区域终身学习平台建设与运营服务研究

韩世梅

(北京开放大学 首都终身教育研究基地， 北京 100081)

一、研究背景

20 世纪60年代以来，在联合国教科文组织的积极倡导和大力推动下，终身教育成为世界上一种重要的教育理念。构建终身教育体系和建设学习型社会是当今人类教育发展史上一场深刻的变革，是继传统社会的古代学校和工业社会的现代学校后人类教育的第三次飞跃[1]。当前，站在新的历史起点上审视《中国教育现代化2035》提出的“构建服务全民的终身学习体系”战略要求，需要对终身学习体系的建设状况进行研究和总结。而区域终身学习平台的建设及其运营服务是终身学习服务体系建设的重要组成部分。本文对北京市民终身学习平台的建设和运营服务进行分析，总结其发展经验和主要举措，探索了市区两级联动推进平台服务发展的模式创新，以期实现资源建设共建共享共用模式创新。

二、国内外终身教育发展简述

（一）终身学习理念成为世界教育发展的主导潮流

20 世纪70年代，联合国教科文组织（UNESCO）相继出版《终身教育导论》（1970年）和《学会生存——教育世界的今天和明天》（1972年），使法国教育家保尔·朗格朗（Paul Lengrand）提出的“终身教育”思想成为世界教育发展的主导潮流[2]，在教育理论和实践中得到了广泛应用和发展，并成为制定教育政策的主导思想。与此同时，经济合作与发展组织（OECD）也先后发布了《回归教育》系列报告，试图通过终身教育推动经济发展，促进了终身教育政策实践的深化。欧盟从20 世纪90年代起连续发布了一系列重要的终身教育政策文件，提出在欧洲实现终身学习的理想，并通过“欧洲终身学习年”（1996年）的倡导和《实现终身学习的欧洲》（2001年）宣言的发布，进一步加大推动终身学习理念和构建学习社会的力度，将终身学习视为一项社会性的系统工程，对整个欧洲的终身学习政策统一规划，并构建了一个涉及多个层面和多个领域的全方位终身学习实施战略，协调利用各种资源为公民服务，确定了21 世纪欧洲实践全民终身学习理想的政策蓝图。2015年联合国发布了全球可持续发展议程——《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，为全球教育设定了“确保全纳、公平、有质量的教育，增进全民终身学习机会”（即SDG4）的普适、宏伟的发展目标[3];并通过《2030年教育仁川宣言，实现包容和公平的全民优质教育和终身学习》（简称《仁川宣言》或《教育2030》）明确了全球教育共同体的2030年可持续发展议程[4]。

（二）学习型城市建设成为我国践行终身学习理念的重要抓手

我国政府始终坚持教育优先发展战略。受终身教育思潮的影响，从20 世纪90年代开始国家就重点关注终身教育事业，高度重视全民学习和终身学习。《中华人民共和国教育法》以法律形式规定了国家“建立和完善终身教育体系”的重要任务。进入21 世纪，构建终身教育体系、建设学习型社会上升为国家战略。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等政策文件进一步强化了其重要性。2013年，时任国务院副总理刘延东在首届国际学习型城市大会上发言时指出：全民学习、终身学习成为世界潮流，学习型城市建设被置于城市发展战略的优先地位。通过多年的努力，我国的学习型城市建设探索出了富有中国特色的途径和措施，形成了政府主导、社会参与的良好格局，打造了社区教育、企业行业培训、在线学习和开放教育四大类公共服务平台，营造了人人学习的文化氛围[5]，终身教育已成为推动城市发展不可替代的战略资源和动力引擎。党的十九大再次发出“加快建设学习型社会”的动员令，进一步提出要“加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。《中国教育现代化2035》则将“构建服务全民的终身学习体系”作为持续奋斗的远景目标之一。

三、区域终身学习平台建设与运营的服务模式探索和实践成效

（一）国家和地方相关政策的出台为区域终身学习体系建设提供了制度保障

如前所述，为响应终身学习理念，我国很多地方将学习型城市建设作为推动全民终身学习的重要抓手。北京市从一开始就将构建终身教育体系作为加快学习型城市建设、建立灵活开放教育体系和终身教育体制机制的重大战略举措。2001年提出了“建设学习化社会”的发展目标 ，并于2007年出台了《关于大力推进首都学习型城市建设的决定》，明确了首都建设学习型城市的指导思想、基本要求、奋斗目标和保障措施。《教育部等七部门关于推进学习型城市建设的意见》（教职成〔2014〕10 号）等政策文件发布以后，北京市把“充分发挥‘京学网’作用，服务市民终身学习，服务北京学习型城市建设” 作为“十三五”时期教育改革发展的目标之一。《北京市学习型城市建设行动计划（2016—2020年）》（京教职成〔2016〕8 号）进一步把“终身学习数字化网络平台建设”作为重点工程，要求“打造全市互联的智能化终身学习公共服务平台”。这一系列政策文件的出台为北京终身教育体系构建和首都学习型城市建设提供了强有力的政策支持和制度保障。

（二）区域数字化终身学习平台建设和运营服务取得了丰富的实践成效

随着信息技术的发展，尤其是互联网技术、互联网思维、互联网业务模式的快速发展及其在各行各业的渗透，学习型城市建设也有了更强大的技术基础和更可行的业务模式。2012年，联合国教科文组织颁布“全球学习型城市评价指标体系初步框架”以后，上海[6，7]、天津[8]、济南[9]、广州[10]、杭州[11]等各大城市纷纷参考该框架提出学习型城市建设六大支柱，探索和建立终身学习公共服务平台[12，13]。

为落实《关于大力推进首都学习型城市建设的决定》要求，北京市教委委托北京广播电视大学建设了“北京学习型城市网”，为广大市民提供终身学习开放资源，并与各区建立了学习网络联盟，积极推进学习型城区建设。以顺义区为例，其学习型城区建设经历了基础起步、稳步推进、质量提升和后示范区建设4 个阶段，先后荣获“全国社区教育试验区”（2004年）、“北京市创建学习型城区先进区”（2005年）、“全国社区教育示范区”（2010年）、“北京市建设学习型城市示范区”（2014年）等称号，并获得“北京市学习型城市建设工作展示一等奖”（2018年）。自2011年起就把数字化学习管理服务平台（即“顺义学习网”）建设作为顺义区学习型社会建设重点工作，列入区政府折子工程，组织实施“‘互联网+学习型城市’背景下数字化学习的实践与创新项目”，探索利用“互联网+学习型城市”跨界整合思维优化数字化学习环境建设，开发学习资源和普及数字化学习方式，把数字化终身学习平台的建设和完善作为重要的政府惠民行动进行规划和实施。通过对“顺义学习网”的整体设计，明确了“学习、管理、服务和交流”四位一体的功能定位，充分发挥区学习型社会领导小组和区学习办在平台建设中的统筹领导作用，将平台建设纳入学习型城区建设整体规划和年度工作计划，形成了包括资源供给机制、学习管理机制、活动引领机制和“种子”培育机制等在内的平台高效运行的整体机制。通过强化平台功能的顶层设计、创新和优化运行机制、加强网站的宣传推广和开发移动学习新终端等措施，“顺义学习网”在平台的管理服务模式、网站点击量和使用率及其长期持续更新发展方面形成了自己的特色，凭借网站独特的运维模式对区域数字化社区建设起到了整合带动作用[14]。朝阳区通过政府购买服务的方式建立了朝阳区社区教育数字化学习平台——“朝阳e 学习”，并由第三方进行运营，采取了下述措施逐步构建和完善其运行机制：①明确资源供给与准入标准的资源整合机制；②为用户提供表达需求和反馈渠道的需求表达机制；③多方推广和激励并举的推广和激励机制；④引入第三方运营团队全面负责的后台管理和维护机制；⑤运营方、使用方、监管方和资源供给方等多主体的管理与评估机制等。这一系列机制的建立和财政资金的持续投入，使得“朝阳e 学习”平台拥有了一定数量的用户群，并且能够引导用户对平台的持续关注和进一步强化发展 。作为“全国数字化学习先行区”（2014年）的西城区则从2004年起就推出了记载和认证市民学习成果的“西城区市民终身学习积分卡”制度，并于2011年采用“政府统筹、学院运行、网络支撑、账户管理”的运行模式开启了以继续教育学分积累、转换与奖励为基本内容的市民终身学习成果认证制度探索项目，建立了以区属独立设置成人高等学校（社区学院）为枢纽的市民终身学习成果管理和认证中心，在“学习型西城”网站的基础上集成了“西城区市民终身学习成果认证制度”管理系统，形成了较为完善的学习管理、学分管理、学分诚信管理、学分兑换与积分消费方面的工作制度及配套鼓励居民积极参与终身学习的多元政策体系[15]。

在市级层面，随着终身学习体系构建和学习型城市建设的不断推进，以《教育部等七部门关于推进学习型城市建设的意见》发布为契机，北京市对“北京学习型城市网”进行了迭代更新，建成了“北京市民终身学习平台”（即“京学网”）。从作为北京市学习型城市建设领导小组官方网站和为市民提供终身学习开放资源的单体网站，发展成为汇聚全市资源、市区互联的智能化终身学习公共服务平台，实现了从“网站”到“平台”的转变。在持续为北京市广大市民提供丰富的数字化学习资源的基础上，依托“京学网”开展的专题培训，使北京市2 万多名小学（数学）、幼儿园教师和农村成人教师从中获益；积极探索“学历教育与非学历教育相结合”实践路径，面向北京市新型职业农民开展学历教育，并将其影响扩展至国家级贫困县，实现“精准扶贫”，助力京津冀协同发展；积极探索从资源共享到创建网络学院等灵活多样的委办局服务模式，与北京市妇联、北京市安监局和北京市老干部局（老干部大学）等合作，依托“京学网”快速搭建了“首都女性终身学习平台”和“北京市安全生产网络学院”等平台门户，为首都女性、老年人群体和老年工作者，以及安全生产领域从业人员等特定群体提供了有支持的终身学习服务。正是因其在北京市教师培训、新型农民职业培训、安全、女性和老年教育等方面做出的重要贡献，“京学网”的相关成果荣获2018年北京市职业教育教学成果特等奖和国家职业教育教学成果二等奖。

四、区域终身学习平台建设与运营服务面临的问题及其对策建议

（一）区级终身学习平台建设依然力量分散、无法形成合力，其独立运营模式越来越成为更高层级服务集成的桎梏

如上所述，北京市通过推进学习型城市建设工程，充分调动了各区开展终身学习服务的积极性，各区数字化终身学习平台建设都各具特色，取得了令人满意的历史成就。2016—2017年北京市教育委员会组织了覆盖全部16 个行政区的学习型城区建设成果展示和交流会，展示了各区在建设学习型社会方面的有益探索和初步成效，提供了各区之间相互学习交流的机会，但同时也暴露出各区基本上处于各自为政的状态，各区之间发展也很不均衡等问题。总体来看，由于各区/各终身学习服务机构的学习资源、网络建设、经费投入和技术支撑等各有差异[16]，区域内数字化终身学习平台建设依然存在着力量分散、无法形成合力的问题。据调查，这种现象在全国学习型城市建设和终身学习服务体系建设进程中普遍存在。例如，上海市作为全国学习型城市建设和终身学习服务的排头兵、我国开放大学建设和推进区域学习型社会建设的标杆而备受关注[6，7]，并一度成为全国各地学习和仿效的成功模式[11，13]，也存在着学习型社会服务指导平台、网上学习平台、终身教育资源共享平台和终身教育学分银行学习成果认证和转化平台，以及网络传输平台等多个平台并立的状况[7]。各个平台之间很难实现数据和用户的统一，不同的利益相关者主体之间很难实现有效沟通。为更好地统筹资源，有效实现共享发展，北京市建立了社区教育联盟，并依托“京学网”与东城、怀柔和通州等区建立了学习网络联盟，实现学习资源、用户信息、教育资讯的共建共享[17]。在此过程中，“顺义学习网”多年成功独立运营的特色成为与“京学网”实现无缝联动的重要障碍；以政府购买服务项目方式运行的“朝阳e 学习”也完成了其历史使命，不再持续提供运营支持服务。2019年以来，随着国家学分银行和国家职业教育学分银行建设的迅速推进，北京市学分银行系统也于2020年11月上线运行；而作为区域特色的西城区市民终身学习成果认证试点项目成果和信息化支撑平台，也需要进一步探索融合发展的新思路。

（二）“以学习者为中心”的平台服务模式难以适应终身教育发展需求，应进一步实施“互联网+教育”平台战略，促进终身教育供给侧结构性改革

正如有研究者指出的，目前所倡导的“以学习者为中心”的在线学习平台建设仍然是主流，这虽然能够在微观层面有针对性地满足学习者的个性化需求，但是，精准教育服务供给的前提之一是要汇聚海量的服务与资源，提供足够每个个体发展的环境、资源、活动、工具与服务等外部条件[18]。区域内数字化终身学习服务平台建设更多地关注技术性解决方案和资源的共建共享[19，20]，并且基本上囿于教育领域，对于资源的社会属性及其涉及的利益相关者关注不够。

《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发〔2015〕40 号)提出了“探索新型教育服务供给方式……加快推动高等教育服务模式变革”的要求，随着各领域供给侧结构性改革的推进，北京市也明确提出“探索新型终身学习服务供给方式，采取公共服务与市场运营相结合的模式”。在这样的政策要求和发展势态下，“京学网”适时做出调整，探索实践“互联网+平台”战略，试行了“区级学网子站化（共建共享）”和“市区两级互联互通”，集网络化、数字化、个性化和终身化于一体，努力打造全市互联的智能化终身学习公共服务平台，致力于构建多主体共赢互利的学习服务生态圈，让机构和学习者都成为平台资源和服务的供给者、消费者和受益者[21]，搭建“人人皆师、人人皆学”的宽广平台。目前，“京学网”正在酝酿新的升级改造方案，与此前不久启动运行的北京市学分银行系统一体化设计和建设运营，通过北京市学分银行信息化系统建设，实现公共服务平台、资源共享平台和大数据平台的一体化管理，并最终实现与北京市教育大数据系统无缝对接。

（三）充分认识区域终身教育体系建设的复杂性，广泛动员社会各方力量，摆脱单纯依靠政府购买服务的单一模式

虽然构建全国和省级综合学习平台和数字化学习资源中心曾一度引起很大的关注，但是由于学习资源建设自身具有初期投入成本高、资源提供模式多样化、学习资源的版权归属不一等多方面的困难，因此以区域为着眼点，厘清各服务方和需求方的利益诉求，探索资源建设主体方、参与方、提供方、使用方等多重角色及其相关权益，具有更强的实践意义、可操作性和基础作用。互联网平台的发展不是一蹴而就的。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，单纯依靠财政资金支持政府购买服务的单一模式越来越难以适应社会发展的需要，区域终身教育体系的建设一定要进一步明确发展愿景，凝聚共识，充分争取和调动社会各方力量，实现共建、共享、共营，并结合新技术发展及时对平台进行迭代升级。

（四）正确认识区域开放大学建设和终身教育体系建设的关系

终身教育体系的建设和运营是一个复杂的系统工程，涉及多个相互协同的部门和多元化的利益群体，不是一家机构或单位能够独立完成的，无论是国家层面还是区域层面均是如此。但历史上，各地开放大学成为区域终身教育体系建设和学习型社会建设的中坚力量[6，7，22]。虽然“探索开放大学建设模式”是国家教育体制机制改革试点项目，然而新型大学实体建设相对滞后，治理结构缺乏创新，治理能力和治理体系的现代化水平不高。目前的开放大学建设体制机制，并未能实现构建全民终身学习体系和建设学习型社会的“历史使命”[23]。历史上，某些激进社会建构主义者对学校提出了挑战，“以便建立一种新的社会秩序”，著名教育哲学家奈尔·诺丁斯（Nel Noddings）[24]却认为学校难以胜任这样的使命。学习型社会建设是整个社会长期、全面参与的社会转型过程，处于更大社会结构中的开放大学，应该认清自身在学习型社会建设过程中能够做出的贡献[25]。教育部2020年9月发布的《国家开放大学综合改革方案》（教职成〔2020〕6 号）提出“使国家开放大学成为我国终身教育的主要平台、在线教育的主要平台和灵活教育的平台、对外合作的平台，成为服务全民终身学习的重要力量和技能社会的有力支撑”的发展目标。区域开放大学应紧紧抓住“十四五”时期新的发展机遇，实施“综合改革”，为实现《中国教育现代化2035》提出的“构建服务全民的终身学习体系”远景目标做出应有的贡献。