中国城市管理工作方针的演变与发展趋势

余池明，曾永光

（全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院），北京 100029）

引言

城市管理工作服务于国家经济社会发展大局，城市管理工作方针是国家经济社会发展战略意志的重要体现。城市管理工作还与城镇化进程密切相关。作为城市人民政府管理工作的一个重要方面，城市管理的制度体系和机构体系主要是在改革开放之后逐步建立起来的。城市管理的概念虽然早已有之，以城市管理局为部门名称则是相当晚的事情。正是这个原因，对城市管理执法体制改革的演变和反思相对较多，而对包括城市管理和城市管理执法在内的城市综合管理演变历史研究较少。考察中华人民共和国成立以来的城市管理演变史要注意“城市管理”在不同发展阶段的含义。计划经济时期城市管理工作一般笼统地指城市的宏观管理工作，并不指某一个特定部门的工作。按照中发[2015]37号文框定的城市管理职责范围，如市政公用、园林绿化和市容环卫等工作分散在各个业务部门，主要是在大建委体制之下。改革开放以来，以市容管理为主要内容的职责首先独立出来，同时建立市容监察或者城建监察队伍。继1997年国务院法制办批准北京宣武区成立第一支相对集中行政处罚权的城市管理执法队伍之后，随着城市管理领域综合执法改革的试点和推进，全国地级市较为普遍地成立了相对独立的城市管理执法机构和队伍。直到2015年底全国启动新一轮城市管理执法改革，按照城市管理和执法机构综合设置的原则，城市管理和城市管理行政执法机构又整合到一起,形成了以市政设施、园林绿化和市容环卫3个行业为主，加上城管执法和数字城管的城市管理部门格局。本文将从包含城市管理和执法在内的广义城市管理角度对中国城市管理工作方针的历史演变进行回顾和总结。

范志伟、王震国对计划经济时期和改革开放初期的城市管理体制进行了总结[1]，翟宝辉从城市综合管理的角度对改革开放40年城市管理的走向和变迁进行了研究[2]。本文主要按照体制变化划分阶段，同时侧重讨论城市管理工作方针的演变。中华人民共和国成立以来，党和政府十分重视城市管理工作，伴随着城市建设和发展的需要，根据不同历史时期城市管理工作的形势和任务的不同采取了不同的城市管理体制机制，确定了相应的城市管理方针政策，大体上可以分为五个阶段：计划经济导向的城市管理阶段、城建监察兴起的城市管理阶段、综合行政执法导向的城市管理阶段、数字化驱动的城市综合管理阶段、城市治理现代化导向的综合管理阶段。

1 城市管理工作方针的演变

1.1 为计划经济服务的城市管理阶段（1949—1977年）

新中国成立前夕，1949年3月5日至13日，党的七届二中全会在西柏坡召开。毛泽东在报告中指出：“二中全会是城市工作会议，是历史转变点。”“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”[3]各大城市突击清理战争废墟，城市环卫局（处、所）等相继成立，其清洁队由公安或卫生部门领导，后又将隶属公安的清洁队全部划归卫生系统。新中国建立初期，城市管理带有一些军事化色彩，不少城市都设立了治安委员会这样的机构。形成和巩固了按口设置委办的格局，逐步形成高度集中和集权的城市管理体制。1953年3月，在中央人民政府建筑工程部设城市建设局，主管全国城市建设工作。有的城市成立了专门的环卫管理部门，如杭州市1953年6月1日成立环卫处，主要职责是负责道路清扫、垃圾粪便收集清运和销售，是杭州市卫生局管理下辖的一个职能部门。这一时期中央召开了两次城市工作会议，对城市工作重大问题作出决策。这一阶段的城市管理工作方针是为工业基地建设服务。

1.1.1 第一次城市工作会议

始于1953年的大规模工业化建设使大批农民流入城市，1957—1960年间，全国城镇人口从9 950万增长至13 070万，城市化率由15.39%增长至19.75% ，一定程度上出现了过度城市化现象。为减轻城市供给负担，国家于1960—1963年实施了压缩城镇人口的调整方针[4]。

1962年7月25日至8月24日，中共中央政治局在北戴河召开中共中央工作会议，会议主要讨论农业、财贸、城市等方面的问题。7月30日，根据中共中央政治局常委会的决定，周恩来开始召集由二十五人参加的城市工作会议。8月1日，周恩来在城市工作会议上讲话，分析城市工作中存在的问题，提出解决的办法“首先是恢复正常生产”。只有工业劳动生产率提高了，有效地支援了农业和市场以后，生活才会改善。至8月24日，周恩来共主持召开十七次会议，并代中央起草了《关于当前城市工作若干问题的指示》。

1962年10月6日，中央下发了《关于当前城市工作若干问题的指示》[5]，就有关城市工作的若干问题，作了如下十二个方面的规定：已经完成和基本完成减少职工任务的大中城市，要集中力量组织生产，今后精简工作的重点转到专、县、社和各级机关；争取完成和超额完成今年的工业生产计划，大力支援农业和市场需要；抓紧时间，采取措施，力争完成今年的基本建设计划；减少企业亏损，增加企业盈利；采取分级负责和群众监督的办法，迅速处理积压物资，防止房屋、物资的损失；迅速清理企业拖欠，恢复正常经济关系；改善财政开支的管理，保证必要的流动资金；努力保证职工生活稳定在现在的水平上，并且力争有所改善；妥善安置目前大中城市中的闲散劳动力和不能就学的学生；调整市镇建制，缩小城市郊区，完成减少城镇人口计划；逐步改善大中城市的市政建设；按照集中统一、分级管理的原则，改进各种管理体制。

1.1.2 第二次城市工作会议

为加强对城市的集中统一管理和解决城市经济生活的突出矛盾，1963年9月16日到10月12日，中共中央、国务院召开第二次城市工作会议。会议认为，虽然当前城市形势很好，但存在“五反”运动没有全面展开，增产节约运动有好有差，工业调整还没有完成，粮、油、布等主要生活必需品的供应仍很不足，市政建设落后于生产发展和人民生活的需要，城市人口出生率太高、人口过多，需要安置就学、就业的人逐年增加，如何管理城市还没有很好解决等问题。

10月22日，中共中央、国务院批准下发《〈第二次城市工作会议纪要〉的指示》[6]，指出全国大中城市是现代工业的基地，也是商业和文化教育等事业最集中的地方，只有认真地做好城市工作，才能保证社会主义建设事业的顺利进行。各级党委和人民委员会，在继续努力做好农村工作的同时，必须进一步地加强对城市工作的领导，不断改进工作，把城市管理好，充分发挥城市在社会主义建设中的作用。在大中城市建设中，必须认真贯彻执行勤俭建国、勤俭办企业、勤俭办一切事业的方针。

《第二次城市工作会议纪要》分析了城市工作的形势和主要任务，指出做好城市工作九个方面的基本要求，即：进一步做好工业的调整工作；努力做好商业工作，更好地为生产和生活服务；大力发展城市郊区的农业生产；加强房屋和其他市政设施的维修，逐步进行填平补齐；积极开展计划生育；妥善安置城市需要就业的劳动力；试办职业教育；加强城市的管理工作。

这一阶段的城市管理工作分散在建设部门、环卫部门、卫生部门、园林部门、公用事业部门、公安部门，没有专门的城市管理行政执法队伍（表1）。在这一时期，城市管理形成了一套计划经济体制下的模式—重生产、轻消费[7]。总体来看改革开放之前的城市管理、城市规划和建设刚刚起步，城市管理处于市容环境卫生管理的萌芽阶段。这一阶段的特点是城市管理受经济大起大落和政治运动的影响波动起伏比较大。历经十年的“文化大革命”导致城市管理停滞甚至中断，市容环境“脏、乱、差”和私搭乱建、违法建筑等严重问题普遍存在。计划经济体制下城市管理体制存在的问题主要是：条块分割，以条为主，重建轻管，基层缺乏参与积极性，缺乏资源和手段。城市公共经济领域，条块分割最为明显的，邮电、通讯、电力等实行条条管理，水、气、热、道路等以块块管理为主，“建管一体、养管一体、管修一体”，结果是公营企业整体运营成本高、质量水平低、经营管理效率低。

1.2 城建监察兴起的城市管理阶段（1978—1996年）

粉碎“四人帮”，结束了“文化大革命”的十年动乱，中国进入了一个新的历史发展时期。中共十一届三中全会做出了把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，中国经济社会发生了深刻的变化，城市管理工作也步入了崭新的阶段。经过1978年第三次城市工作会议，1979年发布了关于环境卫生和园林绿化的文件，1992年发布了《城市市容和环境卫生管理条例》，中国确定了改革开放初期对于当前城市管理所包含的市容环卫、市政公用和园林绿化行业管理的基本体制格局，即由建设部门统一管理这三个行业。这一阶段是城市管理体系开始建立和城管执法体制的初创时期，国家提出了“人民城市人民建”的方针。

各级城市人民政府相继组建城市建设监察队伍，从事城市建设管理行政执法工作，以应对快速城镇化带来的流动人口增加、城市市容环境脏乱差等问题。全国形成了较为完整的城建监察制度和城建监察执法队伍组织体系，但同时也出现了执法队伍过多过乱，分散执法、多头执法、野蛮执法等不规范问题。

1978年3月，国务院在北京召开了第三次全国城市工作会议，会议由李先念主持，各省、市、自治区和国家各有关部门的主要负责人参加了会议，经过讨论，对城市建设制订了一系列的方针、政策，会议制定的《关于加强城市建设工作的意见》(中发[1978]13号)[7]，1978年4月，经中共中央批准，下发至各省、市、自治区和国务院各有关部委。其中对市政、园林、环卫、制止违建等城市管理工作提出了要求。

表1 第一、二次城市工作会议的主要内容

一是要大力加强城市规划的实施管理。城市规划的实施管理要同城市土地管理紧密结合起来，重点解决好合理用地、节约用地，严格进行各项建设用地的规划与审查，坚决制止违法用地和违章建设。整治违建和拆违后来成为城市管理和执法的主要职责之一。

二是加强城市基础设施建设，创造良好的投资环境和生活环境。要采取综合治理措施，使城市普遍存在的大气、噪声和垃圾污染逐步得到控制和改善，重点城市的环境质量有所提高。要重视城市的抗震、防洪、防火和防滑坡工作，提高城市的防灾能力。

三是要努力提高城市园林绿化水平。国家重点风景游览城市和历史文化名城的城市政府，要用一定的精力抓好风景、名胜、古迹的保护和风景区的开发建设，提高城市基础设施水平和环境质量。

四是首次提出城市政府的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好，市长要把主要精力转到这方面来。这是新的历史时期对城市政府职能的新要求，必须努力实现。

根据改革开放和城市发展的需要，国家和相关部委出台了一系列城市管理方面的法规政策[8]。

1982年12月11日，城乡建设环境保护部发布《城市市容环境卫生管理条例》（试行）。这是中国第一部关于城市市容环境卫生管理的部门规章。

1984年10月20日，党的十二届三中全会出台《中共中央关于经济体制改革的决定》[9]，明确要求城市政府应该集中力量搞好城市规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治。市长的工作重点也应逐步转移到城市建设管理的轨道上来。全国各地相继建立城市建设管理临时机构，从整顿市容环境卫生，治理脏、乱、差入手，逐步扩大到城市建设综合性管理。

1985年10月,10个城市的城建管理监察队在成都自发地组织召开了首次城市城管监察座谈会,与会代表共计25人。会议交流了各地城管监察工作的经验,提出了全国城管监察队伍应在名称、职责、建制、编制、服装、待遇六方面实行统一的建议[10]。

1986年6月21日，城乡建设环境保护部颁布《城市容貌标准（CJ-16-86）》（1987年1月1日实施）。这是中国第一部关于城市市容管理的标准依据，标志着城市市容管理走向规范化。

1987年5月21日，国务院下发《关于加强城市建设工作的通知》（国发〔1987〕47号），要求搞好城市规划，改革城市建设体制，管好用好城市管理资金，并强调城市政府的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好。

1988年，国务院在建设部的“三定方案”中，明确了建设部归口管理、指导全国城建监察工作。

1989年1月28日，建设部下发《建设部关于加强城建管理（市容）监察工作的通知》（（89）建城字第34号），要求各省、自治区建委（建设厅）归口管理全省（区）城建管理监察工作，城建管理监察工作得到有序规范。

1990年7月28日，建设部下发《建设部关于进一步加强城建管理监察工作的通知》（（90）建城字第372号），要求各级城市建设行政主管部门加强对城建管理监察工作的领导，城建管理监察队伍由城市的建委或管委、市容委统一归口管理；城建管理监察队伍的工作范围，原则上应当与各地城市人民政府对城市建设行政主管部门及规划、市政、公用、园林、市容环卫等专业行政主管部门规定的职责范围相一致。

1992年5月15日，国务院办公厅下发《国务院办公厅转发国家环保局、建设部关于进一步加强城市环境综合整治工作若干意见的通知》，要求各级城市人民政府对城市的环境质量负责，将环境综合整治的任务分解到各有关部门和单位，建立环境保护目标责任制并实行定量考核。

1992年6月3日，建设部颁布《城建监察规定》（建设部令第20号）。这是管理全国城建监察队伍的重要部门规章，明确规定全国的城建监察执法主体及其职责范围等，实现了全国城建监察行政执法队伍名称、执法主体、执法内容、执法体制、服装标志、归口管理“六统一”。

1992年6月28日，国务院颁布《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院第101号令）。这是第一部关于城市市容和环境卫生管理的行政法规。其中明确规定，国务院城市建设行政主管部门主管全国城市市容和环境卫生工作，主要内容包括城市市容管理和城市卫生管理两大块。对市政设施、户外广告、私搭乱建、渣土清运、倾倒垃圾粪便和废弃物处理都作了明确规定。

这一阶段的特点是从无到有建立起来各类专业监察队伍，存在的问题是法律法规部门立法色彩比较浓厚，往往制定一个法规就成立一支相应的监察队伍，造成执法队伍过多过滥，分散执法、多头交叉执法问题比较突出。这个问题就为以后开展相对集中行政处罚权和综合执法改革埋下了伏笔。

1.3 综合行政执法导向的城市管理阶段（1997—2007年）

1996年3月17日，《中华人民共和国行政处罚法》颁布（10月1日正式施行）。规定国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这是中国第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权制度，为中国行政管理体制改革提供了新的法律途径，也为开展城市管理相对集中行政处罚权工作提供了法律依据。1996年10月1日，国务院法制局（1998年机构改革后改为国务院法制办）批准广西壮族自治区南宁市和北京市宣武区在全国率先试点开展相对集中行政处罚权试点工作。此后，国务院法制办先后批准了北京、天津、黑龙江等省（市）14个设区的市开展相对集中行政处罚权试点工作。这一阶段的工作重点是开展相对集中行政处罚权和综合执法试点，解决末端执法环节的分散多头执法问题。在机构设置上出现较多的相对独立城市管理行政执法机构。

1997年后，国务院法制办推动在城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点，地方城市政府相应成立了城市管理行政执法机构。在成立机构的过程中，有的城市政府整合收编了过去的一些城市管理部门，有的城市政府采取加挂牌匾、多块牌子一套机构的方法，有的城市政府则是剥离原有城市管理部门和其他部门的行政执法权，使城市管理权和行政执法权完全分离。1997年5月23日，北京市宣武区作为全国第一个试点，成立了宣武区城市管理监察大队，启动了城市管理相对集中行政处罚权工作。从1997年3月到2000年7月，这三年多的时间里，全国16个城市开展了城市管理综合执法试点工作。从2000年9月国办发〔2000〕63号文件下发，到2002年8月，国务院法制办就先后批准了66个城市开展相对集中行政处罚权工作试点。2003年下半年全国开始了相对集中行政处罚权的跨领域、跨部门的城管行政执法、城市管理系统内的综合行政执法试点和传统的城建监察行政执法等各种形式的行政执法改革[11]。

2000年4月27日，建设部下发《关于设立“中国人居环境奖”的通知》（建城〔2000〕93号），正式设立“中国人居环境奖”（含“中国人居环境范例奖”）。该奖是全国人居环境建设领域的最高荣誉奖项，在推动中国城市建设和管理事业发展上发挥了重要作用。

2003年7月28日，建设部下发了《关于推行全国建设系统12319服务热线的通知》，12319热线成为全国统一的城市建设、管理服务热线。

2005年7月18 至19日，建设部在北京市东城区召开数字化城市管理现场会，下发《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》，并确定北京市朝阳区、上海市长宁区、南京市鼓楼区、深圳市、扬州市等10个城市（区）作为第一批试点。数字化城市管理工作进入试点阶段。2006年11月16日，建设部在江苏省扬州市召开全国数字化城市管理工作会议，数字化城市管理工作进入快速发展阶段。

在国发（2002）17号文件、国办发（2002）56号文件和中央编办〔2003〕4号文件的指导下，全国从2003年下半年开始了相对集中行政处罚权的跨领域、跨部门的城管行政执法、城市管理系统内的综合行政执法试点和传统的城建监察行政执法等各种形式的行政执法改革，并形成三分天下的局面。[12]

1.4 数字化驱动的城市综合管理阶段（2008—2015年）

2008年2月25日至27日，党的十七届二中全会召开，通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，开启了以政府职能转变为核心的新一轮行政管理体制改革。在此轮改革中，大多数城市的城市管理部门增加了市容环卫、市政公用、园林绿化、城市风景区和公园管理等城市建设管理领域的相关管理职能，形成了服务、管理、执法相结合的城市管理模式。2008年7月，国务院在确定住房城乡建设部“三定”方案时，决定将城市管理职责和管理体制的决定权交由地方城市政府，各城市政府依据本城市经济社会发展水平和实际情况决定本城市管理部门的职权范围和管理体制。这一阶段的特点是地方自主创新，数字城管和网格化管理新模式得到推广和初步普及。

2008年9月19日，浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议通过《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》（2009年1月1日起施行）。这是中国第一部省级人大通过的有关城市管理相对集中行政处罚权的地方性法规。

2011年2月18日，长沙市人民代表大会常务委员会公告颁布《长沙市城市管理条例》。这是全国第一部地方性城市管理法规。

2011年5月25日，杭州市组建市城市管理委员会，加挂市城市管理行政执法局牌子。杭州成为国内少数既实行管理与执法相结合的城市管理模式，又实现高位管理的城市。

2011年7月1日，武汉市掀起以城市综合管理和文明城市创建为主要内容、为期三年的“城管革命”，迅速成为全国关注的焦点。2013年5月2日，武汉市成立武汉市城市管理委员会，加挂城市管理行政执法局牌子。

2013年9月6日，国务院出台《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号），要求围绕改善民生、保障城市安全、投资拉动效应明显的重点领域，加快城市基础设施转型升级，全面提升城市基础设施水平，提升城市管理标准化、信息化、精细化水平，提升数字城管系统，推进城市管理向服务群众生活转变，促进城市防灾减灾综合能力和节能减排功能的提升。

2013年11月9日至12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。这是第一次在党的决议中对一项具体政府职能作出规定，也是第一次将城市管理问题写入中央重大决策文件。

2013年12月12日到13日，中央城镇化工作会议在北京举行。会议要求以人为本，推进以人为核心的城镇化，加强对城镇化的管理。要制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。

这一时期，《国务院办公厅关于印发住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕74号）规定将城市管理的具体职责交给城市人民政府，全国各地城管行政执法体制改革完全是各地方政府主导下自主进行改革，这就造成全国城管执法机构性质、名称、内容、人员身份、编制、服装等诸多不统一。直到2014年10月20日至23日，党的十八届四中全会在北京召开。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出，理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。

1.5 城市治理现代化导向的城市综合管理阶段（2016年至今）

时隔37年，中央城市工作会议于2015年12月20日至21日在北京再次举行。会议指出，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用。政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。这一时期的方针是树立为人民管理城市的理念，贯彻“人民城市人民建，人民城市为人民”的方针。在机构设置上走向城市管理与执法机构统一设置或两块牌子。随着其他五个领域综合执法队伍的建立，城市管理综合行政执法职责边界逐步明确，脱离原来跨部门、跨领域的色彩，走向城市管理领域内综合行政执法。

中央城市工作会议强调，要推进城市管理机构改革，创新城市工作体制机制。要加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。要全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化。要健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序。要深入推进城市管理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法。

2015年12月30日，中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》[13]，这是新时期城市管理和执法的顶层设计。中央明确国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导。要求推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。《指导意见》还要求推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。

按照《指导意见》的部署，到2017年底实现市、县人民政府城市管理领域的机构综合设置。到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。

2016年2月26日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布，要求改革城市管理体制。明确中央和省级政府城市管理主管部门，确定管理范围、权力清单和责任主体，理顺各部门职责分工。推进市县两级政府规划建设管理机构改革，推行跨部门综合执法。在设区的市推行市或区一级执法，推动执法重心下移和执法事项属地化管理。加强城市管理执法机构和队伍建设，提高管理、执法和服务水平。

以上两个文件的下发和贯彻落实，标志着中国城市管理领域大部门制体制基本形成，城市管理向城市治理现代化迈进。

2017年1月24日，住房和城乡建设部部长陈政高签发中华人民共和国住房和城乡建设部令第34号，颁发《城市管理执法办法》，这是新时期第一个关于城市管理执法的部门规章。

2017年2月7日，住房城乡建设部、财政部发出《关于印发城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法的通知》（建督[2017]31号），全国城管执法队伍换装，实现新时期执法制服统一。

2018年4月6日，住房和城乡建设部印发《全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”三年行动方案》，决定自2018年至2020年，继续深化开展全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动。《行动方案》从总体目标、主要工作和工作要求三个方面进行了部署，将规范执法行为、制度化法治化建设、执法服务水平提升作为2018年至2020年的年度重点任务，要求各地着力从加强党建、加强能力建设、加强法治建设、加强作风纪律建设、提高管理服务水平、强化监督考核等六个方面进一步规范城市管理执法行为，加强城市管理执法队伍建设，在全社会树立文明规范的城市管理执法队伍形象。

2018年9月5日，住房和城乡建设部《关于印发城市管理执法行为规范的通知》（建督〔2018〕77号）发布《城市管理执法行为规范》，自10月1日起实施。《规范》共8章、31条，对执法纪律、办案规范、装备使用规范、着装规范、仪容举止和语言规范等作出了规定。

2018年12月24日，全国住房和城乡建设工作会议在京召开。住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽全面总结了2018年住房和城乡建设工作，分析了面临的形势和问题，提出了2019年工作总体要求和重点任务。关于2018年的城市管理工作成绩，指出深入推进城市管理执法体制改革，城市管理服务水平不断提高。加快数字化城市管理平台建设和功能整合，继续开展“强基础、转作风、树形象”专项行动，加强城管执法队伍建设，推进规范公正文明执法。关于2019年的城市管理工作，指出要开展人行道净化和自行车专用道建设行动，推进生活垃圾分类处理，搭建城市综合管理服务平台。

2019年12月24日，全国住房和城乡建设工作会议在京召开。会议提出建立城市建设管理和人居环境质量评价体系，促进城市高质量建设发展。扩大城市体检评估试点范围，建立“一年一体检，五年一评估”的制度。推进绿色城市建设，建立绿色城市建设的政策和技术支撑体系。推进智慧城市建设，提高城市信息化、智能化管理水平。推进城市管理体系化建设，搭建城市综合管理服务平台。

2020年3月，《住房和城乡建设部办公厅关于开展城市综合管理服务平台建设和联网工作的通知》（建办督函〔2020〕102号）发布。2020年底前，主要地级以上城市市级平台与国家平台联网，有条件的省级平台与国家平台所辖市级平台联网。发布行业标准《城市综合管理服务平台技术标准》，构建城市综合管理服务评价体系。制定并印发了《城市管理行政执法文书示范文本（试行）》。

中国城市管理方针政策演变的五个阶段见表2。

2 “十四五”时期城市管理工作的着力点

第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议对今后的城市管理和城市治理工作提出了新的要求，主要是要大幅提升城市科学化、精细化、智能化治理水平，切实提高特大城市风险防控能力。城市发展由外延扩张转向内涵提升的城市更新阶段。宜居、绿色、智慧、人文和韧性等新型城市建设对城市管理工作提出了新的要求。根据十九届五中全会精神，结合中国城市管理工作实际，“十四五”时期中国城市管理工作有以下几个方面值得关注和着力。

一是创新城市治理方式。运用新一代信息技术建设城市综合运行管理服务平台，加强对城市管理工作的统筹协调、指挥监督、综合评价，推行城市治理“一网统管”。从群众身边小事抓起，以绣花功夫加强城市精细化管理。

二是进一步深化城市管理体制改革。建立健全党委政府统筹协调、各部门协同合作、指挥顺畅、运行高效的城市管理体系，以干净、整洁、有序、安全和市民满意度为基本要求建立城市运行综合管理和服务评价体系，以评价激励各级政府加强城市管理，促进城市品质提升。

表2 中国城市管理方针政策演变的五个阶段

三是加强特大城市治理中的风险防控。全面梳理城市治理风险清单，建立和完善城市安全运行管理机制，健全信息互通、资源共享、协调联动的风险防控工作体系，实现对风险的源头管控、过程监测、预报预警、应急处置和系统治理。实施城市建设安全专项整治三年行动，加强城市应急和防灾减灾体系建设，综合治理城市公共卫生和环境，提升城市安全韧性，保障人民生命财产安全。城市基础设施运行的安全如垃圾处理厂、窖井盖、广告牌匾的安全都是城市管理要重点关注的风险防控领域。

四是推动城市管理向街道、社区延伸，加强居住社区建设和管理。开展补齐既有居住社区设施短板行动，因地制宜对居住社区市政配套基础设施、公共服务设施等进行改造和建设。推动物业服务企业大力发展线上线下社区服务业，满足居民多样化需求。建立党委领导、政府组织、业主参与、企业服务的居住社区治理机制，推动城市管理进社区，提高物业管理覆盖率。推进智慧社区建设，实现社区智能化管理。开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，发挥居民群众主体作用，共建共治共享美好家园。

五是要加强城市管理和执法的区域协作，为促进区域协调发展服务的问题。“十四五”期间，做好区域之间城市管理和执法区域协作是新的课题。

全国人大新修订的《行政处罚法》[14]将于2021年7月1日实施，该法第十八条明确国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域建立综合执法制度，开展相对集中行政处罚权。这就为城管综合执法回归与城市管理领域大部门相匹配的领域综合行政执法奠定了法律基础。

3 结语

新中国成立后中国城市管理五个阶段的演变，伴随着城市管理法治化、智慧化、规范化不断提高，市政基础设施服务能力不断提升，城市人居环境显著改善。它的演变揭示了城市管理工作应遵循的规律。一是坚持以人民为中心的城市管理思想。习近平总书记指出“推进城市治理，根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。要着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。”[15]城市管理要坚持“人民城市为人民”的原则，以增进人民的福祉为城市管理的目标。二是坚持城市管理的整体性系统性。城市是“有机生命体”，要树立全周期管理理念，统筹城市规划建设管理，增强城市管理的整体性和系统性，提高城市的承载力、宜居性和包容度。三是适应经济、社会发展要求，开展城市管理创新。1978前，中国实行计划经济体制，经济发展水平落后，城市管理方式相对单一。改革开放后，随着社会主义市场经济机制的确立，一些市场化的管理手段开始运用到城市管理中。近年来，随着信息技术的广泛运用，数字化、智能化技术普遍运用到城市管理中。习近平总书记强调“要提高城市治理水平，推动治理手段、治理模式、治理理念创新。”[14]四是城市管理的精细化程度不断深化。随着城市规模的扩大、经济发展水平的提高，城市管理所面临的问题越来越复杂，人民群众的诉求也越来越多样化，这样就要求城市管理更加精细化。城市精细化管理是对城市发展形势的一种主动适应，是对城市居民诉求的一种积极回应，更是完善城市管理体系和能力、促进城市文明发展的必由路径[15]。习近平总书记指出“城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。”[16]

五个阶段的历史演变可以看出中国城市管理的发展脉络和发展趋势：一是从计划经济体制背景向社会主义市场经济体制背景演变，城市管理服务市场化程度不断加深；二是条条管理为主向条块结合、属地管理为主，城市管理重心逐渐下移；三是从部门专业管理向城市综合管理发展，城市管理高位协调机制和横向协作机制不断完善；四是从城市管理走向城市治理，逐渐构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的共建共治共享的城市治理体系；五是城市管理智能化和智慧化水平不断提高，构建全天候、全覆盖、网格化、全周期闭环管理的城市管理信息技术体系。

说明：本文得到了重庆“大城三管”城市管理创新研究——提升重庆市城市管理水平，助力成渝地区双城经济圈建设”资金支持，感谢课题组负责人沈体雁教授指导和王慧娟博士的智力贡献！