道，参考上海等地建立文物安全工作联席会议机制，建立检察机关与文化旅游部门、纪检监察机关、公安机关和审判机关等的案情通报制度。最后，要给予检察机关明确的态度支持，结合公益诉讼立法改革，要求各单位部门积极协助检察机关的相关调查，为检察机关依法开展公益诉讼工作提供更加强有力的保障，以方便检察机关公益诉讼工作的开展。

第二，各级文物行政部门需要从两方面入手。一方面，进一步合理规划各地旅游资源开发与文物保护工作的协调发展；另一方面，主动接受人民检察院的监督，支持检察机关充分发挥法律监督职能，为检察机关调取证据，获取文物保护公益诉讼案件的线索等方面提供有效的帮助与支持，从而保证文物保护工作的顺利进行。

第三，社会组织应当成为文物保护体系的重要组成部分。在理想的治理体系中，社会组织作为社会民众的代表，应主动监督文物保护部门查处文物破坏行为，在必要时也可以提起文物保护公益诉讼，直接担负起保护历史文化名城的责任。然而，目前中国的文物保护组织不仅数量少，而且影响力有限，尚难当此大任。因此，各地应在相关职能部门的引导下，积极建立和培育以文物保护为宗旨的专业社会组织，推广文物保护员制度，逐步扩大此类组织的规模和影响力，从而形成以社会组织为主体的社会监督的新格局。同时，政府部门还需有意识地对文物保护组织进行公益诉讼知识的培训，提高现有文物保护组织提起或支持公益诉讼的专业能力，增强它们参与文物保护公益诉讼的意识，以便最终实现主要由社会组织承担提起文物保护公益诉讼职责的制度构想。

4.3 微观上，各级检察机关要强化自身能力，提高监督水平

在司法改革不断深入的背景下，检察机关有必要实现新一轮的转型和发展，重新定位，完善与宪法定位相适应的多元检察职能体系。检察机关作为国家和公共利益的代表，公益诉讼无疑应该作为检察机关工作的重中之重。对于侵害不特定多数人利益的领域，当然包括文物保护方面，检察机关必须承担起关键的责任，才能使检察机关真正成为国家和公共利益的化身。检察机关要能够在文物保护公益诉讼中承担起保护历史文化名城的责任，可以考虑从以下方面做起。

第一，树立转型意识，平衡各部门资源分配，做好新的时代背景下的法律监督工作。随着中国监察体制的重大改革，司法机关尤其是检察机关也面临着新形势和新问题，因此必须转变自身职能，培育新的业务点，扩展新的业务领域，重新做出新的业务布局。而公益诉讼就是目前检察机关实施法律监督的新途径，也是全面提高检察监督的水平的重要举措。目前各地检察机关“民行部门”现有的人力、物力和财力均相对薄弱，迫切需要进一步加大投入。为此，各级检察机关必须首先在思想上真正认识到这一点，并且有意识地将相关资源，如编制、资金、装备等向公益诉讼业务部门倾斜，为在新时期检察工作中继续保持法律监督能力提供根本保障。

第二，强化自身能力，提高运用公益诉讼方式解决问题的本领。对于较为新颖的文物保护课题，检察机关需要积极加强自身队伍建设，提升检察人员的专业素质能力。这需要各级检察机关及时总结文物保护公益诉讼的相关经验教训，并且对文物保护公益诉讼案件的特点与难点进行分析归纳，早日锤炼出一支在文物保护公益诉讼领域能征善战的“拳头”队伍。只有自身具备了过硬的能力，检察机关才能成为中国历史文化名城保护的核心力量，成为守护家园的中流砥柱。

第三，设立文物保护公益诉讼技术调查官制度。文物保护本身是专业要求非常高的工作。而在检察院主导的公益诉讼中，极有可能在调查取证、勘验、保全、鉴定、举证质证等环节需要涉及文物修复、古建修缮、文物鉴定、文物保护工程等具体的专业知识，但目前大部分检察机关还缺乏此类复合型专业人才。因此，检察机关不妨参考知识产权法院的技术调查官制度，与相关的文物保护部门和单位合作，从文化部门、高校或者相关单位选拔出优秀的专业人才，作为全职或者兼职文物保护案件技术调查官，以审判辅助人员的身份参与公益诉讼、提供技术咨询。

第四，与文化部门及高校联合培养精通法律与文物保护的复合型人才。对于文物保护公益诉讼中遇到的专业性问题，技术调查官是一个短期内从外部寻求合作协助的解决方法。从长远来看，各级检察机关应考虑与文化部门及设有文物保护相关专业的高校合作，联合培养同时精通法律与文物保护的复合型人才，以更好地适应繁重的文物修复、科学保护和司法监督任务。

第五，进一步探索文物保护方向的检察院支持起诉制度。目前民事诉讼法第十五条和第五十五条第二款已经对支持起诉制度有所规定。就文物保护公益诉讼的现状而言，短期内相关诉讼仍以检察机关为主导，但随着中国文物保护社会组织的发展和完善，在不久的将来，检察机关同样可以通过辅助配合的方式来支持相关社会组织乃至个人提起文物保护公益诉讼。更加完善的支持起诉制度不仅能够弥补社会组织和个人诉讼经验欠缺和诉讼资源缺乏等缺陷，而且有助于激发人民群众与市民团体对破坏历史文化名城行为进行监督的热情与信心。

5 结语

引入公益诉讼机制加强中国历史文化名城保护，对于建立党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系有着重要的现实意义，是推进国家治理体系和国家治理能力的现代化在历史文化保护领域的具体落实。通过公益诉讼机制，将检察机关和社会公众的力量引入历史文化名城的保护中，一方面可以运用司法机制敦促相关政府部门提高依法行政水平、履行行政职责，完善对文物保护权力运行的监督和制约，实现历史文化名城保护制度化、规范化、程序化，提升法治建设水平；另一方面可以动员公众参与到历史文化名城的保护中，使历史文化名城保护和治理实现主体多元化、方式民主化的转变，同时扩大历史文化名城的保护可依托的力量，整合社会资源，提升治理效能，能够更好地实现对历史文化名城的全面保护。

习近平总书记强调，要让文物说话，让历史说话，让文化说话；要加强文物保护和利用，加强历史研究和传承，使中华优秀传统文化不断发扬光大；要增强文化自信，在传承中华优秀传统文化基础上发展社会主义先进文化，加快建设社会主义文化强国。引入公益诉讼机制加强历史文化名城保护，就是我们“牢记总书记嘱托，做忠实践行者”的具体体现。